Цель 4. Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Основы финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями) закреплены в Бюджетном кодексе и ряде федеральных законов.
Одной из целей деятельности Минфина России является повышение прозрачности и эффективности этих взаимоотношений в рамках установленных институциональных условий. При этом важной задачей является обеспечение институциональных и финансовых стимулов для повышения эффективности управления общественными финансами на нижестоящих уровнях бюджетной системы.
Конечным результатом достижения этой цели должно стать снижение доли просроченных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к 2010 году до 10% от уровня 2004 года, повышение доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам других уровней, распределяемых по утвержденным методикам не менее, чем до 95% к 2010 году, а также стабилизация доли доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации на уровне 41%. Стабилизации последнего показателя свидетельствует о формировании стабильной доходной базы субъектов Российской Федерации.
Регулятивная деятельность Минфина России по достижению данной цели направлена на внедрение принципов ответственного управления общественных финансов в части межбюджетных отношений (Таблица 18).
Ключевой административной функцией в рамках достижения данной цели является прозрачное и предсказуемое распределение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам Российской федерации и муниципальным образованиям, что позволит обеспечить удлинение горизонта финансового планирования для региональных и муниципальных органов власти.
Таблица 18. Внедрение принципов ответственного управления общественными финансами в рамках достижения стратегической цели 4 " Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления"
Принципы
|
1999-2003 гг.
|
2004-2007 гг.
|
2008-2010 гг.
|
3. Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений
|
3.1 Законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между публично-правовыми образованиями
|
Установлены формально и фрагментарно. Имеются особые бюджетные режимы
|
Законодательно установлена единая система разграничения бюджетных полномочий и межбюджетных отношений, в том числе – переходный период для соблюдения требований к системе межбюджетных отношений в субъектах РФ
|
1) Стабильность системы межбюджетных отношений
2) Соблюдение рамочных требований к системе межбюджетных отношений во всех субъектах РФ
3) Во всех субъектах РФ завершено формирование поселенческих бюджетов
|
3.2 Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований
|
Отсутствует
|
1) Расходные обязательства в основном законодательно разграничены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса
2) Доходные источники на постоянной основе в основном закреплены Бюджетным кодексом
3) Законодательно установлены требования к «делегированию» полномочий
|
1) Расходные обязательства полностью законодательно разграничены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса
2) Во всех субъектах РФ законодательно закреплено на долгосрочной основе распределение налоговых доходов между региональными и местными бюджетами
3) «Делегирование» полномочий осуществляется при условии соблюдения установленных законами требований
|
3.3 Возможность и заинтересованность для региональных и местных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ
|
Для большинства субъектов РФ и муниципальных образований отсутствует
|
1) Законодательно установлен принцип самостоятельности бюджетов
2) Законодательно установлена недопустимость определения вышестоящими властями расходов бюджетов
3) Законодательно установлены требования к межбюджетным субсидиям
4) Осуществляется уплата налога на имущество и земельного налога федеральными учреждениями
|
1) Обеспечение самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти при формировании расходов, прежде всего при определении объектов бюджетных инвестиций и регулировании заработной платы в бюджетной сфере
2) Соблюдение установленных законом требований к межбюджетным субсидиям при сокращении их объемов и числа
3) Законодательный запрет на установление на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам (либо требование по компенсация потерь)
4) Введение налога на недвижимость
|
3.4 Объективная, формализованная и прозрачная система бюджетного выравнивания
|
Внедрение новой методики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ на основе индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов (без нормативного правового закрепления)
|
1) Законодательное установление введенных принципов выравнивания бюджетной обеспеченности и их реализация в утверждаемых Правительством РФ методиках
2) Законодательное установление форм межбюджетных трансфертов и общих требований к их использованию.
3) Законодательное установление общих требований к системе межбюджетных трансфертов в субъектах РФ и муниципальных районах
|
1) Стабильность и предсказуемость методик и результатов распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
2) Корректировка в случае необходимости методик бюджетного выравнивания в целях повышения прозрачности и создания стимулов для повышения эффективности управления региональными (муниципальными) финансами
3) Соблюдение во всех субъектах РФ и муниципальных районах общих требований к системе межбюджетных трансфертов
|
3.5 Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований
|
Отсутствуют
|
1) Разграничение расходных обязательств и доходных источников на долгосрочной (постоянной) основе, формализованные и нейтральные к налоговым усилиям и политике расходов методики распределения межбюджетных трансфертов
2) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и дотации на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
|
1) Законодательное установление режима временной финансовой администрации
2) Законодательное установление дифференциации бюджетных полномочий в зависимости от уровня дотационности
|
1) Введение в законодательно установленных случаях и порядке временной финансовой администрации
2) Соблюдение (применение) ограничений бюджетных полномочий дотационных (высокодотационных) субъектов РФ и муниципальных образований
|
Задача 4.1 Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами
В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами. Решение этой задачи обеспечивается путем предоставления субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов, проведения мониторинга региональных и муниципальных финансов, а также обеспечение стабильной, предсказуемой и достаточной для исполнения закрепленных расходных полномочий доходной базы региональных и местных бюджетов.
Задача создания институциональных условий для повышения качества управления общественными финансами на нижестоящих уровнях власти в частности получила решение в результате проведения федеративной и бюджетных реформ. Предоставление субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов позволит создать достаточные стимулы региональным и муниципальным органам власти по внедрению передовых методов управления общественными финансами. В 2008-2010 годах будут предприняты дополнительные усилия, направленные на систематизацию каналов финансовой помощи, а также введение дотации на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Конечным результатом решения данной задачи будет являться соблюдение в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях требований бюджетного законодательства, а также повышение качества управления региональными и муниципальными финансами (Таблица 19).
Следуя принципам ответственного управления финансами в части организации межбюджетных отношений, Минфин России обеспечивает реализацию своей регулятивной функции. Реализация данных принципов осуществляется посредством подготовки проектов федеральных законов и нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России, в том числе в части распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы.
Непосредственные результаты административной функции Минфина России будут связаны с реализацией программ реформирования региональных и муниципальных финансов, выявлением и предупреждением возникновения нарушений требований Бюджетного кодекса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Данная функция реализуется путем разработки методических материалов по управлению региональными и муниципальными финансами, осуществления регулярного мониторинга качества управления региональными и муниципальными финансами, проведение отбора субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Важную административную функцию выполняет Федеральное казначейство в рамках организация и осуществление распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и обеспечение соблюдения нормативов распределения доходов между уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Таблица 19. Основные характеристики решения задачи 4.1 " Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"
Конечный результат
|
Соблюдение требований Бюджетного кодекса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях
Повышение качества управления региональными и муниципальными финансами (в соответствии с установленными критериями)
|
Непосредственный результат
|
Регулирование
|
Администрирование
|
Реализация принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами:
3.1 Законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между публично-правовыми образованиями
3.2 Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований
3.3 Возможность и заинтересованность для региональных и местных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ
3.5 Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований
|
Выявление и предупреждение возникновения нарушений требований Бюджетного кодекса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (в том числе – в зависимости от уровня дотационности)
Регулярная оценка состояния консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами
Реализация программ реформирования региональных и муниципальных финансов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, получающих субсидии на реформирования региональных и муниципальных финансов
Обобщение и распространение «лучшей практики» управления региональными и муниципальными финансами
Выполнение условий соглашений с высокодотационными субъектами Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации
|
Деятельность
|
Подготовка проектов федеральных законов и нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации
Подготовка и утверждение нормативно-правовых актов Минфина России
|
Осуществление контроля за соблюдением требований Бюджетного кодекса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями
Проведение мониторинга состояния консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами
Проведение отбора субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и контроля за соблюдением условий их предоставления.
Подготовка соглашений с высокодотационными субъектами Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за соблюдением их условий
Оказание методического содействия финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Распределение доходов по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации
Формирование и предоставление финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, государственным внебюджетным фондам, Минфину России информации о поступивших в соответствующие бюджеты доходах
|
Задача 4.2 Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Выравнивание доступа граждан к государственным и муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, является одной из основных задач государственной политики. Ее решение обеспечивается путем предоставления в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках единой нормативно-правовой и методической базы, а также предоставление субсидий для развития социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Конечным результатом решения данной задачи является проведение бюджетного выравнивания на основе прозрачной, объективной и не дестимулирующей наращивание налоговых и неналоговых доходов методики распределения дотаций. При этом к 2010 году минимально гарантированный уровень бюджетной обеспеченности не должен быть меньше 63% от среднего по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации (Таблица 20).
Регулятивная функция Минфина России в рамках данной задачи осуществляется с помощью внедрения и следования принципам ответственного управления общественными финансами. Методика бюджетного выравнивания на 2008-2010 годы, разработанная с использованием этих принципов должна позволить регионам самостоятельно рассчитывать объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В рамках исполнения административной функции Минфин России ежегодно разрабатывает методику распределения дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, сверяет исходные данные с субъектами Российской Федерации, проводит расчеты объемов дотаций, производит распределение указанных дотаций.
Таблица 20. Основные характеристики решения задачи 4.2 "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"
Конечный результат
|
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии с объективными критериями при сохранении стимулов для наращивания налоговых и неналоговых доходов и оптимизации расходных обязательств субъектов РФ
Минимально гарантированный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2008-2010 годах не ниже 61% от среднего значения по консолидированным бюджетам субъектов РФ
|
Непосредственный результат
|
Регулирование
|
Администрирование
|
Реализация принципов ответственного управления финансами (в части, касающейся методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации):
3.4 Объективная, формализованная и прозрачная система бюджетного выравнивания
3.5 Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований
|
Внесенный Правительством Российской Федерации проект методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации утвержден федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
|
Деятельность
|
Подготовка проекта методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для утверждения Правительством Российской Федерации
|
Проведение расчета общего объема и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Формирование и сверка с субъектами Российской Федерации исходных данных для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Распределение дотаций
|
Задача 4.3 Софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации
В целях софинансирования приоритетных социально значимых расходов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета выделяются субсидии.
Полномочия, на финансирование которых выделяются указанные субсидии, относятся к сферам ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако для реализации приоритетных направлений государственной политики во многих случаях необходимо принятие субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями определенных обязательств. В таких случаях финансирование указанных обязательств обеспечивается за счет субсидий из федерального бюджета.
Конечным результатом решения данной задачи является соответствие расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приоритетам государственной политики (Таблица 21).
Регулятивная деятельность Минфина России по решению этой задачи состоит в подготовке и экспертизе проектов федеральных законов, предусматривающих софинансирование полномочий субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также разработке методики распределения субсидий.
Формирование и сверка исходных данных, а также расчет объемов субсидий и их перечисление в части, администрируемой Минфином России, составляют административные функции.
Таблица 21. Основные характеристики решения задачи 4.3 " Софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации"
Конечный результат
|
Расходные обязательства субъектов Российской Федерации соответствуют приоритетам государственной политики
|
Непосредственный результат
|
Регулирование
|
Администрирование
|
Реализация принципов ответственного управления финансами (в части, касающейся методик распределения субсидий):
3.2 Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований
3.5 Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований
|
Внесенные Правительством Российской Федерации проекты распределения субсидий утверждены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
|
Деятельность
|
Экспертиза проектов федеральных законов, предусматривающих софинансирование полномочий субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)
Экспертиза проектов методик распределения субсидий для утверждения Правительством Российской Федерации
|
Проведение расчета общего объема и распределения субсидий субъектам Российской Федерации в части субсидий, администрируемых Минфином России
Формирование и сверка с субъектами Российской Федерации исходных данных для распределения субсидий из федерального бюджета
Оказание методического содействия субъектам бюджетного планирования, осуществляющих администрирование субсидий
Перечисление субсидий в части, администрируемой Минфином России
|
Задача 4.4 Финансовое обеспечение полномочий, «делегированных» субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям
В соответствии с федеральным законодательством, выполнение полномочий, «делегируемых» органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Конечным результатом решения данной задачи является финансовое обеспечение расходных обязательств, делегированных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (Таблица 22).
Регулятивная деятельность Минфина России заключается в проведении экспертизы нормативно-правовых актов, устанавливающих делегирование расходных обязательств. Ее непосредственным результатом является следование принципам ответственного управления финансами в части распределения субвенций на исполнение «делегированных» полномочий.
В рамках выполнения административной функции Минфином России обеспечивается методическая поддержка главных распорядителей средств федерального бюджета по разработке методик распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета. Результатом этой деятельности являются утвержденные Правительством Российской Федерации проекты распределения субвенций утверждены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Таблица 22. Основные характеристики решения задачи 4.4 "Финансовое обеспечение полномочий, «делегированных» субъектам Российской Федерации и (или) муниципальным образованиям"
Конечный результат
|
Расходные обязательства субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), обусловленных реализацией «делегированных» полномочий, установлены в соответствии с требованиями федерального законодательства и обеспечены субвенциями из федерального бюджета
|
Непосредственный результат
|
Регулирование
|
Администрирование
|
Проекты федеральных законов соответствуют требованиям законодательства, регулирующего «делегирование» полномочий, и обеспечены источниками финансирования
Реализация принципов ответственного управления финансами (в части, касающейся методик распределения субвенций):
3.2 Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований
3.5 Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований
|
Внесенные Правительством Российской Федерации проекты распределения субвенций утверждены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
|
Деятельность
|
Экспертиза проектов федеральных законов, предусматривающих «делегирование» полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям)
Экспертиза проектов методик распределения субвенций для утверждения Правительством Российской Федерации
|
Оказание методического руководства и содействия главным распорядителям средств федерального бюджета в разработке методик распределения субвенций бюджетам Российской Федерации
|
Задача 4.5. Оказание услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства
Органы Федерального казначейства оказывают услуги по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Конечным результатом этой деятельности является сохранность бюджетных средств, прозрачность и подотчетность операций сектора государственного управления, соблюдение единых стандартов при осуществлении кассовых операций, формирование качественной информационной основы для принятия управленческих решений органами исполнительной власти и администраторами бюджетных средств, четкое соблюдение установленных бюджетным законодательством нормативов распределения доходов от уплаты налогов и сборов между бюджетами, сокращение административных издержек управления бюджетными средствами и повышение надежности расчетно-платежной системы (Таблица 23).
Регулятивная деятельность по решению данной задачи состоит в подготовке изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, связанных с кассовым обслуживанием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Федеральным казначейством.
Административная деятельность состоит в обеспечении кассового обслуживания бюджетов.
Решение данной задачи в основном находится в компетенции Минфина России и Федерального казначейства (см. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального казначейства на 2008-2010 годы).
Для решения задачи органы Федерального казначейства взаимодействуют с:
- Финансовыми органами субъектов Российской Федерации/муниципальных образований;
- Учреждениями Банка России;
- Распорядителями и/или получателями бюджетных средств соответствующего бюджета.
Таблица 23. Основные характеристики решения задачи 4.5 "Оказание услуг субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов органами Федерального казначейства"
Конечный результат
|
Доля субъектов Российской Федерации, ведение единых счетов бюджетов которых осуществляется органами Федерального казначейства
Доля субъектов Российской Федерации, для которых органами Федерального казначейства осуществляется ведение лицевых счетов бюджетополучателей по учету средств соответствующих бюджетов, от обратившихся в органы Федерального казначейства
|
Непосредственный результат
|
Регулирование
|
Администрирование
|
Выполнение принципа 4.4:
Функционирование эффективной системы проведения бюджетных платежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обязательств
|
Обеспечение сохранности средств соответствующих бюджетов, прозрачность финансовых потоков сектора государственного управления Российской Федерации
Обеспечение финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований оперативной и достоверной информацией о расходовании бюджетных средств для принятия управленческих решений
Обеспечение распорядителей и получателей средств и финансовых органов соответствующих бюджетов оперативной и достоверной информацией об использовании бюджетных средств
|
Деятельность
|
Подготовка изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, связанных с кассовым обслуживанием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Федеральным казначейством
|
Ведение Единого счета бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования
Ведение лицевых счетов и предоставление других услуг, связанных с исполнением бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования в соответствии с соглашениями с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или местными администрациями
| |
