 | Поиск |
Скачать 1.51 Mb.
|
| ФОНД «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА» ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости МОСКВА, 2007 УДК ББК Г Авторы: Трутнев Э.К., руководитель авторского коллектива (введение, главы 1–13, заключение, приложения), Бандорин Л.Е. (подразделы 5.2.4, 5.2.5, 5.2.6, раздел 6.1, подразделы 7.1.3, 7.2.2, главы 8–12, приложение 3), Гудзь Т.В. (разделы 10.3, 10.4, 12.3), Сафарова М.Д. (разделы 9.7, 10.3, 10.4, глава 13), Холопик К.В. (глава 11), Якубов М.О. (подразделы 2.1.3, 2.1.6, 2.3.3, разделы 6.2, 6.3, 8.7, глава 9, разделы 10.3, 10.4, 10.6, 10.8). Г Градорегулирование : Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. – … с. Авторы книги ― сотрудники Института экономики города, принимавшие участие в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней – Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, региональных законов о градостроительной деятельности, муниципальных нормативных правовых актов — правил землепользования и застройки, других документов, аналитических исследований и рекомендаций по вопросам градорегулирования. Книга адресована студентам и аспирантам, изучающим право, экономику, управление (менеджмент), градорегулирование и архитектуру, землеустройство, специалистам, повышающим квалификацию в области планирования развития территорий, жилищно-коммунального хозяйства, работникам администраций федерального, регионального и местного уровней, а также всем, кто интересуется вопросами правового, экономического, планировочного обеспечения развития городов и иных территорий, проектирования и строительства. Данное издание подготовлено и напечатано при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) Точка зрения авторов данного издания может не совпадать с точкой зрения Агентства США по международному развитию (USAID) Полное или частичное воспроизведение материалов, содержащихся в данном издании, допускается только с письменного согласия издателя. При цитировании ссылка на фонд «Институт экономики города» обязательна При печати книги использованы экологически чистые краски, не содержащие свинец © Фонд «Институт экономики города», 2007 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ЧАСТЬ I. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ 1. НАЧАЛА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ 1.1. Определения 1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность 1.2.1. Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования 1.2.2. Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная деятельность 1.3. Особенности градорегулирования 1.3.1. Всегда ли возможно градорегулирование и что необходимо для того, чтобы оно было возможным 1.3.2. Публичные и частные интересы в градорегулировании 1.3.3. Градорегулирование как механизм обеспечения баланса интересов, гарантирования прав и возможности проявления инициативы частными лицами 1.4. Субъектно-объектные отношения в градорегулировании 1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости 2. ОБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ЗАКОНОМЕРНОСТИ СУЩЕСТВОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ 2.1. Земельный участок 2.1.1. Земельный участок: закономерности существования части и целого 2.1.2. Оборот земельных участков как условие достижения максимумов – экономического, этического, эстетического, экологического 2.1.3. Земельный участок: экономические закономерности использования 2.1.4. Максимальное экономическое поведение 2.1.5. Две стороны существования земельных участков - конкуренция и кооперация 2.1.6. Монополизм и спекулятивная рента в условиях рынка недвижимости: природа возникновения и механизмы противодействия 2.2. Город: модели строения и эволюции 2.2.1. Морфология городского пространства: стабильность и изменчивость. 2.2.2. Траектории эволюции и типы развития городов 2.3. Город – субрегион, регион – страна 2.3.1. Объект градорегулирования как форма-функция 2.3.2. Генезис форм-функций — объектов градорегулирования 2.3.3. Определение размера частных вкладов в создание общей инфраструктуры и морфология пространства 3. ПУБЛИЧНЫЕ СУБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ. ИНСТРУМЕНТЫ И МОДЕЛЬ СИСТЕМЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ 3.1. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования. Унитарные и трехуровневые системы градорегулирования 3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям 3.3. Инструменты градорегулирования 3.4. Модель системы градорегулирования 3.4.1. Модель действий в системе градорегулирования 3.4.2. Модель органов градорегулирования и выполняемых ими функций-полномочий применительно к различным уровням 4. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ЭТИКА И ФОРМАЛЬНОЕ ПРАВО 4.1. Принципы этики средоформирования 4.1.1. Принцип освоения-отчуждения 4.1.2. Принцип свободы-несвободы 4.1.3. Принцип изменчивости-неизменности 4.1.4. Принцип фрагментарности-целостности 4.2. Соотношение этических принципов средоформирования и логических принципов формального права о градорегулировании 5. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 5.1. Законодательство о градорегулировании за рубежом 5.1.1. Назначение законодательства о градорегулировании 5.1.2. Публичные субъекты, уполномоченные ограничивать права использования и изменения объектов недвижимости 5.1.3. Документы территориального планирования и градостроительного зонирования 5.1.4. Технология зонального установления прав использования и изменения объектов недвижимости 5.1.5. Разрешение на строительство 5.1.6. Информация о градорегулировании 5.1.7. Участие граждан в градорегулировании 5.1.8. Содействие местному градорегулированию со стороны государства 5.1.9. Метаморфозы зонирования. Три типа систем градорегулирования 5.2. Этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России 5.2.1. Первый этап — с середины XIX века до 1917 г. 5.2.2. Второй этап — с 1917 по 1992 г. 5.2.3. Третий этап — с 1992 по 1998 г. 5.2.4. Четвёртый этап — с 1998 по 2001 г. 5.2.5. Пятый этап — с 2001 по 2004 г. 5.2.6. Основные итоги и текущий этап развития законодательства о градостроительной деятельности в России 6. ПЕРЕХОД К СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ПРОТИВОРЕЧИЯ И ОПАСНОСТИ 6.1. Неизбежность переходного периода и его противоречия: противоборство взаимоисключающих систем градорегулирования 6.2. Опасности переходного периода: неизбежность возникновения монополизма в распределении земельных участков для строительства 6.3. Специфика переходного периода с точки зрения распределения функций и средств между регионами и муниципалитетами 6.4. Проблема возникновения административных и экономических субъектов – инициаторов перехода к системе правового градорегулирования ЧАСТЬ II. КОМПОНЕНТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ 7. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 7.1. Логическая модель технологии градостроительного проектирования 7.1.1. Принципы технологии градостроительного проектирования. Два типа объектов и ячеисто-сетевая неравномерная структура города 7.1.2. Градостроительное проектирование в части технологии определения баланса «потребности-ресурсы». Два условия для возможности системного планирования-проектирования развития города 7.1.3. Градостроительное проектирование и принципы изъятия недвижимости для размещения сетевых объектов технической инфраструктуры 7.2. Документы градостроительного проектирования 7.2.1. Взаимосвязь документов градостроительного проектирования 7.2.2. Правовой статус различных документов градостроительного проектирования 7.3. Соотношение градостроительного проектирования и архитектурно-строительного проектирования 7.3.1. Переход от градостроительного проектирования к архитектурно-строительному проектированию 7.3.2. Установление публичной властью требований эстетики к проектируемым объектам 8. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 8.1. Территориальное планирование и иные виды планирования 8.2. Территориальное планирование как взаимодействие суверенных органов публичной власти 8.3. Территориальное планирование и объекты различного значения 8.4. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования различными уровнями публичной власти 8.5. Территориальное планирование и упорядочение административных и иных границ 8.6. Планы реализации документов территориального планирования 8.7. Иллюстративные примеры документов территориального планирования 9. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ. ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ 9.1. Почему в условиях рынка недвижимости не может не быть градостроительного зонирования, определяемого правилами землепользования и застройки 9.2. Институт градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, их правовой статус и структура 9.3. О двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов 9.3.1. О содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования 9.3.2. О содержании административно-технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования 9.4. Как устанавливать градостроительные регламенты – по принципу «разрешено всё то, что не запрещено» или по принципу «разрешено то, что разрешено» 9.5. Составная часть градостроительных регламентов в виде ограничений использования недвижимости, устанавливаемых посредством зон с особыми условиями использования территорий 9.6. Российская модель градостроительного зонирования в контексте мирового опыта 9.6.1. Общие, универсальные принципы градостроительного зонирования, существующие во всех развитых странах, необходимость и возможность применения градостроительного зонирования в отечественной практике 9.6.2. Основные типологические виды градостроительного зонирования и их обобщенные характеристики 9.6.3. Множественность путей введения градостроительного зонирования и его типологические особенности, модифицированные применительно к российским условиям 9.7. Особенности подготовки проектов правил землепользования и застройки 9.7.1. О документах — основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки 9.7.2. О субъектах работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки 9.7.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки 9.8. Иллюстративные примеры к градостроительному зонированию 10. ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ 10.1. Планировка территории в контексте иных компонентов градостроительного проектирования 10.2. Территории и земельные участки 10.2.1. О разновидностях территорий и земельных участков с позиции планировки территории 10.2.2. О двухэтапной технологии планировки территории 10.3. Виды и особенности документации по планировке территории. Градостроительный план земельного участка 10.3.1. Особенности проектов планировки территории 10.3.2. Установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и состав проектов планировки 10.3.3. Особенности подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти 10.3.4. Соотношение правил землепользования и застройки и документации по планировке территории 10.3.5. Соотношение планировки территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству 10.3.6. Градостроительные планы земельных участков 10.3.7. О различных случаях планировки территории – обеспечения условий для создания земельных участков в различных целях 10.4. Межевание застроенных территорий: правовые аспекты 10.4.1. О составе проектов межевания 10.4.2. О выполнении требования об учёте градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки 10.5. Правовые механизмы развития незастроенных и застроенных территорий 10.6. Девелопмент и партнёрство застройщиков-девелоперов и органов власти как синхронизация выполнения различных взаимосвязанных проектов по развитию территорий 10.6.1. Объекты и субъекты действий 10.6.2. Несоответствие между ограниченными возможностями застройщиков-девелоперов и масштабами задач развития городов и территорий 10.6.3. Проекты, которые подлежат взаимоувязке по параметрам и синхронизации во времени 10.6.4. Условия, при которых участие в проекте муниципалитета может быть признано целесообразным 10.6.5. Логическая модель технологии подготовки и выполнения взаимосвязанных проектов – девелопмента 10.7. Цикличность процесса подготовки и внесения изменений в различные документы градостроительного проектирования 10.8. Иллюстративные примеры документации по планировке территории 11. КОНТРОЛЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 11.1. Логика формирования и модель системы контроля за осуществлением градостроительной деятельности 11.2 Предметы контроля за осуществлением градостроительной деятельности 11.2.1. Технические регламенты безопасности 11.2.2. Требования соблюдения интересов органов публичной власти при согласовании проектов документов территориального планирования 11.2.3. Требования учёта интересов частных и публичных субъектов при проверке проектов правил землепользования и застройки, проектов документации по планировке территории перед их утверждением 11.2.4. Нормативы градостроительного проектирования 11.2.5. Требования, при соответствии которым выдаются разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию 11.2.6. Требования недопущения ущерба правообладателям недвижимости, при соответствии которым могут выдаваться соответствующие разрешения с учётом результатов публичных слушаний 11.3. Институты контроля за осуществлением градостроительной деятельности 11.3.1. Институт согласования проектов документов территориального планирования органами власти различных уровней 11.3.2. Институт государственной экспертизы проектов документов территориального планирования 11.3.3. Институт государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации 11.3.4. Институт государственного строительного надзора 11.3.5. Институт предоставления разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию 12. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 12.1. Принципы формирования систем информационного обеспечения градостроительной деятельности 12.2. Структура муниципальных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности 12.3. Информационное взаимодействие региональных и муниципальных органов власти в области градостроительной деятельности 13. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ 13.1. Особенности регулирования публичных слушаний 13.2. Виды документов градостроительного проектирования, применительно к которым не проводятся, в обязательном порядке проводятся и могут проводиться публичные слушания 13.3. Место публичных слушаний в технологической цепочке действий в отношении проектов документов градостроительного проектирования 13.4. Предметы публичных слушаний в области градорегулирования 13.4.1. Вопросы подтверждения соответствия проекта документа обязательным формализованным требованиям 13.4.2. Вопросы обоснованности содержания неформализуемых предложений 13.5. Объединение в различных муниципальных правовых актах норм о публичных слушаниях в области градорегулирования ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ПЕРЕЧЕНЬ АНАЛИТИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ И РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ВОПРОСАМ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ 1. Метод расчёта и отображения траекторий эволюции городов 2. Примерная структура правил землепользования и застройки ВВЕДЕНИЕ Градорегулирование в России – пока ещё малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие – не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о её результатах и вовлеченности в неё неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни. Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая её определёнными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности – это рыночная экономика, это рынок недвижимости. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости. Оборот недвижимости – это ситуация, когда один объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору). История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространённой. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является новой, неосвоенной, ещё не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей. Градостроительство было прерогативой «технологов», им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование – прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности — наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех – прямо или косвенно. Градорегулирование – это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий – планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженернов-изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности. Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости: институтом планирования, институтом землеустройства и технической инвентаризации, институтом государственного кадастрового учёта недвижимости, институтом государственной регистрации прав на недвижимость, институтом предоставления земельных участков для строительства, институтами массовой оценки недвижимости в целях налогообложения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, институтом налогообложения недвижимости. В силу своего синтетического объединяющего характера градорегулирование в законодательном отношении оформляется позднее других институтов рынка недвижимости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом особенностей. Во-первых, градорегулирование – это поздний ребёнок. К моменту его появления «место было уже занято» ранее появившимися законами, значительная часть которых регулировала относительно узкие вопросы, в силу чего формировались далёкие от оптимальных схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных действий. В законодательном отношении градорегулирование – это собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной документации в единую государственную экспертизу с упразднением дублирования, но сохранением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации1. Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут определяться только и исключительно на местах — посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла ждать, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечное. Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдалённом (последнее – в случае превращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный «недостаток» – его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой. Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно? В результате не обременённого предрассудками размышления нельзя не прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том числе:
|
| Поиск |