Литература: [4, 6, 7]
Вопросы для самоконтроля:
1. Назовите основные условия получения финансовой помощи государства.
2. Опишите планы государства в сфере соцобеспечения.
3. Назовите слои населения, остро нуждающиеся в финансовой помощи государства.
4. Опишите формы предоставления бюджетных средств.
5. Основной показатель для расчета малообеспеченности это…
6. Какая отрасль экономики отвечает за обеспечение социальных гарантий гражданам?
3.6 РАСХОДЫ БЮДЖЕТА НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
3.6.1 Расходы бюджета на науку
О необходимости усиления государственной поддержки науки в последнее время непрерывно говорится со всех трибун. Однако авторы подобных утверждений, как правило, исходят из весьма общих представлений о положении дел, не вдаваясь в подробности того, как работает система финансирования. Отчасти это происходит в силу информационной закрытости научной отрасли и предельной скудости доступных сведений.
Определение государственных приоритетов развития науки и техники гражданского назначения входит в компетенцию Правительственной комиссии по научно-технической политике, возглавляемой председателем Правительства РФ. В состав комиссии входят представители различных министерств и ведомств, как правило, в ранге заместителя министра. Подготовка решений комиссии осуществляется Министерством промышленности, науки и технологий РФ.
Списки приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий федерального уровня были утверждены комиссией 21 июля 1996 года и с тех пор ни разу не пересматривались, несмотря на то, что произошли серьезные изменения в этой области: на первый план в мировой науке вышел целый ряд новых направлений (например, работы по изучению генома человека). В результате приоритеты устанавливаются достаточно произвольным образом и отстают от реального развития мировой науки. В настоящее время Министерство науки и технологии проводит работу по пересмотру списков приоритетов, но никаких решений до сих пор не принято.
Фактически при определении направлений государственной научно-технической политики не обеспечиваются условия гласности, не проводится общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов. Более того, сами ученые не заинтересованы принимать участие в этой работе, поскольку не видят связи между государственными приоритетами и реальным финансированием своих научных организаций и коллективов. Механизм учета государственных приоритетов при разработке федерального бюджета не прозрачен. Весьма вероятно, что при распределении большей части расходов эти приоритеты вообще никак не учитываются. В силу этого соответствующие списки не являются и не могут являться реальным инструментом проведения государственной политики в области науки.
Во-первых, за последнее десятилетие произошло существенное сокращение затрат на НИОКР в реальном выражении - примерно в три раза. В значительной степени оно объясняется общим экономическим спадом, т. к. отношение величины этих расходов к ВВП уменьшилось лишь наполовину.
Во-вторых, после 2005 года происходило некоторое дополнительное уменьшение величины реальных расходов на НИОКР, вплоть до 2008 года, после чего этот показатель начал медленно, но стабильно увеличиваться. Данный феномен, по-видимому, свидетельствует об определенной степени адаптации научного сектора к новым экономическим условиям и о частичном замещении бюджетного финансирования иными источниками.
На основе выше отмеченного выделяются следующие тенденции:
1. Снижение доли бюджетного финансирования. Тем не менее, около половины расходов на НИОКР финансируются государством, что существенно выше, чем в большинстве развитых стран.
2. Увеличение доли финансирования из зарубежных источников. Учитывая тенденцию к росту реальных затрат на НИОКР в рассматриваемый период, можно сделать заключение о том, что зарубежные инвесторы и потребители предъявляют все более возрастающий спрос на российскую научную продукцию.
Такое развитие событий вызывает серьезную озабоченность среди некоторой части правящей элиты, особенно связанной с силовыми ведомствами. Опасения вызывает возможная потеря первенства России в некоторых военных технологиях через «утечку мозгов», промышленный шпионаж и навязывание иностранных технологических решений. Следствием этого становятся попытки искусственно ограничить внешнеэкономическую активность российских научно-исследовательских организаций.
3. Стабильно низкая доля участия предпринимательского сектора. Хотя основные причины низкой активности частного сектора в финансировании науки лежат вне сферы НИОКР, вопрос о том, не вытесняет ли государство частные инвестиции в науку, остается открытым. К числу вероятных причин можно отнести также недостаточную эффективность косвенных методов стимулирования негосударственных инвестиций в науку (таких как налоговые и таможенные льготы).
4. Постепенное повышение роли внебюджетных фондов. Система внебюджетных фондов НИОКР заслуживает особого внимания с точки зрения возможностей государственного регулирования. В определенном смысле эти фонды можно считать формой государственного перераспределения средств, т. к. поступления фондов образуются за счет уменьшения налогооблагаемой базы предприятий и организаций. Однако осуществляется это перераспределение не путем прямого государственного вмешательства (изъятия части прибыли предприятий в виде налогов с целью последующего перераспределения), а более гибкими методами. Государство стимулирует предприятия вкладывать средства в НИОКР, предоставляя им налоговые льготы, но не доверяет предприятиям самостоятельно выбирать направления НИОКР для финансирования, оставляя эту функцию за собой.
Сегодня в России действуют около 100 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, создаваемых при министерствах, ведомствах, отраслевых ассоциациях и зарегистрированных в Минпромнауки, которые являются основным стержнем этой системы. Средства этих фондов формируются на добровольно-договорной, а распределяются - на конкурсной основе.
В настоящее время невозможно определить величину бюджетных расходов на НИОКР военного назначения, т. к. эти расходы проходят через закрытые разделы государственного бюджета. Поэтому в дальнейшем, если не оговорено противное, мы будем рассматривать только расходы на гражданские НИОКР.
Важно отметить, что в рамках действующей бюджетной классификации практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Бюджетное планирование и государственные расходы оказываются сориентированными в основном на поддержание существующей структуры ведомств и организаций.
Все это является серьезным препятствием на пути перехода от «сетевого» принципа финансирования – поддержания на минимальном уровне сложившейся сети научных учреждений – к целевому принципу. Анализ распределения бюджетных расходов на науку по функциональному признаку бюджетной классификации не позволяет четко проследить их целевую направленность. Например, если мы захотим узнать, сколько денег тратится на поддержку естественных наук, а сколько - гуманитарных, мы не сможем получить соответствующих данных. В рамках классификации невозможно спланировать величину расходов на то или иное передовое научное направление: система государственных приоритетов в науке никак с ней не соотносится.
Следует отметить, что все попытки упорядочить бюджетный процесс в части ФЦП путем их укрупнения, пересмотра и рационализации до сих пор не приводили к ощутимым результатам. Как правило, все сводилось к переименованию и формальному объединению нескольких программ в одну. Эту проблему нельзя преодолеть без глубокой реформы всего бюджетного процесса и бюджетного устройства России.
Бюджетные фонды поддержки науки (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере являются относительно новыми для России. Они образованы в 1993 году, и их появление связано с реализацией провозглашенных в начале 90-х годов ключевых принципов реформирования российской науки - конкурсное, адресное, грантовое финансирование при независимой экспертизе заявок.
Отсутствие отлаженной и отработанной системы контроля неизбежно ведет к нарушению всего процесса бюджетного финансирования.
Большую роль в вопросах внешнего контроля занимает Счетная палата, контрольно-ревизионные отделы и департаменты Минфина и другие структуры исполнительной власти. В то же время, как показывает опыт проверок Счетной палатой деятельности Минпромнауки, анализ реальной эффективности на деле подменяется формальным подходом. Счетная палата и другие контролирующие инстанции проводят финансовый аудит -- проверяют правильность целевого расходования средств, соблюдение процедур распределения ассигнований, ведение отчетности и т. д. Однако они не могут (да и не обязаны) проводить технический аудит, определяющий действительную степень реализации принятых программ, степень их завершенности, наличие научных и практических результатов, их соответствие государственным приоритетам и т.д.
Итак, нами кратко описан механизм государственного финансирования науки в России. Мы будем исходить из того, что сама эта деятельность государства в силу политических, социальных и культурных причин не может быть прекращена в обозримом будущем и является объективной данностью. Возможно ли эффективное функционирование этой системы - эффективное с точки зрения провозглашаемых целей государственной научно-технической политики?
Приведенные факты свидетельствуют, что ответом является однозначное «нет». Вся система государственной поддержки науки направлена на поддержание существующей структуры ведомств и организаций, а не на достижение целей и реализацию приоритетов государства в научной сфере. В рамках существующей законодательной базы, институциональной структуры и системы неформальных отношений практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Конечно, поддержка существующей сети позволяет тем или иным политикам или группировкам решать свои политические задачи – например, подкупать за счет государства часть электората, связанного с научными учреждениями, в рамках демократического выборного процесса. Однако все это имеет мало общего с провозглашаемыми целями повышения научного потенциала страны и ее конкурентоспособности на мировом рынке.
В этих условиях механическое наращивание расходов федерального бюджета на поддержку науки, которое осуществляет нынешнее Правительство РФ, не может привести к оздоровлению этой отрасли. Сколь-нибудь эффективное использование даже тех средств, которые уже выделяются, возможно только после глубокой реформы всей бюджетной системы и бюджетного процесса.
3.6.2 Расходы на управление, оборону, содержание правоохранительных, судебных и других органов обеспечения безопасности граждан и государства, на международную деятельность и обслуживание государственного и муниципального долга, на финансовую поддержку субъектов РФ и муниципальных образований, формирование целевых фондов, резервов и др.
Государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых является самостоятельным звеном власти. Законодательная власть на федеральном уровне представленная Федеральным Собранием, исполнительную власть осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, судебную – Суды РФ.
Расходы на государственное управление их состав и структура, источники финансирования расходов на управление, а также роль бюджета в финансировании расходов на управление занимают большое место при определении размера расходов на очередной финансовый год. Однако они должны занимать небольшой удельный вес в структуре расходов бюджета любого уровня.
Расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности из года в год увеличиваются и носят целевой характер.
В состав расходов данного вида входят расходы:
на содержание органов внутренних дел,
уголовно-исполнительной системы,
налоговой полиции,
государственной безопасности,
таможенных органов,
федеральной судебной системы и прокуратуры.
Главные документы, определяющие объем расходов на содержание аппарата управления, – штатные расписания и сметы расходов. В штатном расписании указываются структурные подразделения; наименование должностей руководителей и их заместителей, специалистов, месячный фонд оплаты труда и прочее.
Порядок финансирования органов управления определяется Бюджетным кодексом РФ, Правилами исполнения бюджета. Органы управления могут быть как самостоятельным юридическим лицом, так и структурным подразделением администрации.
К особенностям планирования расходов на правоохранительную деятельность можно отнести необходимость совершенствования методик планирования затрат по статьям экономической классификации, которая подвержена изменениям под влиянием экономических процессов.
Причины качественных изменений в составе и структуре расходов на международную деятельность кроятся в необходимости завоевания высокого положения государства в составе высокоразвитых держав. Расходы бюджетов, связанные с предоставлением государственных кредитов иностранным государствам, оказанием экономической и гуманитарной помощи другим государствам учитываются при составлении проектов бюджетов на очередной финансовый год.
При этом важно учитывать порядок и методы планирования названных расходов, состав и структуру расходов по финансированию межгосударственных мероприятий; их планирование, состав бюджетных расходов на оказание финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и административно-территориальных образований, а также их динамику.
Для стабильной работы субъектов создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, его характеристика и назначение определены в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и могут изменяться под влиянием различных процессов, происходящих в государстве. Кроме того, существуют целевые бюджетные фонды, к которым относятся: Федеральный дорожный фонда РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью и др.
Литература: [4, 6, 7]
Вопросы для самоконтроля:
Для чего существует тарифная политика?
Как государство поддерживает отрасли на рентабельном уровне?
Каковы источники финансирования образования?
Какие задачи решает государство с помощью финансирования?
Какие типы учреждений культуры вы можете назвать?
Планируются ли по смете расходов учреждения культуры средства на материальное поощрение работников?
Приведите пример программного подхода со стороны государства к финансированию сферы культуры.
Как осуществляется финансирование здравоохранения?
Назовите особенности планирования расходов на правоохранительную деятельность.
РАСХОДЫ БЮДЖЕТА НА МЕЖДУНАРОДНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСВТЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА
3.7.1 Расходы бюджета на международную деятельность
Расходы на международную деятельность включают затраты по неторговым операциям (содержание российских учреждений и представительств за границей, уплату членских взносов в международные организации и др.). Финансирование затрат в сфере международной деятельности охватывает международное сотрудничество, реализацию международных договоров, культурных, научных и информационных связей. Одним из источников финансирования бюджетного дефицита являются государственные заимствования РФ и субъектов РФ и муниципальных образований.
Государственные заимствования представляют собой займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ, либо субъекта РФ как заемщика и гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
Высокие цены на энергоресурсы и продолжающийся экономический рост позволили сводить бюджет с профицитом, что снимает необходимость во внешних заимствованиях для финансирования деятельности органов власти и проведения реформ.
Высокие доходы, получаемые от экспорта энергоресурсов, позволяют, как создавать финансовые резервы, так и погашать задолженность, накопившуюся за годы реформ. Досрочное погашение позволяет, во-первых, экономить на обслуживании долга, во-вторых, снизить зависимость от состояния мировой экономики.
По оценкам Минфина, общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах только Парижскому клубу кредиторов за период до 2020 года превысит 12 млрд. долл. Сэкономленные платежи планируется направлять на инвестиционную деятельность.
В 90-х годах прошлого века и начале нынешнего значительную роль в структуре внешнего долга России играли долги бывшего СССР.
На сегодняшний день долги бывшего СССР в основном либо погашены, либо конвертированы в еврооблигации (ценные бумаги, являющиеся государственными долговыми обязательствами, номинированными в иной валюте, чем валюта страны-эмитента. Достоинством еврооблигаций является их свободное обращение на финансовом рынке, что снимает зависимость эмитента от банка-кредитора или финансовой организации).
Динамика внутреннего и внешнего государственного долга РФ
Внутренние заимствования происходят в основном за счет выпуска облигаций федерального займа (ОФЗ) с различной доходностью и сроками погашения.
Эти облигации свободно обращаются на финансовом рынке, что делает правительство независимым от решения отдельных кредиторов. Расходы на обслуживание долга включают в себя все платежи, связанные с ним, за исключением погашения основной суммы долга.
Сюда входят: процентные и другие платежи, не уменьшающие размера задолженности. Согласно оценкам, в 2009 году расходы на обслуживание государственного и муниципального долга составили около 160 млрд. руб., что на 40 млрд. меньше, чем в 2008 году.
3.7.2 Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга
К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.
Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) государственным гарантиям Российской Федерации;
5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.
В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации осуществляется посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.
Структура государственного долга субъекта Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
1) государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
4) государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных видах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
В объем государственного долга субъекта Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации;
5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации.
В объем государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) объем обязательств субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
6) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации.
В объем государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
3) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;
4) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.
Списание с государственного долга субъекта Российской Федерации осуществляется посредством уменьшения объема государственного долга субъекта Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.
Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования. |
