1. Анализ международного опыта идентификации физических лиц и объектов недвижимости 1.1. Анализ международного опыта идентификации физических лиц
В зарубежных странах накоплен значительный опыт в области построения систем персонального учета населения. Возможность применения накопленного международного опыта дает определенные преимущества при создании и развитии подобной системы в России. В частности, существует возможность анализа достоинств и недостатков функционирующих в других странах систем, как через призму их концепций, так и в части их практического применения.
Создание систем персонального учета населения в первую очередь связано со стремлением органов власти к использованию механизмов оперативного учета граждан, постоянно проживающих в пределах конкретного государства. По оценкам специалистов Статистического бюро ООН, системы учета населения функционируют почти в 60 странах.
1.1.1. Основные характеристики функционирующих в зарубежных странах систем персонального учета населения 1.1.1.1 Основные функции систем персонального учета населения
Системы персонального учета населения являются в целом ряде стран важнейшим элементом государственных информационных систем. Их существование обусловлено потребностью государства в обладании актуальной информацией о населении, проживающем в стране, с учетом его территориального размещения. При этом, в целом ряде стран (в частности, в Финляндии) реализуются информационные системы, включающие взаимосвязанный набор так называемых базовых регистров о таких основных элементах государства, как:
граждане;
хозяйствующие субъекты (компании, корпорации, фонды и пр.);
здания;
земельные ресурсы.
Основным назначением систем персонального учета населения является удовлетворение потребностей общества в базовой информации о населении:
информация, идентифицирующая личность (имя, персональный идентификационный номер, национальность и пр.);
семейные отношения (брачные связи, дети и пр.);
место проживания (официальная прописка, место временной регистрации и пр.).
К основным функциям систем персонального учета в зарубежных странах относят:
составление статистических отчетов;
обеспечение информацией органов управления для составления различных программ, бюджетов, для целей налогообложения, социального страхования и обеспечения, планирования в области здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения;
установление личности;
составления списков избирателей;
составление списков призывников для военной службы;
наведение справок службами охраны правопорядка, судебными органами и др.;
обслуживание населения при выдаче различных документов и справок.
В этом смысле системы персонального учета населения являются одними из базовых регистров и важным средством реализации прав и обязанностей граждан. Регистрация гражданина в системе персонального учета населения, место этой регистрации являются важными условиями реализации многих прав и обязанностей, таких, как право на социальное пособие на детей, уплата налогов и т.д.
Реализация таких систем персонального учета может дать существенный экономический эффект. Так, ожидается, что полномасштабная реализация проекта «Е-Vital» в США (подробнее о системе учета населения в США см. в п.2 данного раздела) даст ежегодную экономию в миллионы долларов США посредством обнаружения случаев мошенничества, а также в связи с сокращением числа ошибочных социальных выплат.
Использование систем персонального учета населения избавляет граждан от необходимости многократного информирования государственных органов о наступлении тех или иных событий в своей жизни, например, о смене места жительства. Достаточно проинформировать государство один раз - и наличия нужной информации в системе станет достаточно для реализации государством большого количества функций в отношении граждан.
1.1.1.2 Данные, содержащиеся в системах персонального учета населения
Перечень данных о гражданах в системах персонального учета зависит от возможностей получения точной и своевременной информации об изменениях, включенных в реестр признаков. В связи с этим многие системы персонального учета содержат разумный минимум необходимых и своевременно актуализируемых показателей, а возможности по сбору дополнительных сведений расширяются постепенно, по мере создания отраслевых подсистем, содержащих персональную информацию по другим аспектам, а также при внедрении процедур межведомственного информационного обмена.
Рисунок 1. Расширение набора показателей системы персонального учета населения по мере интеграции в нее дополнительных отраслевых подразделений
В системах персонального учета населения различных стран в частности фиксируются следующие информационные элементы (в различных количествах и комбинациях):
уникальный идентификационный номер;
настоящие и предыдущие фамилия, имя и отчество;
дата рождения;
место рождения;
место жительства (текущее и предыдущие) с полным адресом;
гражданский статус;
фамилия и имя родителей, приемных родителей, супруга(-и), детей (приемных детей), опекунов детей;
уникальные идентификационные номера родителей, детей и супругов;
национальность и гражданство;
для иммигрантов - страна прибытия;
родной язык;
профессия;
страна пребывания и дата выезда в случае нахождения гражданина за рубежом на постоянном месте жительства;
дата эмиграции или смерти;
место смерти;
номера свидетельства о рождении и свидетельства о смерти;
место захоронения для умерших.
1.1.1.3 Уникальные идентификационные номера граждан
Практически все проекты создания национальных систем учета населения основаны на использовании уникальных идентификационных номеров, присваиваемых каждому гражданину.
В большинстве стран основным компонентом систем персонального учета является наличие у каждого лица индивидуального идентификационного номера, который присваивается, например, в момент регистрации рождения. Он содержит в закодированном виде сведения об индивидуальных и не изменяющихся со временем признаках конкретного лица (дата рождения, пол, место рождения, очередность регистрации в определенный день). Идентификационный номер проставляется и используется во всех документах, получаемых человеком на протяжении его жизни, он позволяет обеспечить интеграцию данных о физическом лице из разных информационных систем.
Уникальный идентификационный номер используется в сферах налогообложения, государственного страхования, в образовательной системе, при выдаче водительских прав и гражданских паспортов. Номер служит основой для оказания гражданам интегрированных услуг на основе использования принципов «электронного правительства».
Причины использования и преимущества
По мере увеличения объемов транзакций между государством и гражданами (тенденция, в большей мере характерная для развитых стран) становится все более важным изобретение точных средств идентификации пользователей социальных услуг. В условиях усложнения отношений присвоение единого идентификатора каждому гражданину в границах юрисдикции конкретного государства значительно упрощает контроль и осуществление государственными органами регулирующих функций. Но преимущества с точки зрения эффективности управления могут быть достигнуты как путем введения многоцелевых личных идентификационных номеров, так и узкоспециализированных. Хотя личные идентификационные номера предшествовали появлению автоматизированной обработки данных (например, реестры населения в многих странах существовали задолго до возникновения автоматизированной обработки данных), применение технологий обработки данных государственными органами сделало еще более выгодным для властных структур использование личных идентификационных номеров. Таким образом, идентификационные номера рассматриваются как выгодное и экономное средство повышения эффективности управления.
Система личных идентификационных номеров обеспечивает точную идентификацию лиц и правильность персональной информации, которая заносится в компьютерные системы. Во-первых, личный идентификационный номер может рассматриваться как средство, помогающее избежать осложнений в случае совпадения имен. Так, имена и фамилии являются абсолютно недостаточными для точной идентификации лиц, в особенности в случаях, когда идентификация имеет финансовые следствия (право на разные виды помощи, контрольные списки ненадежных должников и т.д.) или социальные следствия (например, полицейское досье).
Во-вторых, личный идентификационный номер может обеспечить органы власти надежной информацией, которая заносится в административный реестр, картотеки или базы данных. Тот факт, что информация о лице содержится в нескольких базах данных для разных административных целей, позволяет органам власти проверять точность предоставленной информации, сравнивая ее с информацией из других баз данных. При этом универсальный идентификатор значительно упрощает процесс редактирования и сверки информации.
Риски использования личных идентификационных номеров для общества
Введение или использование личных идентификационных номеров во многих странах породили дискуссии о проблемах защиты данных. В ряде стран в связи с этим были приняты законодательные акты, регламентирующие защиту данных.
Возникает риск, что личные идентификационные номера вместе с автоматизированной обработкой данных могут являться фактором ограничения свободы личности, в частности, снижая издержки контроля за действиями каждого отдельного гражданина. Кроме того, существует ряд других рисков:
Личный идентификационный номер может содержать закодированную информацию, которая известна лишь должностным лицам, которым она предоставляется, и может быть доступной лишь при помощи машиносчитывающих средств.
Личный идентификационный номер может включать в себя сугубо личную по своей природе информацию (например, некоторые люди не захотят иметь номер, который содержит информацию о том, что они разведены, или что им за 50, за 60 и пр.).
В ряде случаев на собственников личных идентификационных номеров может оказываться определенное давление, заключающееся в требовании раскрытия номера должностным лицам, которые предоставляют определенные товары и услуги, даже если право подобного требования не было предусмотрено при присвоении номера (например, в Швеции сообщение личного идентификационного номера часто бывает необходимым для получения кредитов, определенных услуг, членства в общественных объединениях и т.д.). Отказываясь сообщать свой идентификационный номер, лицо может получить отказ в предоставлении соответствующих товаров или услуг. Таким образом, узкоспециализированные личные идентификационные номера могут в ряде случаев выходить за границы определенной для них сферы применения.
Системы формирования идентификационных номеров в различных странах при наличии очевидных сходств в спектре информации, в них включаемых, могут существенно расходиться.
В большинстве стран, использующих систему идентификационных номеров, в номерах в том или ином виде содержится информация о дате рождения, половой принадлежности гражданина. Кроме того, в номерах часто используется контрольная цифра (иногда - цифры), которая рассчитывается в соответствии с определенными алгоритмами и служит главным образом для подтверждения корректности информации при передаче данных. В некоторых странах идентификационный номер содержит также информацию о месте рождения.
При этом следует отметить, что во многих странах имеются четкие нормативные документы, описывающие сферы использования уникального идентификатора. В частности, даются рекомендации для граждан и ведомств по защите номера от несанкционированного использования. При этом, номер как таковой не используется в качестве инструмента идентификации личности. Для этого используются дополнительные механизмы.
Европейской Конвенцией о защите данных устанавливаются основные принципы, регламентирующие использование личных идентификационных номеров (т.к. личные идентификационные номера тесно связаны с обработкой персональных данных). В национальном законодательстве часто присутствуют специальные нормы, которые касаются идентификаторов. Кроме законодательства по защите данных, нормативные акты, на основании которых вводятся личные идентификационные номера, могут также включать в себя определенные правовые гарантии защиты, регламентирующие их использование, определять полномочия лиц и органов по их применению. Более подробно опыт использования идентификационных номеров в отдельных странах рассматривается в соответствующих разделах по опыту данных стран.
1.1.1.4 Персональные идентификационные карты
С системой идентификации персональных данных тесно связана практика использования персональных идентификационных карт.
В том или ином виде идентификационные карты используются во многих странах мира, но типы карточек, их содержание и функции существенно различаются от случая к случаю. Около 100 стран имеют официальные обязательные идентификационные карты, которые используются для различных целей.
В различных странах широко распространено использование специализированных карт в сферах здравоохранения и социального обеспечения. Большинство стран, где не существует универсальных государственных карт, имеют медицинские карты или карты социального обеспечения, или традиционные бумажные идентификационные документы.
Ключевым элементом карт, как правило, является номер. Он используется как административный механизм для различных целей. Во многих странах номер - общее средство, которое обеспечивает доступ к информации о деятельности собственника карты в различных сферах жизни.
В ряде стран идентификационные документы заменяются пластиковыми картами, которые являются более долговечными и надежными с точки зрения защиты от подделки. Изменение формы карт всегда сопровождается изменением характера и содержания информационной структуры документа.
Выделяют различные цели внедрения идентификационных карт:
содействие борьбе с преступностью (Соединенное Королевство);
борьба против уклонения от уплаты налогов (Австралия);
реализация права на социальное обеспечение (Новая Зеландия);
средство повышения эффективности государственного управления;
ключевой элемент для упрощения процедуры пограничного контроля;
интегрированное средство связи между гражданами и правительством.
За последние годы идентификационные карты начали связываться с системой регистрации. С появлением магнитных лент и микропроцессорных технологий, развитием технологий «электронного правительства» эти карты стали также средством для доступа к государственным услугам. Таким образом, карты стали объединением средств идентификации и обслуживания.
Можно выделить три различных системы идентификационных карт:
1. Отдельные документы;
2. Регистрационная система;
3. Интегрированная система.
Отдельные документы изготовляются в примитивных условиях или в обстоятельствах существования угроз неожидаемых экономических и политических изменений. Часто на территориях, где власть осуществляет воинское руководство или действуют законы чрезвычайного положения, в оборот вводятся местные идентификационные карточки, которые, по сути, являются внутренними паспортами. Их главная цель - установление права проживания лица на определенной территории.
Большинство идентификационных систем включают в себя вспомогательный реестр, в котором находится параллельно такая же информация, которая помещается на карточке, а также дополнительные сведения.
Практически все системы карточек, которые были внедрены за последние 10 лет, являются интегрированными системами. Они созданы таким образом, чтобы стать основанием для общего государственного управления. В результате номер карточки стал государственным регистрационным номером, который используется как общий идентификатор многими государственными учреждениями.
Большинство карт, которые используются в развитых странах, содержат в себе следующую информацию:
имя;
пол;
дата рождения;
исходные данные выпуска карты;
срок действия карты;
номер карты;
подпись.
Меньшая часть узкоспециализированных (секторальных) карт имеют еще и фотокарточку. Карты, которые официально выдаются полицией или министерством внутренних дел, содержат фотокарточку, а также, в некоторых случаях, отпечатки пальцев.
Стоимость введения системы идентификационных карт является достаточно высокой, что в некоторых странах явилось причиной отклонения предложения об их применении, либо привело к сокращению сферы их использования в целях уменьшения затрат. Кроме того, существуют затраты, связанные с повышением степени защиты от подделок, затраты на непредвиденные дополнительные выпуски карт и пр.
Во многих странах основным мотивом для внедрения идентификационных карт послужила необходимость повышения эффективности механизмов поддержания правопорядка. Однако опыт показал, что для полиции преимущества использования идентификационных карт оказываются незначительными. По мнению представителей полиции, главной проблемой, с которой им приходится сталкиваться в борьбе с преступностью, является не отсутствие идентификационных процедур, а сбор доказательств и преследование правонарушителей.
Однако некоторые сотрудники полиции и специалисты в области криминологии приводят свидетельства того, что наличие карт могло бы оказать положительное влияние на снижение уровня преступности и успешное преследование преступников. Один из аргументов в пользу введения карт состоит в том, что они будут оказывать содействие соблюдению правопорядка в виде формирования у людей осознания наличия постоянного контроля за законностью их действий. Таким образом, иногда карты предлагаются как средство, которое уменьшает возможности для преступной деятельности.
Одним из непредусмотренных следствий внедрения идентификационных карт может быть возрастание количества преступлений в сфере подделки документов. Одолев один раз препятствия при идентификации, преступники могут в дальнейшем пользоваться карточками. Такие факторы противоречат аргументам в пользу положительного влияния использования идентификационных карт на правопорядок.
Необходимость совершенствования средств борьбы с мошенничеством стала причиной введения интегрированных информационных систем с широкой сферой применения в большинстве развитых стран. Иногда такая стратегия включает в себя внедрение идентификационных карт.
Часто называют три основные уровня мошенничества. По степени важности их можно классифицировать следующим образом:
недостоверное декларирование или недекларирование доходов и затрат (проблема главным образом касается уклонения от уплаты налогов);
получение прибылей преступным путем, с использованием фальшивых документов, удостоверяющих личность;
кража и подделка платежных документов.
Существует мнение, что идентификационные карты мало чем могут способствовать уменьшению количества случаев мошенничества, а в ряде случаев введение карточной системы может послужить стимулом для появления новых его видов.
Влияние использования идентификационных карт на проблему нелегальной иммиграции не является однозначным. Использование карт с целью проверки статуса жителей отнесено к функциям полиции и других чиновников, которые имеют широкие властные полномочия в вопросе установления личности. С точки зрения гражданских прав возможны два неблагоприятных сценария: значительное повышение уровня постоянного контроля за всем населением, или появление дискриминационных проверок, которые будут сфокусированы в первую очередь на меньшинствах.
Использование идентификационных карт может оказывать влияние на конфиденциальность персональных данных о человеке. Главным образом, речь идет о риске продажи данных с целью извлечения прибыли персоналом, имеющим доступ к персональной информации. В исследованиях по данной проблематике выявляется значительное число злоупотреблений в сфере компьютеризированных данных. Практически все примеры вмешательства в сферу конфиденциальности связаны с компьютерной обработкой и хранением данных. Законодательство о защите данных не вполне приспособлено к вопросам, связанным с использованием идентификационных карт. На самом деле, законодательство большинства стран оказывает содействие применению карт, при этом никак не ограничивая или ограничивая незначительно сферу их использования, что несет очевидные угрозы злоупотреблений в этой области.
1.1.1.5 Архитектура систем персонального учета населения
Практически во всех странах, реализовавших проекты создания систем персонального учета населения, система представляет собой взаимосвязанную комбинацию подходов построения по централизованному и распределенному принципу.
Рисунок 2. Структурная классификация систем персонального учет населения1
Центральные хранилища данных имеют определенные связи с местными регистрами населения, а также с информационными системами других ведомств, таких как налоговые службы, службы социального страхования и пенсионного обеспечения, статистические службы, службы земельного кадастра, службы регистрации прав собственности, министерства внутренних дел, министерства обороны, министерства по чрезвычайным ситуациям, избирательные комиссии и пр.
Официальным органом, отвечающим за централизованное руководство системой персонального учета, является, как правило, ведомство центрального правительства. В разных странах это может быть Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, национальное управление гражданской регистрации, Министерство финансов, налоговые службы и другие органы власти, решающие конкретные прикладные задачи.
1.1.1.6 Нормативное регулирование систем
Как показывает зарубежный опыт, создание и эффективное функционирование системы персонального учета возможно на основании закона, который устанавливает структуру системы, функции и полномочия официальных органов, которым поручено его ведение, обязанности официальных лиц, определяет круг объединяемой информации, объем, порядок и процедуры межведомственного информационного обмена, закрепляет обязательность для населения сообщать необходимые сведения для поддержания регистра в актуальном состоянии, а также обязательства официальных органов по соблюдению конфиденциальности персональных данных и ответственность за ее несоблюдение.
Создание и функционирование систем персонального учета населения, порядок организации доступа к персональным данным и вопросы использования персональных данных регламентируются в законодательном порядке, требуют принятия специальных нормативно-правовых актов и корректировки действующих (особенно в части персональной информации, защиты ее конфиденциальности). Организация доступа к персональным данным населения через государственные информационные системы требует разработки специальных методических и технических стандартов. Например, необходимы законодательные гарантии того, что узкоспециализированные личные идентификационные номера не будут употребляться вне границ запланированного применения, что может привести к их общему использованию во всех сферах без необходимого публичного обсуждения и адекватной законодательной базы для использования универсальных идентификаторов (необходимы ограничения в применении специализированных личных идентификационных номеров исключительно определенной сферой).
1.1.1.7. Объемы информации, обрабатываемой системами персонального учета населения
Информация об объемах информации и транзакций в зарубежных странах может служить для прогнозирования их объемов с учетом масштабов России.
Так в Швеции налоговые ведомства, отвечающие в этой стране за персональный учет населения, ежегодно выдают 1,8 млн. сертификатов, регистрируют примерно 2 млн. актов гражданского состояния. Из них примерно половина связана с изменением адреса места жительства, 92000 записей о рождении, 41000 регистраций браков, 29000 разводов, 96000 смертей. Это приводит к созданию примерно 2,6 млн. уведомлений об изменениях, ежегодно пересылаемых в другие ведомства и организации.
В Финляндии с населением в 5,2 млн. человек из реестров граждан, зданий (2,6 млн.), хозяйствующих субъектов (0,2 млн.) и земли (2,4 млн.) пересылается около 3 млн. единиц информации.
|
