2. Основные направления и результаты реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации
2.1. Поэтапное развитие реформы жилищно-коммунального хозяйства
С началом рыночных изменений в экономике нашей страны возникла необходимость серьезных преобразований и в жилищно-коммунальном комплексе. Централизованная плановая система в Советское время определялась оптимизацией управленческого процесса и относительно сбалансированной системой материально-технического снабжения. В условиях формирования рынка произошло разрушение единой централизованной системы, субъектом распределительных отношений становится муниципальный уровень, на котором пока не сложился механизм финансовой сбалансированности между стоимостью услуг и их оплатой, который стал первопричиной кризиса в ЖКХ.
Среди наиболее острых проблем, проявившихся в период перестройки экономических отношений в нашей стране, следует назвать накопившийся за долгие годы катастрофический износ основных фондов, уровень которого по разным оценкам достигал 60-90%, высокая аварийность, низкий коэффициент полезного действия мощностей и большие потери энергоносителей. Уровень износа котельных составлял 54,5%, коммунальных сетей водопровода – 65,3%, канализации – 62,5%, тепловых сетей – 62,8%, электрических сетей – 58,1%, водопроводных насосных станций – 65,1%, канализационных насосных станций – 57,1%, очистных сооружений водопровода – 53,9%, очистных сооружений канализации – 56,2%. Аварийность объектов инфраструктуры возросла с 1992 по 2000 год в 10 раз и с 2000 по начало 2005 еще в 3 раза, вследствие чего планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше. Износ жилищного фонда превысил к началу реформы 40%, около 300 млн. кв. метров жилья более 25 лет оставалось без ремонта; подлежащий сносу ветхий и аварийный фонд составлял 92 млн. кв. м или около 3% от общей площади жилищного фонда с ежегодными темпами прироста на уровне 4-5 млн. кв. м8. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.
Серьезной проблемой, тормозящей развитие рыночных преобразований в отрасли, стал монополизм на рынке коммунальных услуг и в управлении жилищным фондом, являвшийся основной причиной высокой затратности и неэффективности производства.
Кризисная ситуация в жилищном и коммунальном хозяйстве усугублялась несоразмерностью компетенции муниципальных образований их финансовым ресурсам, что проявилось в передаче государственной властью органам местного самоуправления нефинансируемых государственных обязательств, с одной стороны, и в неразвитости бюджетно-финансовой автономии местного самоуправления, с другой. На фоне абсолютной несамостоятельности местных бюджетов, сочетающейся с отсутствием муниципальной собственности для реализации своих основных функций в сфере производства и предоставления жилищных и коммунальных услуг, катастрофическим недостатком финансовых средств, выделяемых из бюджетов других уровней, серьезно обострилась проблема «выпадающих доходов» наряду с увеличением тарифов на жилищные и коммунальные услуги и убыточным функционированием предприятий и организаций ЖКХ. Высокий уровень предусмотренных в федеральном бюджете социальных обязательств перед коммунальными предприятиями и населением и несвоевременное их исполнение стали колоссальной финансовой и политической проблемой для страны. Подобные тенденции существенно осложнили перспективу развития конкурентных отношений в данной сфере и усилили непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций.
Следующей острой многоуровневой проблемой, тесно связанной с недофинансированием ресурсоснабжающих предприятий жилищного и коммунального хозяйства, стало тарифообразование на жилищные и коммунальные услуги, которое с одной стороны, имело затратный принцип формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги предприятими-монополистами, а с другой стороны, характеризовалось низким уровнем оплаты услуг населением, которое в начале 90-х годов оплачивало лишь около 4% стоимости потребленных жилищно-коммунальных услуг. Недоплата населения компенсировалась за счет двух источников: бюджетных дотаций и «перекрестного субсидирования», т.е. переплаты коммерческих потребителей коммунальных ресурсов за население. С началом реформирования экономики страны и переходом на рыночные принципы хозяйствования тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения возросли многократно. Таким образом, высокие темпы роста тарифов были обоснованы объективными причинами: ростом расходов предприятий жилищно-коммунального комплекса по предоставлению ЖКУ и повышением уровня оплаты населением ЖКУ.
Вследствие неразвитости конкуренции на рынке жилищных услуг и преобладания нерегулируемого муниципального монополизма в сфере производства и предоставления коммунальных услуг у предприятий отсутствовали стимулы к внедрению ресурсосберегающих технологий. Рост цен на жилищные и коммунальные услуги также не стимулирует население к снижению потребления в связи с неэластичностью спроса на эти услуги, нормативной методике расчета тарифов и высоким уровнем социального субсидирования населения со стороны государства.
Значительно осложнялось решение накопившихся в отрасли проблем в виду перестройки системы государственного устройства к началу периода реформ, размытости полномочий между уровнями власти и отсутствием грамотных и активных управленцев нового поколения. Такие черты были присущи жилищно-коммунальному комплексу на момент начала глобальных преобразований, которые должны были коренным образом изменить сложившуюся ситуацию.
Основные направления жилищной реформы как составной части новой экономической политики Российской Федерации были сформулированы уже в 1991–1992 гг. в Законе Российской Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” и Законе РФ от 24.12.1992 N 4218-1“Об основах федеральной жилищной политики”.
В этих актах были определены следующие основные принципы преобразований:
разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью между государственным и муниципальным уровнями;
создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности;
переход жилищно-коммунального хозяйства в режим бездотационного функционирования путем упорядочения платежей населения за жилье и коммунальные услуги;
перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством;
введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры;
развитие конкуренции в сфере жилищных услуг;
государственный контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также качеством оказываемых услуг;
ресурсосбережение и снижение издержек при производстве услуг жилищно-коммунального хозяйства;
обеспечение системы социальной защиты в жилищной сфере малоимущих групп населения.
В развитие указанных законов в 1993–1997 гг. на федеральном уровне было принято около 100 нормативно-правовых актов, направленных на реализацию изложенных принципов жилищной политики.
В 1993 году с принятием 20 июня 1993 года Советом министров - Правительством Российской Федерации Постановления N 595 "О Государственной целевой программе "Жилище" возникла первая Концепция реформирования ЖКХ в России. Данная Государственная целевая программа закрепляла правовые, социальные, финансово-экономические и архитектурно-технические аспекты проведения жилищной реформы в России. Так, в соответствии с п. 2 названной Программы ее целью было определение принципиальных положений долгосрочной государственной жилищной политики. Также на 1993 - 1995 годы были намечены конкретные меры по осуществлению следующих основных задач:
создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;
преодоление сокращения объемов жилищного строительства;
изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;
поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;
демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;
комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.
Уже на момент принятия этой программы проблема капитального ремонта и ветхого жилья стояла достаточно остро. В п. 6 Программы прямо указывалось, что в общем объеме жилищного фонда ветхий жилищный фонд составляет 7 – 9%. Если в 1990 году ремонт осуществлялся на уровне 60 – 70%, в 1991 году - 50 – 55% от потребного, то в 1992 году было отремонтировано около трети необходимых объемов.
Однако, принятие в 1993 году Государственной целевой программы "Жилище" не принесло желаемого результата. Важнейшим документом, констатировавшим это, обобщившим накопленный опыт реформ в жилищно-коммунальном секторе и наметившим новые направления преобразований, явилась Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Концепция свела воедино основные направления реформы в жилищном секторе, выработанные в 1991–1996 гг. и закрепленные в целом ряде нормативных актов, определила основные системные связи, приоритеты и цели проводимых преобразований, к которым относились прежде всего:
обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения последствий реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Основными способами достижения указанных целей должны были стать:
совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
совершенствование системы социальной защиты населения за счет упорядочения существующей системы льгот, усиления адресной направленности выделяемых на эти цели средств.
В целях контроля хода реформ в стране, выработки согласованной стратегии, учитывающей интересы всех слоев населения, возможностей и нормативной обеспеченности органов управления, Правительством РФ в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1997 года № 777 "Об образовании правительственной комиссии по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" была создана Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, что позволило придать реформе межведомственный и надведомственный характер. За время работы Комиссии в ее состав были дополнительно включены представители Совета Федерации, Государственной Думы и Совета по Местному самоуправлению при Президенте РФ. В 1997 году и 1 квартале 1998 г., проведено девять заседаний комиссии, на которых рассматривались и корректировались ключевые проблемы жилищно-коммунальной реформы:
программа Демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг (принятая Постановлением Правительства РФ от 20.12.97 № 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы"), которая значительно расширила полномочия органов местного самоуправления по вопросам разграничения компетенции и предоставила возможность формирования собственной нормативной базы функционирования и реформирования ЖКХ местного самоуправления с учетом национальных традиций, финансовых, климатических и демографических условий, состояния основных фондов, доходов населения и др.;
федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и расчета величины трансфертов (утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. № 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг"):
федеральный стандарт социальной нормы площади жилья (на семью из одного человека – 33 кв. м, на семью из двух человек – 42 кв. м, на семью из трех и более человек – 18 кв. м на человека);
федеральный стандарт уровня платежей граждан в процентах по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;
федеральный стандарт максимально допустимой доли (в процентах) от собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. Данный стандарт дает возможность оценить объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг малообеспеченным гражданам;
федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья;
антимонопольное регулирование деятельности естественных монополистов, порядок проведения аудита тарифов естественных локальных монополистов и опыт проведения аудиторских проверок в городах и регионах России;
информационно-пропагандистская работа по сопровождению реформы ЖКХ;
программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в регионах Российской Федерации и ход их реализации;
мониторинг хода реформы жилищно-коммунального хозяйства и переход к государственной форме статистической отчетности по ЖКХ;
первоочередные меры по энергоресурсосбережению в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации;
координация деятельности ФЭК России и Правительственной комиссии по реформированию ЖКХ по вопросам регулирования тарифов на продукцию естественных монополий в части влияния на стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе. Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране послужил причиной поиска выхода из сложившейся ситуации. Таким образом, цели, задачи и механизмы реформирования ЖКХ, заложенные в Концепции, нашли свое логическое продолжение и развитие в федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года № 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы", которая содержала в своем составе такие подпрограммы, как "Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" и "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Целью подпрограммы "Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" являлось обеспечение жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Основными целями подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" были повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Накопленный опыт реформирования в значительной степени воплотился в новом Жилищном кодексе, с принятием которого 29 декабря 2004 г. начался новый этап реформы. Жилищный кодекс закрепил рыночный характер отношений в жилищной сфере, определил характер правоотношений, связанных с содержанием общего имущества, заложил правовые основы в других сферах, связанных с оборотом жилищного фонда и одновременно определил ответственность собственников за содержание жилищного фонда, а также права и обязанности всех уровней государственной и муниципальной власти в обороте жилищного фонда. Однако наделение граждан в соответствии с Жилищным кодексом широким кругом прав не сразу дало положительные результаты. К моменту окончательного вступления Кодекса в силу менее 1% жителей многоквартирных домов объединились в товарищества, более трети многоквартирных домов нуждались в капитальном ремонте, состояние инженерной инфраструктуры и проблемы энергоэффективности жилища до сих пор не решены и представляют непосредственную угрозу безопасности страны. Очевидно, что полномасштабное внедрение основных норм Жилищного кодекса потребует длительного переходного периода, в течение которого собственники помещений в многоквартирных домах смогут принять всю полноту ответственности за их полноценное содержание.
Наряду с Жилищным кодексом в конце 2004 года был принят ещё ряд основополагающих для отрасли федеральных законов, регулирующих вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства и строительства, в том числе Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». В 2005 году был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Во исполнение соответствующих законодательных актов были приняты все нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам развития и реформирования жилищно-коммунального хозяйства, в том числе непосредственно влияющие на качество предоставляемых гражданам услуг:
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 года № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг».
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 года № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг».
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу».
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг».
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам».
Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность».
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 года № 467 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за применением предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги».
Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 года № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
Принимая во внимание сложное положение дел в отрасли, связанное со значительным износом основных фондов и долгами, накопленными государственными и муниципальными предприятиями, 29 мая 2003 г., в период активного развития реформы ЖКХ, для формирования нового рынка коммунальных услуг было создано ОАО «Российские коммунальные системы». Основополагающая цель образования компании – развитие коммунальной инфраструктуры российских городов и предоставление качественных услуг потребителям. Являясь активным участником процесса реформирования отрасли, компания выступает за формирование конкурентной среды в коммунальной сфере, создание эффективных и прозрачных методов работы, а также повышение инвестиционной привлекательности сектора. С 2006 года ОАО «РКС» приступило к реализации масштабной инвестиционной программы, ориентированной на модернизацию объектов коммунального назначения, снижение аварийности, рост качества услуг и эффективности работы коммунальных систем, на что выделено уже более 4,2 млрд. руб.9 Немалый объем средств был направлен на финансовое оздоровление коммунальных активов и реструктуризацию ранее накопленных долгов.
Несмотря на предпринимаемые усилия по изменению ситуации в жилищно-коммунальной сфере объем накопившихся проблем не уменьшался, а изменения в отрасли происходили крайне низкими темпами. Финансовое положение многих предприятий жилищно-коммунального комплекса оставалось неустойчивым и убыточным, развитию конкурентной среды препятствовало монопольное и доминирующее, в том числе технологически обусловленное, положение государственных и муниципальных предприятий. Передача жилого фонда в собственность гражданам не сопровождалась появлением ответственного и эффективного собственника, отсутствовали механизмы создания ресурсной базы для проведения текущего и капитального ремонта жилья, влияния на качество предоставляемых услуг и рационализацию затрат. Во многом незначительный темп преобразований объяснялся отсутствием стимулов к реформированию как для органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и для граждан.
В этих условиях государство предприняло ещё одну попытку по ускорению реформирования отрасли: Федеральным законом от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» был создан инструмент финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в реализации региональных адресных программ, направленных на обеспечение «безопасных и комфортных условий проживания граждан», т.е. основе государственно-муниципального и частного партнерства решаются проблемы капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья. Принципиально новым в предложенном механизме финансовой поддержки является то, что финансирование субъектов РФ и муниципальных образований будет производиться не напрямую, из бюджета Российской Федерации, а с использованием специально создаваемой для этих целей некоммерческой организации, наделенной распорядительной функцией. Как следует из ст. 3 Закона №185-ФЗ такой организацией является государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Надо отметить, что настоящий Закон содержит как определение понятий капитального ремонта и аварийного жилищного фонда, так и определение понятия переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Так, под капитальным ремонтом многоквартирного дома следует понимать проведение предусмотренных п. 3 ст. 15 комментируемого Закона работ по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе по их восстановлению, замене или замене в целях улучшения эксплуатационных характеристик общего имущества в многоквартирном доме. Аварийный жилищный фонд есть не что иное, как совокупность жилых помещений в домах, которые признаны до 1 января 2007 года в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу в связи с физическим износом в процессе их эксплуатации. Переселение граждан из аварийного жилищного фонда - это принятие решений и проведение мероприятий в соответствии со ст. ст. 32 и 86 Жилищного кодекса РФ.
Основными целями Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в соответствии со ст.1 Федерального закона являются:
создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан;
повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства;
формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом;
внедрение ресурсосберегающих технологий.
Подобная формулировка целей, а также вышеописанный предмет регулирования прямо свидетельствуют об основной задаче, которую государственная власть намерена решить с помощью настоящего Закона, а именно ускорить процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства и придать правильное направление движению реформы жилищно-коммунального хозяйства. Следует особо отметить, что цели и задачи Фонда содействия реформированию, которые должны быть выполнены в первую очередь, полностью тождественны целям, поставленным перед подпрограммами «Переселение граждан в Российской Федерации из аварийного и ветхого жилья" и "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 г.г. Аналогичные цели ставились и перед Государственной целевой программой "Жилище" в 1993 году, и перед Указами Президента Российской Федерации в 1997 году, и перед всеми законодательными и подзаконными нормативными актами, которые принимались в Российской Федерации в соответствии с направлением реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации для ее реализации. Подобная тождественность целей, ставящихся перед нормативно-правовыми актами на протяжении последних пятнадцати лет, которые до сегодняшнего дня так и не были достигнуты, вызвана тем, что жилищно-коммунальная реформа буксует ровно столько же лет, сколько она продолжается и продолжает буксовать до сих пор. В такой ситуации принятие Закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», реализующего поставленные перед ним цели путем предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, - это реальная возможность решить наболевшую проблему. Подобный шаг при разрешении затянувшегося реформирования какой-либо отрасли представляет собой безусловную новацию в Российской Федерации. Результативность же данного шага станет ясна не позднее 2012 года, так как в соответствии с п. 6 ст. 3 Закона Фонд действует до 1 января 2012 года.
Вместе с тем, нельзя не учитывать и некоторые положительные сдвиги в процессе реформирования жилищно-коммунального сектора, которые и будут рассмотрены ниже. |
