1.2. История взаимоотношений государства и субъектов естественных монополий.
Историю возникновения отношений между государством и монопольными предприятиями можно проследить с древних времен. Государственное регулирование цен ведет свою историю, по крайней мере, со времен Римской Империи, когда Император устанавливал максимальные цены приблизительно на 800 товаров. В период Средневековья регулирование цен находило поддержку в доктрине «справедливой цены», проводимой «авторитетами» от церкви3. В средние века развитые гильдии ремесленников проводили лицензирование и контроль над предпринимателями, которые занимались определенной деятельностью. Из-за того, что гильдии были монополиями на отдельные виды работ, они регулировались на основании предоставления услуг кому бы то ни было по разумной цене. По этой причине различные услуги назывались «общественные перевозки», «общественные трактиры», «общественные портные» и т.д.3
В 16 веке Французское правительство начало выпуск Королевских грамот для торговых компаний и плантаторов, которые давали им привилегии, включая статус монополии, что в свою очередь подводило их под государственное регулирование. Эти хартии, аналогичные современным франшизам, совершенствовались, отражая усилия государства по привлечению частного капитала в сферы, которые продвигают различные социальные цели.
Современная история естественных монополий берет начало во второй половине XIX века. Первый прецедент в Американском законодательстве связанный с «общественными интересами» и «предприятиями общественного пользования», где заложены законодательные основы государственного регулирования цен, можно найти в английском общем праве4. Английское общее право по регулированию цен было перенесено в Английские колонии, на территории которых регулировались цены на многие товары, а также размер заработной платы. Однако, после Американской революции, государственное регулирование цен стало угасать, поскольку Соединенные Штаты проводили рыночную философию, которая основывалась на конкуренции и была враждебна к государственному регулированию цен. После гражданской войны и, особенно, в связи с развитием железных дорог, и на волне больших поглощений в конце 1890, политики и суды начали опять благожелательно смотреть на ценовое регулирование в определенных обстоятельствах (предпосылками возвращения к регулированию цен был мировой финансовый кризис 1873—1896, движение Грейнджеров в США 1870-х, осуществлявшее давление на власти штатов и федеральное правительство с целью регулирования цен на грузоперевозки)4.
Основным субъектом государственного регулирования в конце XIX века был железнодорожный транспорт, развитие которого началось в Среднезападных штатах, а потом распространилось на территории всей США. Первая федеральная служба по регулированию, Межрегиональная Железнодорожная Комиссия, была основана в 1888 г. с ограниченными полномочиями по регулированию межрегиональных тарифов на железнодорожные перевозки.
В начале XX века в США был широко распространен деловой обычай, когда штат или муниципалитет (с разрешения штата) предоставлял франшизы или заключал концессионные соглашения с компаниями, которые получали определенные преимущества в правах, и могли использовать собственность штата или муниципалитета в целях осуществления деятельности. В свою очередь штат или муниципалитет определял условия использования собственности и осуществления деятельности.
До 1930-х Высший Суд США был откровенно враждебен к действиям штатов и федеральных структур по запрету возможности частным предпринимателям свободно устанавливать цены без ограничений государства, кроме особых случаев5. Такие действия рассматривались как потенциально противоречащие Конституционной защите частной собственности. С одной стороны пункт Конституции США о регулировании торговли давал федеральному правительству власть «регулировать торговлю с иностранными государствами и между разными штатами...»6. С другой стороны, пункт о надлежащей правовой процедуре7, пункт о равной защите законом,8 и пункт об обязательной силе договоров9 препятствуют ценовому регулированию государством. В начале XX века суды признавали незначительные исключения из общего правила невмешательства государства в цены в свете защиты, которую давали 5 и 15 поправки к Конституции США; например в экстренных случаях угрозы общественной безопасности и здоровью. Только со временем суды выделили дополнительные исключения «для определенных видов деятельности, которые предназначены для общественного использования или находящихся под влиянием общественных интересов». Железные дороги, местные перевозки, газо- и электроснабжение и другие общественные услуги попадали под эти исключения5.
Не нужно быть очень изобретательным, чтобы появился длинный список отраслей, которые «подпадают под общественный интерес» и «предназначены для общественного использования». Неопределённые критерии для определения сфер экономической деятельности, которые подпадают под государственное регулирование, могут привести к внедрению регулирования по причинам, которые выходят за пределы производственных проблем, связанных с особенностями естественных монополий. Однако, до конца 1930-х годов, имело место менее широкое понятие о том, что являлось «общественными предприятими» цены и другие особенности услуг которых должны регулироваться государством. Существовало 2 критерия:
товар должен быть «первой необходимости»,
производство товара обладает признаками естественной монополии10.
Можно сказать, что комбинация относительно неэластичного спроса на продукт, который высоко ценится покупателями, и предложения со свойствами естественной монополии, приводящее к значительному снижению социального благополучия, является необходимым условием для ввода государственного регулирования цен и входа на рынок. Внедрение государственного регулирования заключалось в необходимости регулирования, чтобы достичь приемлемых цен, регулярности поставок и качества результата в случаях, когда отрасль имеет свойство естественной монополии.
Условия, по которым государство может регулировать цены, вход на рынок и другие положения порядка предоставления услуг без нарушения конституционной защиты потребителей, были утверждены в 1930-х годах. В последствии, Федеральное Правительство и Правительства Штатов применяли ценовое регулирование к достаточно широкому кругу товаров и услуг, которые не однозначно подпадали под товары первой необходимости и имеющие признаки естественной монополии - молоко, топливо и газ, такси, страхование и др. – без нарушения Конституции США10.
Проблема естественных монополий, концепция товаров и услуг общественного пользования развивалась, и структура, порядок работы и процедуры государственных органов, которые были ответственны за регулирование отраслей сталкивались со взглядами на защиту прав производителей и защиту частной собственности. Подпадание предприятия под государственное регулирование не означает, что владельцы предприятия откажутся от защиты своих прав согласно законодательству. Развитие законодательства по государственному регулированию сопровождалось разработкой параллельных мер, требующих от государства соблюдения прав производителей (поставщиков). На примере законодательства США взаимосвязь между условиями, по которым государство может регулировать цены и Конституционной защиты производителей, которой должны соответствовать порядок и процедуры регулирования, является фундаментальной.
Возникновение монополий в России имело свое своеобразие. Первые монополии образовались в 80-х годах XIX века и также были связаны с развитием железных дорог (Союз рельсовых фабрикантов). Своеобразие развития Российских монополий заключалось в непосредственном вмешательстве государственных органов в их создание и деятельность в отраслях, имевших особое значение (металлургия, транспорт, машиностроение, нефтяная и сахарная промышленность). Это привело к возникновению государственно-монополистических тенденций. В этот период действовало не менее 50 различных союзов и соглашений в промышленности и на транспорте. Монополистическая концентрация происходила и в банковском деле. В начале XX века монополии постепенно охватывали важнейшие отрасли промышленности и чаще всего образовывались в виде картелей и синдикатов, в которых был монополизирован сбыт при сохранении их участниками производственной и финансовой самостоятельности. Возникали и объединения трестовского типа (Товарищество «Бр. Нобель», ниточный трест и др.). Отсутствие законодательных и административных норм, регулирующих порядок оформления и деятельности монополий, делало возможным использование против них государством законодательства формально запрещавшего деятельность монополий. Это привело к распространению официально не регистрируемых монополий, часть которых, однако, действовала с согласия и при прямой поддержке правительства («ПродПаравоз», военно-промышленные монополии). Нелегальное положение создавало неудобства (ограничение коммерческой и юридической деятельности) и поэтому они стремились к правовой легализации, используя разрешенные формы промышленных объединений. Многие крупные синдикаты – «Продамет», «Продуголь», «Продвагон», «Кровля», «Медь», «Проволока» и др. – по форме были акционерными предприятиями, действительные цели и деятельность которых определялись особыми негласными контрагентскими договорами. Нередко одни и те же предприятия участвовали одновременно в нескольких соглашениях. В период промышленного подъема (1910-1914 гг.) происходил дальнейший рост монополий. Число торговых и промышленных картелей и синдикатов составило до 200, в том числе несколько десятков на транспорте. В банковские монополии превратились многие крупнейшие банки, проникновение которых в промышленность, наряду с процессами концентрации и комбинирования производства, способствовало укреплению и развитию трестов, концернов и т.п. (Русская нефтяная генеральная корпорация, «Треугольник», «Коломна-Сормово», «Россуд-Новаль», военно-промышленная группа Русско-Азиатского банка и др.). Уровень концентрации сбыта и производства монополий был очень неравномерен. В одних отраслях народного хозяйства (металлургия, транспорт, машиностроение, нефте- и угледобыча, сахарное производство) монополии концентрировали основную часть производства и сбыта и почти безраздельно господствовали на рынке, в других (металлообработка, легкая и пищевая промышленность) - уровень монополизации был невысок.
В годы Первой Мировой Войны 1914-1918 гг. прекратилась деятельность ряда локальных монополий, но, в целом, война увеличила число монополий и их мощь. Возникли крупнейшие концерны Второва, Путилова-Стахеева, Батолина, бр. Рябушинских. Особенно развивались монополии связанные с военным производством. Российский монополистический капитализм существовал на основе сращивания монополий с государственными органами (металлургический комбинат, Джутовый синдикат и др.), а также в форме «принудительных объединений» по инициативе и при участии правительства (организации Ванкова, Ипатьева, Киевская организация производства колючей проволоки и др.). Монополии были ликвидированы в результате Октябрьской революции в ходе национализации промышленности и банков. Советское государство частично использовало учетные и распределительные органы монополий при создании органов управления народным хозяйством. Проблема деятельности естественных монополий в условиях планового ведения хозяйства в Советский период стала неактуальна. При переходе России к рыночной экономике вновь встала проблема деятельности естественных монополий. Особенности деятельности естественных монополий в современной России с учетом последствий распада СССР и процесса приватизации описаны во втором разделе.
|
