6. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ И ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Доступность и безопасность культурного наследия представляют собой две стороны единого социокультурного явления, ибо они не могут существовать одно без другого: как обеспечение безопасности объекта культурного наследия теряет смысл без того, чтобы иметь целью предоставить к нему доступ населения в интересах его культурного развития, точно так же при обеспечении доступа на объект следует предпринимать определенные организационные и технические меры безопасности, чтобы объект культурного наследия был сохранен длительное время для потомков.
Факторы безопасности и доступности оказываются тесно переплетенными применительно к культурному наследию. Например, развитие инфраструктуры туризма в окружении памятника истории и культуры, стимулирующее рост туристических потоков на объект, (доступность) дает местному населению основание гордиться своим уникальным наследием и, в свою очередь, стимулирует бережное отношение к памятнику с их стороны (безопасность). И, тем не менее, различные показатели, характеризующие состояние отдельных элементов безопасности и доступности, в каждом из этих факторов могут проявлять себя с большей или меньшей степени выраженности, что дает основания в методических целях соотнести тот или иной показатель с соответствующим фактором (безопасностью или доступностью).
6.1. Основные направления повышения информационной безопасности
Введение в оборот определения безопасности объекта культурного наследия обусловлено существованием ряда факторов, реально оказывающих негативное влияние на объект культурного наследия, ведущее к его разрушению, или потенциально способных оказать такое влияние. К числу таких факторов относятся:
естественные процессы разрушения и старения;
техногенные катастрофы;
природные катаклизмы;
боевые действия и военные конфликты;
противоправные поступки и вандализм отдельных граждан (разрушение памятников, порча, кража и хищение артефактов).
Безопасность объекта культурного наследия реализуется посредством комплекса взаимосвязанных мероприятий, проводимых на федеральном, региональном, местном уровнях, а также непосредственно на самом объекте культурного наследия.
Для определения основных направлений обеспечения безопасности культурного наследия Российской Федерации в процессе интервьюирования экспертов, проведенного в рамках выполнения настоящей научно-исследовательской работы, им было предложено высказать свои мнения относительно комплексного подхода к обеспечению безопасности объектов культурного наследия в составе следующего комплекса взаимоувязанных мер:
Совершенствование законодательства в области охраны объектов культурного наследия и меры по совершенствованию правоприменительной практики за нарушение законодательства в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
Комплекс мер по совершенствованию оперативно-розыскной деятельности и правоприменительной практики за нарушение законодательства по охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
Мониторинг технического состояния объектов культурного наследия;
Обеспеченность объектов техническими средствами охраны и пожаротушения;
Проведение реставрационных работ;
Применение технологии радиочастотной идентификации как инструмента комплексной безопасности, инвентаризации и контроля движимых предметов, хранящихся в объектах культурного наследия;
Детальное и тотальное техническое документирование и оцифровка информации об объектах культурного наследия и окружающем их природном и историческом ландшафте;
Распределенное хранение оцифрованной информации об объекте культурного наследия.
Эксперты в целом поддержали перечисленные меры (результаты ответов экспертов представлены на рис.6, однако высказали ряд предложений по систематизации и конкретизации предложенных мер: В числе высказанных предложений:
применение технологии радиочастотной идентификации включить в состав мер по обеспеченности объектов техническими средствами охраны и пожаротушения и не выделять в виде самостоятельной меры;
пункт «Проведение реставрационных работ» дополнить мерами по консервации объектов наследия;
меры по распределению хранения оцифрованной информации сформулировать в более общей формулировке в виде обеспечения соответствующего режима надежного хранения оцифрованной информации об объекте культурного наследия;
дополнить систему мер по обеспечению безопасности культурного наследия просветительской и разъяснительной работой как важным фактором уважительного отношения к памятникам истории и культуры со стороны местного населения и посетителей;
законодательные и правоприменительные меры по обеспечению сохранности наследия объединить в единое направление, имея при этом ввиду, но не акцентируя внимание на оперативно-розыскной деятельности на части правоприменительных мер.
Рис. 6. Результаты ответов экспертов на вопрос анкеты «Выделите, пожалуйста, меры, которые, по Вашему мнению, способствуют повышению безопасности объектов культурного наследия (допускается выделение нескольких пунктов)»
На основании обработки и анализа результатов интервьюирования экспертов были выделены следующие направления обеспечения безопасности объектов культурного наследия:
Совершенствование законодательства в области охраны объектов культурного наследия и меры по совершенствованию правоприменительной практики за нарушение законодательства в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
Мониторинг технического состояния объектов культурного наследия;
Обеспеченность объектов техническими средствами охраны и пожаротушения;
Сохранность объектов культурного наследия, проведение консервационных и реставрационных работ;
Детальное и тотальное техническое документирование и оцифровка информации об объектах культурного наследия и окружающем их природном и историческом ландшафте;
Режим хранения оцифрованной информации об объекте культурного наследия.
Просветительская и разъяснительная работа.
Более подробно каждое из вышеперечисленных направлений повышения информационной безопасности и будет рассмотрено ниже в настоящем разделе.
Совершенствование законодательства в области охраны объектов культурного наследия. Несмотря на совершенствование и гармонизацию отечественного законодательства, непрерывно проводимое в процессе становления и развития российской государственности, специалисты в области культурологи отмечают наличие ряда проблем законодательного обеспечения культурного наследия. Основные из этих проблем заключаются в следующем (см.1):
несоответствие, противоречие, неоднозначность правовых норм основных законодательных актов федерального уровня, призванных регулировать правоотношения в сфере охраны, сохранения и использования наследия;
дисбаланс между нормами права, закрепленными в законодательстве о культурном наследии, и реальной практикой их применения;
схоластичность, чрезмерная усложненность законодательных актов;
нестабильность правовых условий деятельности в сфере наследия;
отсутствие концептуальной преемственности между старыми и новыми законами;
декларативность законодательных актов при отсутствии реальных механизмов их правоприменения;
рамочный характер отраслевых законов;
рекомендательный, а не обязательный характер ряда правовых норм, определяющих разработку проектной документации по развитию территорий;
неразработанность регионального законодательства, многочисленность правовых лакун по предметам, отнесенным к полномочиям субъектов Федерации;
некорректные формулировки нормативных актов, в частности при утверждении проектов зон охраны объектов культурного наследия;
отсутствие в федеральных законах понятия о музеях-заповедниках;
отторжение в управленческой сфере попыток научного сообщества ввести в законодательство понятие особо охраняемых историко-культурных территорий.
Несоответствие, противоречие, неоднозначность правовых норм основных законодательных актов федерального уровня, призванных регулировать правоотношения в сфере охраны, сохранения и использования наследия, проявляется, в частности, в несбалансированности норм права, содержащихся в профильных законах («Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»), с одной стороны, и отраслевом законодательстве (Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и др.), с другой стороны. В частности, в Лесном и Водном кодексах полностью отсутствует какое-либо упоминание об охране культурного наследия в связи с использованием вод и лесов. В то же время отсылочные нормы к законодательству об охраняемых природных территориях включены, т.е. интересы охраны природного наследия и природной среды, пусть формально, но учитываются. Таким образом, культурное наследие в восприятии отраслевых законотворцев не выходит за рамки памятников архитектуры, не распространяется на культурные ландшафты с их лесами и водоемами, что однозначно препятствует их выявлению и постановке на охрану в качестве объектов культурного наследия.
Еще один пример – правовая неопределенность понятия «территория объекта культурного наследия». При этом в законодательстве декларируется принадлежность земель в границах таких территорий к землям историко-культурного назначения (ст.5 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Декларации, даже в федеральных законах, не влияют на реальную жизнь, и никто не предпринимает усилий по изменению категории земель, относящихся к территориям объектов культурного наследия. Благое намерение его защиты принесло вред: несмотря на предупреждения и разъяснения ученых, произошла подмена смыслов – территория объекта наследия трактуется как земля, выделение территорий объектов наследия напрямую связывается с межеванием и формированием земельных участков, в то время как это различные правовые процедуры. В результате, в некоторых субъектах Федерации не принимают на охрану новые объекты культурного наследия, территории которых включают земельные участки, не относящиеся к землям историко-культурного назначения и не оформленные в установленном земельным законодательством порядке. Аналогичная подмена понятий произошла и в Градостроительном кодексе по отношению к особо охраняемым природным территориям, что входит в противоречие с Федеральным законом № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Дисбаланс между нормами права, закрепленными в законодательстве о культурном наследии, и реальной практикой их применения. В процессе интервьюирования экспертов, проведенного в процессе выполнения данной научно-исследовательской работы, было отмечено, что в соответствии со ст.14 п.3 Федерального закона 73-ФЗ физическое или юридическое лицо, являющееся собственником объекта культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо пользующееся им на основании договора безвозмездного пользования и производящее за счет собственных средств работы по его сохранению, имеет право на компенсацию произведенных им затрат при условии выполнения таких работ. Размер компенсации определяется в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете и входит в федеральную государственную программу сохранения и развития культуры. Однако в действительности собственники памятников поставлены в такие условия, что, вложив значительные средства в реставрацию здания, как правило, не получают адекватную компенсацию, ввиду недостаточного финансирования государственных программ. Собственники памятников должны быть заинтересованы в их сохранении, а это возможно лишь при адекватной компенсации расходов на ремонтно-реставрационные мероприятия или предоставления определенных преференций в виде снижения налогов.
Схоластичность и чрезмерная усложненность законодательных актов делают их выше понимания преобладающей части населения, что напрямую сказывается на соблюдении и использовании россиянами законодательства в сфере наследия. С другой стороны, чрезмерная детализация технических регламентов в ряде случаев существенно затрудняет образование, сохранение и развитие объектов наследия. В частности, чтобы учредить музей-заповедник, в соответствии с существующей нормативно-правовой базой требуется вначале образовать достопримечательное место, затем на его основе создать историко-культурный заповедник и только впоследствии приступать к учреждению музея-заповедника. Для сравнения: любая особо охраняемая природная территория создается соответствующим прямым постановлением органов власти, с соответствующими процедурами, но без метаморфоз.
В Федеральном законе 73-ФЗ Единый государственный реестр позиционируется как база данных о памятниках. В ст. 17 п.2 сказано, что «Реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечивается за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения Реестра». Вместе с тем Реестр не предполагает исторической справки о памятнике, его описания (оно заменено предметом охраны), достаточно полной фотофиксации (для реестра требуется одна фотография) и обмеров. Без этих сведений невозможно создать объективную информационную систему, необходимую для охраны культурного наследия.
Во многом трудности наполнения Единого государственного реестра связаны с отменой паспортов на памятники истории и культуры, которые до принятия Закона были основой сведения об объектах и содержали исчерпывающую информацию о памятниках (исторические сведения, описания, подробную фотофиксацию и обмеры). Паспорта, утвержденные Министерством культуры, также служили юридическим документом, достаточным для защиты памятника при судебных разбирательствах. С уничтожением паспортов и прекращением деятельности по паспортизации – т.е. планомерному обследованию памятников – исчезла возможность формирования объективной научной базы данных об объектах культурного наследия. А реестр, который позиционируется как база данных о памятниках, по существу становится просто чиновничьим документом. Термин «паспорт», в соответствии со ст.21. Закона 73-ФЗ, является лишь выпиской из реестра, т.е. чисто чиновничьим документом и не содержит достаточных сведений о памятнике.
Перманентное внесение изменений в законодательные акты, принятие поправок, вводящих новые и отменяющих действующие правовые нормы приводит к тому, что законодательство как средство управления не выполняет свои функции, но создаёт систему помех и недоразумений. В результате бюрократический аппарат обречен на крайне низкую эффективность работы, не успевая приспособиться к нововведениям, и не выходит из дискуссий по предметам ведения и разделению полномочий.
Отсутствие концептуальной преемственности между старыми и новыми законами, вплоть до смены понятийного аппарата вносит путаницу в систему принятия решений. Наиболее яркие примеры – Градостроительный и Лесной кодексы, принятые соответственно в 2004 и 2006 гг. – отказались от системы ранее сформированного понятийного аппарата, насаждая иную умозрительную понятийную систему и ломая сложившуюся практику, которую следовало совершенствовать, но не уничтожать. Новый Лесной кодекс упразднил лесхозы, лесорубочные и лесные билеты, разделение земель лесного фонда на лесные и нелесные, разделение лесов на группы. Более того, он упразднил само понятие лесного фонда, но сохранил земли лесного фонда. Введена иная терминологическая система с иной логикой, что не позволяет применить новое понятие к старому содержанию. Градостроительный кодекс 2004 г. продолжил ломку терминологической системы, начавшуюся в 1998 г., когда был принят первый Градостроительный кодекс, в результате привычные схемы расселения и районная планировка были заменены на схемы территориального планирования, изменился состав проектной документации, некоторые из вновь введенных и используемых понятий были упразднены, например понятие объектов градостроительной деятельности особого регулирования и пр. Профильный закон о культурном наследии (Федеральный закон № 73-ФЗ) применил международную систему деления объектов культурного наследия на единичные памятники, ансамбли и достопримечательные места, отказавшись от привычного в отечественной практике разделения на памятники истории, археологии, архитектуры, градостроительства, монументального искусства, но по сложившейся инерции эти категории не выходят из употребления. За каждым понятием стоит определенное правовое содержание, с ним связан определенный порядок действий управленческого аппарата. Смена понятий – не безобидная акция, не игра в слова. За этим следует хаос в управлении, поскольку сохраняется инерционность отмененных порядков действий, а новая система не сразу входит в состояние равновесия.
В качестве еще одного примера отсутствия преемственности законодательства экспертами в процессе интервьюирования называлась ситуация, сложившаяся регламентацией процесса утверждения памятников в Едином государственном реестре объектов культурного наследия, который должен стать главным документом охраны наследия.
Со времени принятия Федерального закона 73-ФЗ (т. е. с 2002 г.) в реестре утверждено всего около 200 памятников. Причина такого положения состоит в том, что в соответствии со ст. 17 данного закона для принятия решения о включении в реестр необходимо собрать 12 документов, часть из которых должны предоставляться различными ведомствами:
Заявление о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр;
Заключение государственной историко-культурной экспертизы;
Сведения о наименовании объекта;
Сведения о времени возникновения или дате создания объекта, дате основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) дате связанного с ним исторического события;
Сведения о местонахождении объекта;
Сведения о категории историко-культурного значения объекта;
Сведения о виде объекта;
Описание особенностей объекта, послуживших основанием для включения в Реестр и подлежащих обязательному сохранению;
Описание границ территории объекта;
Фотографическое изображение объекта;
Сведения о собственнике объекта культурного наследия и пользователе объектом культурного наследия;
Сведения о собственнике земельного участка и пользователе земельным участком, а также о правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия.
Вместе с тем, существуют перечни объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), составленные в советские годы, которые могут быть положены в основу Реестра. Более того, на большинство памятников в свое время были составлены паспорта, содержащие все необходимые сведения, однако с принятием Федерального закона 73-ФЗ эти паспорта утратили юридическую силу. Таким образом, в деле учета объектов культурного наследия утрачена преемственность. Без использования составленных прежде перечней и паспортов наполнение Единого государственного реестра растянется во времени. Дополнительные сведения, требующиеся для базы данных по закону 73-ФЗ, могут предоставляться в реестр постепенно, по мере получения требуемых документов.
|
