РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ Глава 1. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии
Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов5. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.
Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.
В соответствии с принципом отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией гражданской службы.
К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.
Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора». Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.
Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.
Исторически гражданская служба считается прерогативой короны (королевской власти) и поэтому регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.
В настоящее время управление гражданской службой осуществляет премьер-министр.
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.
В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий.
Первая, «общая», категория включает группы:
административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.);
экономистов;
статистиков;
сотрудников служб информации и др.
Вторая категория - научные работники.
Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.).
Имеется также категория юристов.
В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.
Система набора гражданских служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской службы.
Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего, гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.
В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в отставку.
С конца 40-х годов снят запрет на профсоюзную деятельность гражданских служащих, а в последние годы профсоюзы получили право и на проведение забастовок.
С начала 80-х в результате реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба Великобритании претерпела ряд существенных изменений.
Последовательно осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это число и дальше уменьшается.
Система мероприятий по реформированию государственной службы была предложена в программе под названием: «Улучшение управления в правительстве: Следующие шаги», опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная цель изменений должна заключаться в том, чтобы установить совершенно новый способ управления. Центральная ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой группы менеджеров, занимающейся обслуживанием министров и управлением министерствами, которые становятся «спонсорами» разработанных правительством программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не обладать статусом государственных служащих. Они будут заниматься предоставлением соответствующих услуг с четко обозначенной ответственностью между министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с одной стороны, и председателем или главным управляющим агентства, с другой. Как министерства, так и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую структуру. Новые агентства были в основном включены в аппарат государственной службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).
К июню 1993 г. 339 000 чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах, приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального обеспечения) насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких агентствах работало менее 100 служащих. При таком большом различии в размерах (и функциях) для агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб (более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс для получения статуса агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот статус в апреле 1995 г.
Важные нововведения имели место при назначении главных управляющих агентств. Они назначались по контракту на три или пять лет, большинство - в результате открытого конкурса, и не имели в прошлом отношения к государственной службе.
В 1991 г. была принята Гражданская хартия, в которой правительство пообещало улучшить работу общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как здравоохранение и образование.
Последним шагом в разработке аппарата централизованного менеджмента стало создание в мае 1993 г. ведомства общественных служб и науки. Оно возглавляется министром правительства, и в нем работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а также три агентства и колледж государственной службы.
Внедрение в государственную службу посредством создания агентств, которые должны проходить «тестирование рынком», элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании споры и критику со стороны оппозиционных партий. Вместе с тем на практике механизм парламентского контроля над агентствами, как считается, достаточно эффективен.
Служащие местных советов рекрутируются главным образом из представителей различных профессий, которые набираются на контрактной основе и в большинстве случаев работают в течение всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные должности.
Работа всего штата «служащих» должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним из важных ее итогов является определение необходимости обучения в каждом отдельном случае в зависимости от требований служебного положения.
Что касается обучения гражданских служащих и всех служащих общественного сектора, в Великобритании делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры по подготовке и навыкам; функционируют курсы, работающие по программам, подготовленным для данного ведомства. Учиться можно очно или заочно. Некоторые категории сотрудников (прежде всего молодых) получают определенные льготы для посещения курсов в форме предоставления свободных дней и т.д.
В местных советах необходимость обучения персонала определяется с помощью центральной учебной консультативной группы, состоящей из представителей всех уровней и сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают расходы по обучению, признанному необходимым.
В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате.
|
