Приложение А документы V конгресса евросаи
V Конгресс Европейской организации высших органов финансового контроля РЕКОМЕНДАЦИИ
На V Конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), состоявшемся в г. Москве 27 - 31 мая 2002 года, обсуждены национальные доклады, сравнительные обзорные материалы и другие документы членов ЕВРОСАИ по теме «Высшие органы финансового контроля и контроль за исполнением государственного бюджета».
Участники Конгресса в рамках данной темы оценили роль высших органов финансового контроля (ВОФК) в ходе подготовки правительствами бюджетных предложений и при их обсуждении в парламентах, детально рассмотрели вопросы текущего и последующего контроля за исполнением государственного бюджета, подробно обсудили проблемы использования информационных технологий в государственном финансовом контроле. Работа Конгресса проводилась по следующим подтемам:
Подтема I - «Роль высших органов финансового контроля в ходе подготовки правительством бюджетных предложений и при их обсуждении в парламенте»;
подтема II - «Текущий и последующий контроль за исполнением государственного бюджета»;
подтема III - «Использование средств информационных технологий в контроле за исполнением государственного бюджета».
В соответствии с основной целью Европейской организации высших органов финансового контроля - углублять взаимопонимание и расширять профессиональное и техническое сотрудничество между членами ЕВРОСАИ;
признавая исключительную важность принципа уважения к правовым нормам, в соответствии с которыми действует каждый высший орган финансового контроля;
в тех случаях, когда высшие органы финансового контроля имеют необходимые полномочия.
I. Конгресс полагает:
1.1. Контрольно-ревизионный опыт высших органов финансового контроля, знания, накопленные во время проверок исполнения бюджета, создают значительный информационный потенциал, который может использоваться при подготовке и исполнении бюджета.
1.2. Указание целей или результатов в бюджете является дополнительным инструментом управления и контроля и, ориентируя бюджет на конечный результат, предоставляет парламенту более широкие возможности оказывать влияние на бюджет. Взаимосвязь между исходными данными и предполагаемыми результатами становится более очевидной и помогает повысить эффективность и результативность деятельности государственного сектора.
1.3. Как правило, бюджетные ассигнования могут быть превышены только с разрешения парламента или министра финансов и только в исключительных случаях, таких как непредвиденные и неизбежные потребности в дополнительных расходах. Такая схема делает бюджет менее гибким. Вместе с тем, неограниченная свобода органов исполнительной власти в изменении бюджетных назначений, утвержденных законом, была бы также недопустима, так как она может привести к значительному снижению роли парламента в определении направлений дополнительного расходования бюджетных средств.
1.4. Преобладающая часть расходов годового бюджета уже связана существующими законами и финансовыми обязательствами, что ограничивает возможности парламента принимать решения по бюджетным вопросам. Поэтому важно, чтобы парламент получал консультации и результаты проверок от высшего органа финансового контроля по долгосрочным финансовым обязательствам. Предоставление соответствующих рекомендаций парламенту также важно для целей среднесрочного финансового планирования.
1.5. В тех случаях, когда мандат высшего органа финансового контроля включает его участие в подготовке бюджета, это участие, как правило, ограничивается предоставлением взвешенных и четких консультаций, имеющих рекомендательный характер. Как правило, высший орган финансового контроля не обладает полномочиями по внесению изменений в бюджетные оценки, составленные исполнительной властью. Предложения высшего органа финансового контроля не являются обязательными для исполнения. В то же время необходимо стремиться к тому, чтобы участие высшего органа финансового контроля в бюджетном процессе не угрожало его независимости при последующем контроле исполнения бюджета.
1.6. Высший орган финансового контроля приобретает больше независимости при консультировании парламента, если его бюджетное финансирование находится вне влияния исполнительной власти. ВОФК
не требуется законодательно установленных полномочий для того, чтобы консультировать правительство и парламент.
1.7. Отчеты высшего органа финансового контроля об итоговых счетах облегчают работу законодателей и служат основанием для принятия парламентских решений. Осуществляя проверку финансовой отчетности об исполнении государственного бюджета, ВОФК должны обеспечить законодателей достоверной информацией о том, в какой степени и каким образом правительство реализует установки парламента.
1.8. В каждой стране существует намерение применять общепринятую международную практику, адаптированную к национальным особенностям. Это дает возможность ВОФК контролировать при надлежащей прозрачности использование государственных средств и составление отчетности в соответствии со стандартами Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
1.9. Наряду с требованием прозрачности государственного бюджета парламенты все чаще выдвигают требование предоставлять им надежную и проверенную информацию по следующим вопросам: сколько средств и на какие цели тратит государство; какова социально-экономическая выгода, результативность и эффективность расходования государственных средств.
1.10. Внедрение высшими органами финансового контроля современных информационных технологий может быть действенным средством поддержки результативного и эффективного контроля при исполнении государственного бюджета.
Проблема применения информационно-технологических инструментов касается не только технологии и способности быть на высоком техническом уровне, но и, прежде всего, умелого использования имеющихся в этой области достижений для реализации четко определенных конкретных целей контроля.
Они должны придавать дополнительную ценность процессу контроля, а также соответствовать современному уровню их развития.
Обеспечение доброжелательного в отношении высших органов финансового контроля разрешения проблем внедрения информационных технологий со стороны органов законодательной и исполнительной власти способствует созданию эффективного контроля за формированием и исполнением государственного бюджета и является соответствующим норме.
II. С учетом состоявшихся дискуссий Конгресс рекомендует:
В сфере общей организации контроля за бюджетом:
2.1. Путем взаимодействия с исполнительной властью добиваться полного использования высшими органами финансового контроля предоставленных законодательством полномочий в целях более глубокой проверки государственного бюджета.
2.2. Взаимодействуя с законодательной и исполнительной властью, работать над созданием эффективной системы государственного финансового контроля, обеспечивающей взаимодействие контрольных органов законодательной и исполнительной власти различных уровней, осуществляющих внешний и внутренний контроль.
В сфере контроля за подготовкой бюджетных предложений:
2.3. В тех случаях, когда высший орган финансового контроля участвует как советник в подготовке бюджета, не только предоставлять парламенту результаты контрольно-ревизионной работы высшего органа финансового контроля для контроля за исполнением бюджета, но и консультировать как законодательную, так и исполнительную власть на стадии подготовки бюджета. Чем раньше высший орган финансового контроля сможет начать консультирование, тем действеннее оно в принципе будет. Проводящий консультации высший орган финансового контроля должен всегда обращать особое внимание на сохранение своей независимости, в особенности, если консультирование происходит на ранней стадии.
2.4. В том случае, если бюджет ориентирован на затраты, высший орган финансового контроля должен добиваться структурирования, достаточного для обеспечения необходимой степени прозрачности в целях информирования парламента и для облегчения работы ВОФК по анализу бюджета.
В том случае, если бюджет ориентирован на результат, высший орган финансового контроля должен стремиться к тому, чтобы четко указывались конечные цели и запланированные результаты, так как за счет этого более эффективным становится использование государственных средств.
2.5. Обеспечить более ясное понимание в парламенте того, что высший орган финансового контроля должен быть финансово независимым для того, чтобы играть более активную роль и выполнять функции независимого консультанта парламента.
2.6. В тех странах, где исполнительная власть имеет право вносить изменения в бюджетные ассигнования, предлагать парламенту законодательно устанавливать соответствующие процедуры, правила и пределы для таких изменений, а также включать эти процедуры в контрольно-ревизионный мандат высшего органа финансового контроля. Полученная благодаря таким возможностям гибкость в исполнении бюджета требует действенной системы внутреннего контроля в органах исполнительной власти.
В сфере контроля за исполнением бюджета:
2.7. Исполнение государственного бюджета и проверка отчетности об исполнении бюджета нуждаются в стабильной и хорошо развитой правовой базе. Поэтому при проведении проверки итоговых счетов своими рекомендациями и предложениями высшие органы финансового контроля должны способствовать прозрачности использования государственных средств, полномасштабному правовому регулированию, которое может гарантировать условия для контроля, а также уменьшению числа исключительных положений, снижающих уровень финансового доверия. Эта деятельность не угрожает независимости ВОФК от исполнительной власти.
2.8. Помимо требования прозрачности в использовании государственных средств парламенты все чаще выдвигают требование предоставлять им надежную и проверенную информацию по следующим вопросам: сколько средств и на какие цели тратит государство во время исполнения бюджета; каковы социально-экономические результаты и эффективность этих расходов. ВОФК предлагается учитывать эти требования при проведении проверки исполнения государственного бюджета. Также высшие органы финансового контроля могут одновременно использовать как финансовые проверки, так и проверки эффективности использования средств при ревизии итоговых счетов. Финансовый контроль и система учета, посредством которой составляются финансовые отчеты, взаимосвязаны. Поэтому ВОФК играют особую роль в консультировании при разработке системы учета в своих странах, в формировании взаимоувязанных стандартов учета и контроля и в профессиональной подготовке контролеров.
2.9. В процессе осуществления контроля за исполнением государственного бюджета высшим органам финансового контроля следует организовать работу таким образом, чтобы обеспечить экономичное, эффективное, результативное и своевременное проведение надлежащих проверок. Необходимо учитывать работу всех систем внутреннего контроля государственного сектора, их механизмов и видов деятельности, которые высший орган финансового контроля должен оценивать и поддерживать при помощи имеющихся у него инструментов (например, обмен стандартами, методами, опытом). В то же время эта поддержка в системе бюджетной подотчетности способствует улучшению контроля итоговых счетов при помощи проведения независимых внутренних проверок, что означает укрепление доверия к отчетам и счетам и снижение аудиторского риска.
2.10. Проверка отчета правительства об исполнении государственного бюджета является особенно ответственным мероприятием для каждого высшего органа финансового контроля. При проверке итоговых счетов ВОФК следует подтверждать свое заключение и отчет достоверными и исчерпывающими документами, которые бы придавали парламенту уверенность при принятии решений. На уровне ВОФК такие требования предполагают создание системы качества, что означает последовательное применение общепризнанных методов и стандартов контроля. Этого можно добиться только путем выработки методов и процедур, соответствующих международным стандартам, создания четкой и последовательной иерархической системы документации.
В сфере использования информационных технологий:
2.11. Добиваться в диалоге с законодательной и исполнительной властью доброжелательного в отношении высшего органа финансового контроля разрешения проблем внедрения информационных технологий, охватывающего вопросы:
2.11.1. обеспечения достаточных правовых полномочий, делающих возможным доступ ко всем данным, необходимым для осуществления контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, их инвариантности к форме представления данных (в электронном виде или на бумажных носителях);
2.11.2. создания условий для обеспечения бесплатного доступа к данным как минимум в случаях, когда проверяемая структура финансируется из государственного бюджета или имеет государственные финансовые преференции;
2.11.3. выработки единых (стандартных) требований к обязательствам по представлению данных в структурах и форматах, воспринимаемых информационной системой высших органов финансового контроля, и процедур формирования этих требований как существенных факторов доступа к данным. Правовое закрепление такого порядка является одним из способов решения данного вопроса;
2.11.4. регламентации ответственности проверяемых структур за достоверность, полноту и целостность предоставляемых данных. Это крайне необходимо во избежание несоответствующего использования данных и неэффективных действий;
2.11.5. принятия адекватных мер, обеспечивающих безопасность и конфиденциальность информации, к которой производится доступ.
2.12. При возникновении препятствий в вопросах внедрения информационных технологий в контроль за формированием и исполнением бюджета предпринимать соответствующие меры, которые предусматривает мандат ВОФК.
2.13. При принятии решений о характере и степени применения информационных технологий, выбора ИТ-инструментария исходить, в том числе из таких факторов, как:
2.13.1. правовая среда и философия контроля, принятая ВОФК, требования парламента к предоставляемой ему информации, потребности широкой общественности;
2.13.2. необходимость обеспечения согласованного («рука об руку») развития ИТ-инструментария, избранного для контроля, а также концепций и методологии аудита;
2.13.3. обеспечение четкого понимания со стороны высшего органа финансового контроля структуры компьютеризированных баз данных проверяемого объекта, определение характера желательных верификаций;
2.13.4. возможность получать пользу от применения совместимых технологических решений и программного обеспечения;
2.13.5. степень готовности проверяемых структур к реализации информационных технологий при обмене данными с высшими органами финансового контроля;
2.13.6. необходимость обеспечения рентабельности применения
ИТ-инструментария;
2.13.7. наличие условий и структур, которые обеспечивали бы достоверность, полноту и целостность представляемых данных и результатов их обработки и анализа.
2.14. Принимать решения по выработке стратегий и выбору средств обучения работе с ИТ-инструментарием, исходя из необходимости постоянных и значительных по масштабам инвестиций в людские и технологические ресурсы как ключевого условия для успешного применения ИТ-инструментов в контроле за исполнением бюджета.
|
