Доклад «Актуальные вопросы проведения контрольно-счетными органами Субъектов Российской Федерации и муниципальных образований аудита в сфере закупок»
Сегодня, в условиях реформирования Законодательства о закупках вопросы проведения аудита в сфере закупок остаются весьма актуальными.
Так, Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию за 2014 год, обозначил основные требования к бюджетным расходам «Бюджетные расходы должны стать бережливыми, с максимальной отдачей, на ближайшие три года мы должны поставить задачу ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета».
Очень важную роль в выполнении указанных задач играет 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Прежде всего, Закон направлен на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности и результативности государственных и муниципальных закупок.
В этих целях Законом установлена система мониторинга, аудита, контроля, что является усилением системы контроля за расходованием бюджетных средств.
Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Хотелось бы отметить, что 44-ФЗ определяет контрольно-счетные органы, как органы аудита.
Изначально аудит стал внедряться в практику деятельности органов финансового контроля многих развитых стран, после принятия на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля.
За рубежом и в России новая форма финансового контроля – аудит получает широкое распространение. Аудит отличается от финансового контроля тем, что главной целью здесь является не выявление нарушений финансового законодательства, а оценка эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций по использованию ими государственных ресурсов.
Исходя из этого, аудит может и должен осуществлять орган, независимый от исполнительной власти и имеющий право «вето» в случае нецелесообразного, необоснованного, неэффективного использования средств бюджета иных ресурсов.
Согласно смыслу статей 98 и 13 44-ФЗ органы аудита осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижение целей осуществления закупок предусмотренных государственными, муниципальными программами и выполнения функций государственных и муниципальных органов.
При этом в соответствии с Федеральным Законом №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, что соответствует международным нормам и практике.
Независимая оценка результатов деятельности органов государственной власти является основным отличием аудита закупок от контроля, который осуществляется государственными органами исполнительной власти за соблюдением норм 44-ФЗ.
Статья 98 44-ФЗ определяет, что для достижения целей, указанных в статье 13 данного закона, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность.
Однако в Законе отсутствуют отсылочные нормы к БК РФ, 6-ФЗ, не определен подробный порядок осуществления аудита, на сегодняшний день отсутствует единая система методологии для проведения аудита, что является следствием различных подходов в понимании и проведении аудита закупок.
Большинство контрольных органов вообще не ставили вопрос о проведении аудита в 2014 году.
Федеральный закон №6-ФЗ к основным полномочиям контрольно-счетных органов относит иные полномочия в сфере внешнего финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Т.е. аудит закупок, установленный 44-ФЗ, относится к основным полномочиям в соответствии с 6-ФЗ.
Так как Федеральные законы не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону №6-ФЗ (статья 2), то аудит закупок должен проводиться в рамках принципов, прав и обязанностей, установленных БК РФ и 6-ФЗ.
Также в целях правомерности проведения аудита полномочия по его проведению должны быть установлены законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами муниципальных образований.
13 октября 2014 полномочия по аудиту в сфере закупок были установлены Законом Самарской области от 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области".
Контрольно - счетным органам муниципальных образований Самарской области также необходимо внести соответствующие поправки в свои нормативно правовые акты по установлению полномочий по аудиту закупок.
Отмечу, что полномочия по аудиту закупок Счетной палаты были установлены только в части средств, направленных из бюджета Самарской области, поэтому в муниципальных образованиях, где контрольный орган отсутствует, аудит муниципальных закупок проводиться не будет.
Коллегией Счетной палаты Самарской области утвержден Стандарт финансового контроля «Общие правила проведения контрольного мероприятия». К предмету контрольного мероприятия Стандарт относит, в том числе, и деятельность в сфере закупок.
Таким образом, аудит закупок относится к контрольным мероприятиям Счетной палаты, и соответственно порядок их осуществления определяется стандартом контроля. Однако в ближайшей перспективе Счетной палаты лежит разработка стандартов аудита в рамках экспертно-аналитических мероприятий и методик аудита закупок.
Аналогичный подход отражен и в методических рекомендациях по проведению аудита в сфере закупок Счетной палаты РФ.
Согласно методики, Аудит в сфере закупок – это вид внешнего государственного контроля. Он осуществляется в том числе при проведении комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по контролю исполнения федерального бюджета. Порядок действий при организации и проведении аудита устанавливается стандартом 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия".
Таким образом, Счетная палата РФ относит аудит закупок, как к отдельным мероприятиям, так и в комплексе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Методические рекомендации предназначены для обеспечения реализации полномочий Счетной палатой Российской Федерации.
Вместе с тем, достаточно полно определяют основные понятия, порядок и методы проведения аудита, также порядок подготовки и размещения обобщенной информации о результатах аудита в единой информационной системе закупок.
Методика очень подробно раскрывает содержание и порядок комплексной оценки эффективности закупок. Обратите внимание на то, что эффективность закупок существенно отличается от принципа эффективности установленным Бюджетным кодексом.
К методике прилагаются основные направления аудита, которые содержат подробные вопросы аудита и основные нарушения, что, по сути, является классификатором нарушений.
Считаю, что их нужно брать за основу при разработке органами аудита собственных методик и стандартов.
Счетной палатой Самарской области в 2014 в рамках контрольных мероприятий проводились проверки законности и эффективности закупок.
Вместе с тем аудит должен охватывать все этапы – это этап планирования и обоснования закупок, заключения и исполнения контракта, а также размещение в единой информационной системе результатов аудита.
Однако на сегодняшний не внедрена система планирования и обоснования закупок. Статьи 44-ФЗ, регулирующие этап планирования закупок и процесс их обоснования, в том числе на основе нормирования, вступают в силу с 1 января 2015 года. Однако, учитывая, что план закупок формируется заказчиком в процессе составления и рассмотрения проекта бюджета, полноценное планирование может начаться только для закупок, намеченных к осуществлению с 2016 г.
Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования устанавливаются Правительством РФ (п. 7 ст. 18 Закона N 44-ФЗ).
До настоящего времени срок запуска единой информационной системы не определен.
Приняты не все подзаконные акты, предусмотренные соответствующими планами мероприятий. В связи с этим полноценный аудит закупок контрольно-счетными органами в 2014 – 2015 годах проводиться не может, что оставляет на низком уровне эффективность и прозрачность закупок.
В заключение хотелось бы сказать, что основной задачей органов аудита в 2014-15 годах является подготовка к внедрению аудита в практику работы – это приведение в соответствие законов, нормативно-правовых актов, разработка соответствующих стандартов, методик, соответствующее обучение сотрудников, выявление и решение проблем по проведению аудита.
После решения обозначенных вопросов проведение аудита закупок, должно стать действенной мерой по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.
КСО муниципальных образований Самарской области предлагается:
1. Установить полномочия по проведению аудита закупок муниципальным правовым актом;
2. В целях единообразия подходов к аудиту закупок утвердить стандарты и методики проведения аудита закупок с учетом методических рекомендаций Счетной палаты РФ
3. Включить в план работы на 2015 год мероприятия по аудиту в сфере закупок.
4. Предусмотреть обучение сотрудников по проведению аудита закупок. |
