8. СИСТЕМНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛИ ГЕОДЕЗИИ И КАРТОГРАФИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИЧИНЫ ИХ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
8.1 Характеристика проблем и причин их возникновения
Главным направлением развития отрасли геодезии и картографии на период до 2020 года, в соответствии с Концепцией, является ее коренная модернизация как в части используемых подходов к геодезической и картографической деятельности, так и в части внедрения современных механизмов государственного управления и регулирования в указанной сфере. При этом такая модернизация должна заключаться, во-первых, в изменении существующих форм государственного управления, а во-вторых, в осуществлении институциональных преобразований в отрасли.
Возникновение системных проблем в отрасли геодезии обусловлено внутриотраслевыми и внешнеотраслевыми причинами. Они связанны как с деятельностью самой отрасли, так и с происходящими институциональными преобразованиями и изменениями в национальной экономике, в сфере законодательной и внешнеэкономической политики страны, а также с изменениями в мировой экономике. Продукция отрасли, являясь результатом внедрения фундаментальных научных исследований в области геодезии и картографии, напрямую зависит от уровня внедрения современных научных и технических достижений.
На рис. 8 приведены системные проблемы отрасли, характеристика проблем и основные цели решения проблем посредством реализации программных мероприятий.
  
Проблемы создания высоко-эффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации
Проблемы дальнейшего развития государственного регулирования геодезической и картографи-ческой деятельности в Российской Федерации
Повышение эффективности системы государственного регулирования геодезической и картографической деятельности с целью обеспечения качества выполняемых работ и услуг в сфере геодезии и картографии, а также уровня ответственности участников рынка геодезических и картографических работ.
Необходимость пересмотра полномочий федерального органа исполнительной власти в области геодезии и картографии и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих геодезическую и картографическую деятельность, в том числе в области обороны и безопасности государства.
Переход от лицензирования геодезической деятельности к системе аттестации инженеров-геодезистов и инженеров-гидрографов, которые осуществляют геодезические работы.
Переход от лицензирования картографической деятельности к системе технического регулирования картографической продукции.
Нормативно-правовое обеспечение проводимой реорганизации.
Несовершенство нормативно-правового
обеспечения порядка формирования ФКГФ.
Несовершенство порядка хранения и предо-ставления для использования материалов и данных ФКГФ.
Рис. 8. Проблемы отрасли геодезии и картографии, их характеристика и основные цели решения проблем
Возникновение внутриотраслевых проблем в основном вызвано структурными диспропорциями в отрасли геодезии и картографии – несоответствием в настоящий момент мощностей и возможностей отрасли качественно удовлетворить возросшие требования к картографо-геодезическому обеспечению, обеспечить достаточную актуальность картографического обеспечения, удовлетворить в полной мере требования обороны и национальной безопасности страны.
Причинами возникновения внутриотраслевых проблем является необходимость технического и технологического преобразования отрасли геодезии и картографии, приведение их в соответствие со стремительным развитием технологий в области геодезии и картографии во всем мире.
Вторая группа проблем – низкий уровень инновационной и инвестиционной деятельности, обусловленный следующими причинами:
- отсутствием инвестиций, необходимых для модернизации отрасли и внедрения инновационных и инвестиционных проектов, позволяющих снять структурные ограничения развития отрасли и выйти на производство совершенно новых видов продукции, востребованных на внешнем и внутреннем рынках;
- недостаточным объемом и результативностью научно-исследовательских разработок по причине снижения объемов бюджетного финансирования НИОКР. В наибольшей степени это затронуло фундаментальные и поисковые исследования.
Ведущие зарубежные страны на развитие науки и ее экспериментальной базы вкладывают 5-7 процентов средств от общих затрат, что позволяет им стабильно добиваться высоких достижений в науке, повышать технологический уровень производства в соответствии с требованиями мирового рынка.
Непринятие мер по решению проблем, связанных с развитием науки и эффективностью научного обеспечения отрасли, приведет к неизбежности появления в ее работе возможных рисков экономического и социального характера. Лишенная притока новых технологий отрасль не сможет дальше обеспечивать решение государственных задач в области геодезии и картографии, а технологическое отставание отрасли уже в обозримой перспективе может стать необратимым процессом, что повысит стратегическую и экономическую опасность для России.
Неосуществление решений проблем данной группы существенно скажется на возможности отрасли в подъеме ее экономики и в развитии картографо-геодезического обеспечения в объемах, необходимых для обеспечения национальной безопасности страны.
Основными системными проблемами отрасли геодезии и картографии, требующими скорейшего решения, являются:
проблемы создания высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации, вызванные необходимостью ее модернизации, технического и технологического преобразования в соответствии с тенденциями развития геодезии и картографии в мире;
проблемы развития системы картографического обеспечения Российской Федерации, вызванные необходимостью повышения качества и актуальности создаваемых за счет средств федерального бюджета топографических карт и планов, а также исходных для них базовых пространственных данных, и необходимостью обеспечения современных требований решения задач в сфере территориального развития, строительства, обороны и безопасности, навигации, природопользования, сельского хозяйства и экологии;
проблемы, вызванные необходимостью дальнейшего развития государственного регулирования геодезической и картографической деятельности в Российской Федерации с целью приведения нормативно-правового обеспечения функционирования отрасли в соответствие с решаемыми задачами в условиях осуществления модернизации, технического и технологического преобразования и организационной перестройки;
проблемы формирования, ведения, а также использования материалов и данных ФКГФ, вызванные несовершенством нормативно-правового обеспечения порядка формирования ФКГФ, а также порядка хранения и предоставления для использования материалов и данных ФКГФ с целью повышения уровня доступности материалов и данных ФКГФ;
проблемы организационных преобразований в структуре отрасли и создания федеральных государственных учреждений и открытого акционерного общества, обеспечивающих выполнение государственных функций и оказание государственных услуг в сфере геодезии и картографии, оптимизации участия государства в капитале коммерческих организаций.
8.1.1 Отсутствие дублирования задач в решении проблем в области создания высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации
Главная цель создания высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации состоит в необходимости ускоренного и согласованного перехода на спутниковые методы геодезических определений во всех ведомствах в интересах общего повышения технико-экономической эффективности геодезического обеспечения Российской Федерации.
Необходимость программного решения проблемы диктуется ее сложностью, заинтересованностью в ней многих министерств и ведомств, существующим, в целом малоудовлетворительным, состоянием использования космических методов в решении задач геодезического обеспечения в России.
Достигнутые реальные результаты в области создания высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации, в том числе создания фундаментальной астрономо-геодезической сети (ФАГС), высокоточной геодезической сети (ВГС), спутниковой геодезической сети 1 класса (СГС-1), некоторые изменения тенденций и направлений развития геодезии, и возросшие потребности в высокоточной геодезической информации обусловили необходимость разработки настоящей Программы. До 2011 года создание системы пунктов ФАГС и ВГС реализовывалось в соответствии с федеральной целевой подпрограммой 4 (ФЦПП 4) «Использование спутниковых навигационных систем для геодезического обеспечения территории России», входящую в состав федеральной целевой программы «Глобальная навигационная система»(2002-2011 гг.).
На предстоящий период до 2020 года уточнение и развитие геодезической сети планируется выполнять в рамках мероприятия 3.3.3. (прочие расходы) «Уточнение и развитие геодезической сети, шифр «ГЕОСЕТЬ» федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС» на 2012-2020 гг. Необходимость указанной работы связана с распространением ГГСК на территории России в целях обеспечения эффективного применения ГЛОНАСС в системах геодезического и навигационного обеспечения и выполнением целевого индикатора по определению местоположения не хуже 30 см в автономном режиме.
На конец 2020 года будут достигнуты следующие показатели ФЦП: 50 пунктов ФАГС; 350 пунктов ВГС; 6 000 пунктов СГС-1; каталоги уравненных значений координат пунктов государственной геодезической сети (ГГС) в количестве 350 тысяч пунктов в уточнённых системах координат ГГСК и СК-95; средняя квадратическая погрешность (СКП) геоцентричности ГГСК – 1см; СКП взаимного положения пунктов ФАГС – 1см; СКП взаимного положения пунктов ВГС и СГС-1 – 2-3см; степень соответствия по точности и связи с ITRF – первые сантиметры; СКП перехода к системе координат СК-95 – 3-5см (погрешность перевода цифровых навигационных карт в систему ГГСК); точность масштаба ГГСК – 1:100 000.
Планируется определение параметров связи с системой координат СК-95 и другими системами координат в целях обеспечения создания навигационных карт в системе координат ГГСК, реализуемых ГЛОНАСС.
Кроме того, на 2012-2013 гг. в п. 2.11.23 ФЦП «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС» на 2012-2020 гг. планируется реконструкция исходного пункта государственной гравиметрической сети Российской Федерации в ЦНИИГАиК.
В настоящей Программе предусматривается мероприятия, направленные на развитие и практическую реализацию фундаментальных научных исследований по созданию высокоточной опорной земной системы координат, связанной с небесной системой координат, с использованием РСДБ, глобальных навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС, GPS, Galileo, лазерной локации ИСЗ и других геодезических методов измерений. Указанные мероприятия не дублируют реализацию задач, предусмотренных ФЦП «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС» на 2012-2020 гг.
8.2 Обоснование решения проблем на федеральном уровне
Учитывая общегосударственную значимость отрасли геодезии и картографии, а также масштабы и глубину системных проблем, необходимо применение адекватных методов и механизмов их решения на федеральном уровне.
При этом необходимы четкая последовательность и взаимосвязанность действий в реализации системных проблем и антикризисных мер, с одной стороны отраслевых структур, с другой - федеральных и региональных органов государственной власти.
Программа развития отрасли геодезии и картографии на период до 2020 года, направлена на решение проблем отрасли геодезии и картографии на федеральном уровне, и на реализацию значимых мероприятий и задач отрасли.
Актуальность и значимость намеченных мероприятий Программы:
соответствие основным стратегическим целям и задачам реализации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 2378-р;
соответствие основным задачам и направлениям «Концепции перехода топографо-геодезического производства на автономные спутниковые методы координатных определений», 1995 г. и «Основным положениям о государственной геодезической сети Российской Федерации», 2004 г.;
соответствие задачам федеральной целевой программе «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС» на 2012 – 2020 годы;
наличие социально-экономического эффекта, значимость мероприятий для потребителей рынка, роста конкурентоспособности страны;
комплексный (системный, межотраслевой и межгосударственный) характер мероприятий, отражающий потребности и проблемы, общие для всей страны;
наличие необходимой нормативно-правовой базы;
наличие начальной технологической базы (научно-технического задела, наработок);
инвестиционная привлекательность проектов и возможная заинтересованность в их реализации.
Программа развития отрасли геодезии и картографии на период до 2020 года, направлена на решение проблем отрасли геодезии и картографии на федеральном уровне, в том числе на:
реализацию приоритетных задач Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года;
развитие в рамках Программы каждого направления из стратегических целей и задач;
развитие сотрудничества между государственными структурами всех уровней и бизнес-сообществом;
достижение определяющих ключевых ориентиров стратегии развития страны, в том числе в решении ряда приоритетных общенациональных и народнохозяйственных задач современного этапа экономического развития поколения на основе развития взаимодействия государства и частного бизнеса (государственно-частного партнерства);
сохранение и расширение рабочих мест; повышение оплаты и производительности труда;
увеличение вклада отраслей экономики в прирост ВВП за счет эффективности использования картографо-геодезического обеспечения не менее, чем в 2,0 раза за 10 лет.
Программа направлена на решение стоящих перед экономикой отрасли геодезии и картографии вызовов и задач, решение которых требует новых современных подходов на среднесрочную и на долгосрочную перспективу.
Программа разработана по двум вариантам: инерционному (вариант 1), и инновационному (вариант 2) с выделением двух периодов (этапов): 2013-2015 гг. и 2016-2020 гг., соответственно Прогнозу социально-экономического развития экономики России на период до 2020 года.
|
