Глава 2. Государственная служба в Китае
Разработка регулярной системы государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета КНР, началась в 1980-е годы9. Первый вариант Временного положения о государственных служащих был выработан в 1987 г. и разослан для обсуждения в ряд центральных учреждений, в провинциальные органы административных единиц центрального подчинения и крупных городов.
На основе результатов обсуждения был подготовлен обобщающий документ, который после ряда новых обсуждений и доработок был одобрен Государственным советом и Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК осенью 1993 г. После этого началось внедрение системы государственной службы, рассчитанное на 3 года или несколько больший срок. Вместе с тем еще на этапе обсуждения Временного положения проводилось его выборочное применение в ряде подразделений Госсовета и городов. Таким образом, Временное положение было введено в действие после 8 лет разработки и обсуждения, включая 4 года экспериментального применения. Его внедрение идет по частям, сверху вниз, и охватывает все правительственные органы от Государственного совета до волостных (поселковых) администраций, постепенно расширяя сферу охвата.
Государственные служащие теперь выделены из общей категории «кадры», и к ним отнесены только работники, занимающие штатные должности в административном аппарате.
Временное положение предъявляет довольно жесткие требования к государственным служащим, но вместе с тем устанавливает и систему защиты их прав в административном порядке. В соответствии с Положением, государственные служащие исполняют служебные обязанности и находятся под охраной закона. Среди их важнейших обязанностей можно отметить следующие: соблюдать Конституцию, законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами и подзаконными актами, а также политикой государства; прислушиваться к мнению масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну.
Государственные служащие наделяются полномочиями, возложенными на них для исполнения своих служебных обязанностей. Они не могут быть смещены либо понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты административному взысканию при отсутствии на то законных оснований и без прохождения установленной законом процедуры.
Предусматривается ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций, зажимать критику, прибегать к мести. Государственным служащим запрещено также заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Ряд статей Временного положения направлен на устранение влияния в государственной службе родственных отношений и коррупции. Помимо этого, к государственным служащим предъявляются требования морального порядка.
Поощрения государственных служащих за хорошую работу подразделяются на объявление благодарности, присуждение наград третьей, второй и первой степеней, присвоение почетных званий. Государственные административные органы предоставляют государственным служащим, получившим указанные поощрения, и обязательное материальное вознаграждение.
К административным взысканиям относятся:
- предупреждение,
- выговор,
- строгий выговор,
- понижение в ранге,
- отстранение от должности,
- увольнение.
Отстранение от должности сопровождается одновременным понижением ранга и уменьшением должностного оклада.
В КНР установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с определенными должностями, степенью ответственности на исполняемой работе, сложностью работы, а также исходя из проявляемых государственными служащими моральных качеств и деловых способностей, практических успехов в работе и приобретенного опыта. Рангов всего 15, и к первому рангу отнесен только премьер Госсовета. Его заместители и члены Госсовета относятся ко 2-3 рангам, министры и главные должностные лица провинциальной ступени - к 3-4 рангам и т.д. На нижней ступени этой иерархии - делопроизводители (10-15 ранги). Система рангов не распространяется на рабочих и технический персонал административного аппарата, которые не относятся к государственным служащим.
Должности государственных служащих делятся на руководящие и неруководящие. Неруководящие должности: делопроизводители, сотрудники секторов, секретари заместителей заведующих и заведующих отделами, помощники референтов, референты, помощники инспекторов и инспектора. На замещение этих должностей распространяется экзаменационная (конкурсная) система. Экзамены проводятся открыто, с обязательным опубликованием в средствах массовой информации сообщения о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В экзаменах может принять участие любой гражданин КНР, отвечающий условиям, предъявляемым к претендентам. При этом учитываются только личные качества и исключаются как привилегии, так и дискриминация по любым признакам. Вместе с тем установлено, что местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из национальных меньшинств. Вместе с экзаменами предусмотрен годичный испытательный срок, в течение которого осуществляется обучение новых служащих. По истечении испытательного срока либо происходит официальное назначение на должность, либо испытуемый лишается статуса зачисленного на службу. Зачисленные на службу, но не имеющие опыта низовой работы, т.е. работы уездного и более низкого уровня, должны быть устроены на нее сроком от года до двух лет.
Проведению самого конкурса предшествует этап согласования и утверждения необходимого числа дополнительных служащих. Это момент принципиальный, являющийся основанием для всей дальнейшей работы, ибо красной нитью через все обоснование соответствующих механизмов управления государственными служащими проходит условие наличия вакантных должностей в рамках утвержденного штатного расписания определенного административного органа.
Административные органы подают заявления о наборе персонала в кадровые службы соответствующего уровня, где указывают название должности, причину появления вакансии, предоставляемые условия при замещении должности, то есть заработную плату, льготы, социальные гарантии и т.д., а также интеллектуальные, профессиональные и другие необходимые требования, предъявляемые к служащему, исполняющему обязанности по данной должности.
Если речь идет о центральных органах, то вся работа замыкается на Министерство кадров Госсовета, которое рассматривает подаваемые заявления и утверждает план по приему новых служащих. Соответственно план по приему служащих в местные административные органы утверждается в таком же порядке, но уже Управлениями по кадрам народных правительств провинций, автономных районов и городов центрального подчинения.
Утвержденный план со всей сопровождающей его документацией и соответствующим постановлением кадрового ведомства передается в структуры непосредственно занимающиеся организацией и проведением всех связанных с конкурсом мероприятий. На уровне центральных административных органов такой структурой является созданный в мае 1994 г. Экзаменационный центр государственных служащих при Министерстве кадров. Он возник на основе слияния Центра по конкурсному набору служащих и Всекитайского центра по руководству проведением экзаменов на присвоение служебных званий - структур, занимавшихся конкурсным набором персонала и его аттестацией еще до официального введения системы государственных служащих, в период ее экспериментального применения. На уровне народных правительств провинций, автономных районов и городов центрального подчинения существуют аналогичные ведомства с той же функциональной нагрузкой.
На основании утвержденного плана, указанные структуры формируют экзаменационную комиссию, рабочие группы, проводят для их членов соответствующую подготовку, готовят необходимые печатные материалы (бланки, анкеты, справочную литературу), должным образом оборудуют экзаменационные классы и т п. В состав экзаменационной комиссии и ее рабочих групп как правило входят работники кадровых служб соответствующего уровня, специалисты экзаменационных центров и представители административных органов, нуждающихся в сотрудниках.
После завершения, так называемого подготовительного этапа, следует официальное опубликование с средствах массовой информации сведений о предстоящем наборе служащих. Содержание сообщения зачастую носит лишь общий характер. В частности указываются органы, нуждающиеся в сотрудниках, общее количество вакантных должностей, место и сроки проведения регистрации желающих принять участие в конкурсе. Конкретная информация о требованиях, условиях и т.д. содержится в выпускаемых по случаю бюллетенях, а необходимые консультации предоставляются по месту регистрации конкурсантов.
Следует отметить, что в целях экономии финансов и иных ресурсов, конкурсные экзамены не всегда проводятся исключительно для административных органов. Практика свидетельствует, что на конкурсное замещение выставляются должности как в партийных, так и в других государственных органах. Это отнюдь не путает ситуацию, так как сам экзамен (тест) носит общий универсальный характер, разница в требованиях проявляется на следующем этапе отбора, то есть при устном экзамене, который проводится уже при непосредственном участии представителей выбранного конкурсантом органа и в соответствии с требованиями по должности на которую он претендует. С другой стороны, участникам одновременно предоставляется больший выбор возможных направлений построения своей карьеры.
Регистрация участников конкурса по сути является первым этапом отбора. После ознакомления с необходимой информацией по имеющимся вакансиям, претендент подает заявление по установленному образцу на участие в конкурсе по замещению определенной должности в определенном административном органе. Вместе с этим он должен представить документы, подтверждающие его соответствие всем общим и конкретным требованиям, предъявляемым к участникам конкурса вообще и к претендентам на определенную должность в частности. В случае соответствия выдается удостоверение на право участия в конкурсном экзамене и получение необходимой методической литературы.
Требования общего характера прописаны во «Временном положении о зачислении на службу государственных служащих». Претендент должен быть гражданином КНР, обладать политическими правами, поддерживать руководство КПК, горячо любить социализм, уважать законы и соблюдать дисциплину, иметь определенный уровень образования, опыт работы, крепкое здоровье и быть не старше 35 лет. Зато конкретные требования каждый раз при проведении конкурса определяются отдельно. Например, в 1995 г. Орготдел ЦК КПК и Министерство кадров объявили о конкурсном наборе служащих на 467 вакантных должностей начиная от сотрудника-секретаря заведующего сектором и ниже в 48 центральных партийных и государственных органах. При этом указанные общие требования были конкретизированы в опубликованном бюллетене следующим образом:
1) претендент должен иметь пекинскую прописку или прописку в его городах-спутниках, либо иметь разрешение этого года на устройство в столице, которое может выдаваться кадровым служащим при смене места работы и демобилизованным военнослужащим;
2) иметь как минимум признаваемое в стране высшее профессиональное образование;
3) опыт работы в низовых структурах не менее двух лет.
Статья 4 «Временного положения о зачислении на службу государственных служащих» устанавливает, что при отборе кандидатов на вакантные должности в местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей правительств всех ступеней, претенденты из национальных меньшинств должны пользоваться определенным преимуществом. Поэтому при наличии вакансий в указанных структурах это также оговаривается в виде особых требований. Кроме этого статьей предписывается при отборе служащих на должности в административных органах предоставлять преимущество демобилизованным военнослужащим. При этом необходимо отметить, что если предпочтение представителям нацменьшинств отдается даже в случае, когда набранный ими в сумме балл уступает баллу других кандидатов на эту должность, то военнослужащим предпочтение предоставляется лишь при условии равного балла с другими претендентами.
В дополнение к сказанному, необходимо пояснить каким образом документально подтверждается соответствие претендента идеологическим требованиям. В данном случае сохраняется практика представления характеристик-рекомендаций соответствующего партийного комитета. Например, для участия в конкурсе 1998 г., помимо других необходимых документов нужно было представить рекомендацию с места учебы. Она представляет из себя бланк установленного образца, в котором особое место, даже большее по объему, чем для автобиографии, отведено для мнений парткомов факультета и ВУЗа.
Прошедшие процедуру регистрации допускаются ко второму этапу конкурсного отбора - письменному экзамену. Это не экзамен по определенной специальности, его содержание главным образом направленно на определение уровня общих знаний конкурсантов, уровня их образованности, способности к умозаключениям, ясности ума и т.д. Так как некоторые механизмы управления государственными служащими предполагают, что он должен быть способен занимать различные должности на протяжении всей свой карьеры, и зачастую, даже в других государственных органах, то основной задачей на данном этапе является выявление той группы конкурсантов, которая по своим знаниям и способностям в принципе готова для работы в органах государственной администрации. По своей процедуре и структуре экзамен является калькой западных аналогов, таких как GATB (General Attitude Test Battery), GMAT (General Management Attitude Test) и т.д.
Отличительная особенность подобных тестов заключается в том, что в нем субъективный фактор сведен до минимума. Для этого максимально создаются все условия, исключающие возможное влияние какого-либо характера. Например, даже при проверке результатов, экзаменатор не знает, чью конкретно работу он проверяет, так как в ней указан лишь присвоенный ей шифр. По своей структуре тест характерен тем, что тестируемому вместе с вопросом предоставляется несколько вариантов ответа, из которых он должен выбрать один правильный. При этом ответы внешне или по смыслу построены с умыслом максимально кажущегося сходства, что позволяет выявить не только общий результат, но и определить ход мысли тестируемого.
В настоящее время в Китае по указанной модели разработано несколько тестов для определения уровня подготовки в различных областях. Например, для определения уровня знаний по китайскому языку используется тест HSK (ханьюй шуйпин коаши), а годность к государственной службе выявляется по средством теста «Синчжэн чжие ненли цэши» (Тест способности к административной работе). Тест состоит из 5 частей, задания каждой из которых заключают собой особый метод определения соответствующих способностей. Время выполнения заданий теста строго ограничено. На первую часть отводится 10 минут, а на следующие 4 части в сумме 80 минут. При этом по истечении установленного времени, независимо от степени выполнения работы, необходимо перейти к заданиям следующей части. Конверт с заданиями вскрывается непосредственно в экзаменационном классе перед аудиторией экзаменуемых. В процессе работы запрещается пользоваться какой-либо справочной литературой и т.п., при себе необходимо иметь только лишь соответствующие документы, простой карандаш и стирательную резинку.
Часть первая - скорость восприятия.
Часть вторая - математические исчисления.
Часть третья - анализ материалов.
Часть четвертая - знание государственного языка (путунхуа).
Оценивается способность человека мыслить логически. Каждое задание являет собой отличный метод выявления указанного качества. Например, в первом задании нужно из предложенных фраз составить логически правильное предложение. Во втором дается утверждение и ряд объяснений, из которых нужно выбрать верное с точки зрения логики. В третьем задании используются различные фигуры, формы которых находятся в определенной логической последовательности, которую требуется установить. В четвертом задании дается отрывок текста, который нужно логически завершить предложением из ряда представленных вариантов.
На основании всех ответов экзаменуемого, по определенной математической формуле вычисляется балл, который и является результатом теста. В зависимости от общего конкурса и исходя из конкретной ситуации при проведении конкурсного отбора служащих, минимальный проходной балл каждый раз устанавливается отдельно. Вместе с тем структура теста каждый раз сохраняется в изложенном порядке и в том же объеме заданий и вопросов, обновляется только его содержание.
Набравшие по результатам теста нужное количество баллов допускаются к следующему этапу отбора - устному экзамену. В контексте всесторонней объективной проверки претендентов, актуальность чего постоянно подчеркивается в теоретической литературе по системе государственных служащих, это необходимое дополнение, так как позволяет составить более целостное представление о самом претенденте и о его качествах. Основная нагрузка на данном этапе ложиться на представителей соответствующего административного органа. Форма и содержание экзамена определяются в зависимости от должности на которую претендует конкурсант. Это может быть и собеседование, и выступление по заданной теме и т.д. Что же касается содержания, то оно так или иначе, направлено на выявление конкретных способностей, которые необходимы для исполнения обязанностей по конкретной должности. Другими словами помимо личностного знакомства с возможно будущим сотрудником, в данном случае речь идет о выявлении не общих, а специальных его знаний и способностей. На основе мнений членов экзаменационной группы по каждой кандидатуре принимается соответствующее решение, которое в свою очередь служит основанием для дальнейшего участия или исключения ее из конкурса.
На этом работа экзаменационного центра заканчивается. Все документы участников, прошедших перечисленные этапы конкурсного отбора, должным образом оформляются и передаются в кадровую службу соответствующего административного органа для их аттестации. Содержание аттестации определено во «Временном положении о зачислении на службу государственных служащих». В частности, в первую очередь идет перепроверка на предмет подлинности всех документов, представленных конкретным лицом при регистрации его как участника конкурса. Вместе с этим рассматривается отвечает ли их содержание условиям отвода при назначении на должность. А именно, необходимо проследить имеются ли у кандидата на должность в этом административном органе отношения мужа и жены, отношения кровного родства по прямой линии, отношения кровного родства по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены со служащими, замещающими должности, находящиеся в прямом подчинении друг другу или тому же административному руководству, а так же должности, связанные отношениями прямого руководства высшей инстанции нижестоящей. При одном из перечисленных обстоятельств кандидат исключается из списка претендентов на данную должность в этом административном органе. В лучшем случае, в зависимости от конкретной ситуации, ему может быть предложена другая вакансия, иначе он вообще выбывает из конкурса.
Особым значением наполнен следующий предмет аттестации, а именно политические, идеологические и моральные качества кандидата. В данном случае изучаются представленные на него характеристики, рекомендации и другие документы, свидетельствующие о тех или иных его проявлениях. При необходимости, связанная с этим работа проводится при содействии партийных комитетов и других компетентных органов последнего места работы или учебы кандидата. Кроме этого не исключено, что для должного определения соответствующих его позиций он может быть приглашен на дополнительное собеседование.
Завершает этап аттестации, равно как и весь процесс конкурсного отбора, проверка состояния здоровья кандидатов. Интересно отметить, что при этом, впервые за весь процесс конкурса допускается, что кандидат может и не согласиться с результатами анализов, и пройти повторное исследование, но уже за свой счет.
Таким образом, на основе анализа и обобщения всех результатов, полученных в ходе каждого этапа конкурсного отбора, кадровая служба соответствующего административного органа представляет список лучших кандидатов на замещение вакантных должностей. Данный список направляется для рассмотрения и утверждения в вышестоящие компетентные органы, которым на центральном уровне является Министерство кадров, а на региональном уровне соответствующие кадровые службы народных правительств начиная от городов с районным делением и выше.
Только после утверждения вопроса в вышестоящих инстанциях, кадровая служба в праве уведомить кандидата о том, что он прошел по конкурсу и должен прибыть на службу для оформления не позднее месяца со дня получения уведомления. При этом на основании соответствующих положений указанных выше нормативных актов, лица впервые зачисленные в административные органы оформляются на службу с годичным испытательным сроком, в течение которого они проходят должное обучение, предусмотренное системой обучения и подготовки государственных служащих. По истечении испытательного срока и на основании результатов аттестации по его окончанию, происходит официальное назначение испытуемого на должность с присвоением статуса государственного служащего и соответствующего разряда или же его исключение из списочного состава административного органа. Кроме этого предусматривается, что лица, впервые или вновь зачисленные на службу, при этом не имеющие опыта низовой работы должны быть определенны на такую работу сроком от года до двух лет.
Важно отметить, что в случае выявления нескольких подходящих кандидатур, прошедших все этапы конкурсного отбора на замещение определенной должности, кадровые службы, помимо указанного списка, составляют так называемый резервный список кандидатов. В отличие от первого, второй список со всей сопутствующей документацией направляется в экзаменационные центры соответствующего уровня для создания базы данных по кадровым ресурсам, что преследует две цели. С одной стороны, если изначально утвержденный кандидат вовремя не явился для оформления на службу, не прошел испытательный срок, сам отказался от должности или по другим причинам вновь появилась вакансия по данной должности, то она замещается уже не посредством проведения открытого конкурса, а за счет имеющегося резерва кандидатов на эту должность. С другой стороны, исходя из сложившейся ситуации по итогам конкурса, резервным кандидатам может быть предложена другая вакансия, которая не была заполнена или же появилась позже в процессе работы, в другом административном или государственном органе. Резервный список кандидатов, как правило, действителен в течение года, то есть до объявления следующего открытого конкурса на замещение вакантных должностей.
К вышесказанному необходимо добавить, что новый порядок зачисления на службу государственных служащих не является принципиальным. Как у любого правила есть свои исключения, так и в данном случае предусмотрена возможность упрощенного порядка приема на службу или применения других методов оценок претендентов. Например, если речь идет об особых должностях по которым не предусмотрено проведение именно открытого конкурса или о должностях на замещение которых при стандартных условиях трудно сформировать конкуренцию и т.д. Список и порядок замещения этих должностей каждый раз утверждается отдельно соответствующим компетентным органом в зависимости от уровня проводимого конкурса, то есть либо Министерством кадров, либо Управлениями кадров народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения.
По сравнению с существовавшим ранее порядком, когда процедура приема на службу ограничивалась ознакомлением с личным делом, наведением справок о том, как человек себя зарекомендовал, после чего с ним проводилась краткая беседа и окончательное решение принимали соответствующие руководители и отделы кадров на основании «внутриведомственного обсуждения», новая схема, предложенная системой государственных служащих, по сути, является качественным шагом вперед. Нормой становится применение открытого конкурсного подхода в решении проблемы, что с одной стороны свидетельствует о действительном стремлении руководства страны в новых как внутри, так и внешнеполитических условиях сформировать хорошо подготовленный и профессионально, и идеологически корпус административных работников, а с другой стороны свидетельствует о возможной адаптации некоторых механизмов западных систем административного управления к китайской действительности.
Конечно, некоторые скептики могут утверждать, что конкурсный метод по китайскому варианту не позволяет полностью избежать произвола чиновников, но если учесть, что одним из этапов конкурсного отбора является тест, в котором субъективный фактор сведен до минимума, а его необходимый результат есть допуск к следующему этапу отбора, то, вероятно, это наиболее справедливый и эффективный подход решения проблемы в данных условиях. Другими словами, представляется, что изложенное содержание механизма формирования корпуса государственных служащих есть тот оптимальный максиму, который может позволить себе государство с однопартийным режимом, тем более, если речь идет об органах его администрации.
Если же говорить о том, почему система конкурсного отбора не распространяется на руководящие должности и неруководящие должности начиная от помощника референта и выше, то есть на должности государственных служащих высших и средних рангов, то ответ не связан с политическим устройством государства. Подобная практика существует во многих странах западной Европы где государственная служба организованна по карьерному принципу. Например, во Франции, Германии, Великобритании. В такой системе помимо всего прочего основным критерием профессиональной пригодности является трудовой стаж, то есть именно практический опыт административной работы. Поэтому схематично перемещение государственных служащих при назначении на должность выглядит как от низших должностей к средним, от средних к высшим. При этом только низшие должности замещаются в указанном порядке посредством проведения открытого конкурса.
Интересным в этой связи представляется другое объяснение от обратного. Государственные служащие низового звена представляют собой основу административных органов. Именно они осуществляют непосредственное обслуживание граждан в самых разнообразных формах, и именно в этом проявляется их неформальная власть. Источником этой власти является определенная свобода при выполнении своих обязанностей, которая необходима, поскольку служащие низового звена работают непосредственно с людьми, сталкиваются со сложными и порой непредсказуемыми ситуациями. Это значит, что их работа не может быть легко сведена к четко определенным, универсальным стандартам, возможны лишь некие общие нормы и правила ориентирующего характера. Отсюда и возникает необходимость провести именно эту категорию служащих через все этапы конкурсного отбора, тем самым проверить их по всем статьям, что в контексте китайской действительности, на фоне политических и экономических преобразований, выглядит как необходимость осознанная. Руководство страны напрямую связывает решение проблемы привлечения достойных по идеологическим и профессиональным качествам лиц к административной работе с развитием страны в следующем веке. Об этом в частности заявил член Госсовета Ли Гуйсянь во вступительном докладе на проходившем в Пекине, в декабре 1997 г., Всекитайском совещании руководителей Управлений по кадрам.
Система экзаменов не распространяется на руководящие должности государственных служащих высших и средних рангов. Должности высших рангов (посты премьера Госсовета и его заместителей, членов Госсовета, министров и т.п.) замещаются в порядке, установленном конституцией и законами КНР. Что касается должностей средних рангов (например, главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение производится в основном путем повышения в должности или перевода из других административных подразделений. При этом повышение в должности государственного служащего сопровождается его обучением и подготовкой. Такое повышение происходит от ранга к рангу в соответствии с установленным порядком очередности занятия должностей. Процедура повышения в ранге, часто связанная с повышением в должности, должна быть гласной, при этом учитывается мнение рядовых сотрудников.
Действует и система ежегодных аттестаций и текущих проверок государственных служащих. Текущие проверки составляют основу для ежегодных аттестаций в конце календарного года. Результаты ежегодных аттестаций служат основанием для назначения поощрений и взысканий, направления на переподготовку, вынесения решения об увольнении и переводе на другую работу, для присвоения ранга и назначения зарплаты.
Для проведения ежегодных аттестаций на непостоянной основе создаются аттестационные комиссии или группы. Они оценивают работу тех или иных служащих, опираясь не только на мнение компетентных руководителей, но и на мнение рядовых сотрудников. Оценки имеют 3 разряда: «отлично»; «должности соответствует»; «должности не соответствует».
Предусмотрена ротация государственных служащих, которая осуществляется внутри государственных административных учреждений, а также с привлечением работников других учреждений, предприятий и организаций. Ротация включает переводы на другие должности, перемещения по должности, назначение на замену должностей и «откомандирование для закалки» (направление государственных служащих на определенное время в низовые учреждения, предприятия или практические организации для замещения определенных должностей с сохранением их в штате своих учреждений).
Заработная плата служащих складывается из должностного оклада, оплаты за ранг, базисной ставки и оплаты за выслугу лет. Кроме того, возможна выплата районных и иных коэффициентов. За исключением случаев, определенных законами, постановлениями и политикой государства, заработную плату государственных служащих нельзя в какой бы то ни было форме прибавлять или убавлять.
Большое внимание в КНР уделяется вопросам обучения и подготовки кадров государственных служащих. Определены виды обучения и подготовки, а именно: обучение и подготовка вновь зачисленных государственных служащих; обучение и подготовка государственных служащих, занимающих посты, для повышения ими квалификации. Вся эта работа проводится Государственным административным институтом, административными институтами провинций и другими образовательными учреждениями по подготовке кадров. Государственный административный институт был официально открыт в Пекине 21 сентября 1994 г.
Глава 3. Государственная служба в Сингапуре
Государственная служба Сингапура была формально образована в 1955 году, но на самом деле ее история начинается со времени основания Сингапура англичанами в 1819 году. Приобретение прав местного самоуправления в рамках Британской колониальной империи, приобретение независимости в 1965 году не повлекли существенных изменений в организации государственной службы. Некоторые существенные преобразования были совершены после 1990 г., когда на смену первому режиму премьер-министра Ли пришел новый, демократическим образом созданный. Первоначально государственная служба была невелика по численности и выполняла рутинные управленческие функции, традиционно свойственные любой государственной службе.
Государственная служба включает в себя: службу президента, премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Число служащих, работающих в 14 министерствах (в 15, если считать офис премьер-министра) составляет 65,000, а в комитетах - 49,000. Эти комитеты характеризуются как автономные государственные агентства, созданные в соответствии с парламентскими актами для выполнения определенных функций. На них не распространяются юридические привилегии государственных министерств, но они обладают большей независимостью и гибкостью. Поскольку они являются прошлым государственной службы, принятием на работу в эти комитеты и продвижением по службе не занимается Комиссия государственной службы, но у них другой срок и условия службы. Их счета проверяются Генеральным аудитором Сингапура. Постоянные комитеты помогли уменьшить объем работы государственной службы.
В основе деятельности государственной службы Сингапура лежат 10 принципов. Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в том, как эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами Сингапурской системы.
Впервые введенный как принцип англичанами в 1951 году, меритократия получила распространение в 1959 году, когда руководство страны сделало акцент на зависимости продвижения по службе от способностей человека. Государство выявляет перспективных учеников в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении их учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, некоторые уезжают за границу. В свою очередь, многообещающие ученики обязуются работать на правительство в течение четырех-шести лет, и некоторых из них заманивают вступить в Партию народного действия (ПНД). Во время всеобщих выборов 1991 года, из 11 новых кандидатов ПНД, 9 были из государственной службы и 2 из частного сектора. Во время всеобщих выборов 1997 года, из 24 новых кандидатов, 15 были из государственной службы и 9 из частного сектора. Так, самые лучшие и одаренные поступают на государственную службу, а связанные с государством компании (GLCs) в Сингапуре имеют доступ к этому запасу человеческих ресурсов. И действительно, некоторые чиновники высшего ранга являются членами правления таких компаний и могут быть привлечены к работе в них на постоянной основе. Государственная служба защищена от политического вмешательства. Конкурентоспособные зарплаты - залог того, что талантливые служащие не польстятся на заработки в частном секторе. Самым необычным в Сингапурской меритократии является то, что она распространяется и на политических лидеров. В правительстве Сингапура много талантливых людей. При первом поколении лидеров основой хорошего государства служила меритократия.
Сингапурского служащего можно описать следующим образом: честный, компетентный, эффективный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под стрессом. Компьютеризация помогла сократить количество служащих. Другим сдерживающим моментом является то обстоятельство, что предложения по приему на работу должны быть обоснованы.
В государственной службе Сингапура существует общий идеал честности. Строгие законы и правила, а также строгие дисциплинарные взыскания со стороны Комиссии государственной службы и Бюро по расследованию случаев коррупции отбивают охоту заниматься деятельностью, связанной с коррупцией. Личный пример политических лидеров и высокопоставленных чиновников также задает тон для подражания. С 1959 года правительство ПНД подчеркивало необходимость борьбы с коррупцией для достижения цели национального развития. Правительство решило вопросы, связанные с причинами, провоцирующими возникновение коррупции и возможностями для ее возникновения. Оно начало с усиления закона о коррупции. В 1960 году было учреждено Бюро по расследованию случаев коррупции. Это бюро было уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых. Сингапур считается одной из наименее коррумпированных стран.
Государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству. Чиновников обеспечивают необходимой аппаратурой, компьютерами, и даже кондиционерами, необходимыми в условиях жаркого и влажного климата Сингапура. Эффективность воплощения в жизнь правительственной политики связана также с маленьким размером страны; внимательным планированием и предвидением тех проблем, которые могут возникнуть в будущем; правительство страны пользуется хорошей репутацией, которая была заслужена в течение многих лет и делает еще более легитимным его нахождение у власти; предоставлением адекватных ресурсов; общественной поддержкой, которой добиваются посредством просветительских мероприятий и гласности; дисциплиной народа, принимающего жесткие, но необходимые меры, такие как строгие условия, которые нужно соблюдать, чтобы приобрести автомобиль и пользоваться им. Эффективность и действенность государственной службы объясняется также стремлением к достижению конкретных результатов.
Государственная служба чутко реагирует на жалобы населения и прислушивается к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, выражаются на встречах с избирателями, или прямо министрам и членам парламента, которые еженедельно проводят «встречи с народом», а также обходят свои избирательные округа. Кроме того, для обращений граждан могут использоваться e-mail, телевизионные и радиоканалы. В каждом министерстве существует отдел улучшения качества работы. Чиновников учат быть вежливыми и отзывчивыми к потребностям общества. Министры читают жалобы, публикуемые в прессе, и чиновники обязаны дать полный ответ на подобные письма в течение нескольких дней после публикации. Население сейчас образовано, и многого ожидает от государственной службы. Поскольку зарплата государственных чиновников исчисляется на рыночной основе, их услуги должны быть не менее качественными, чем услуги, предоставляемые частным сектором.
Государственная служба нейтральна, и не вовлечена в политику. Государственные служащие не имеют права бастовать, так как их работа считается жизненно важной службой. Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев, и позволяет обеспечивать преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Нейтральность не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг или уменьшения приверженности делу служения населению. Нейтральность также не ведет к потере напористости в стремлении к достижению стоящих перед государством целей. В своей работе на благо общества, государственная служба должна действовать справедливо и непредвзято, но нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства: реализация проводимой правительством политики должна вестись решительно, эффективно и скрупулезно. Государственная служба должна четко понимать каковы национальные интересы страны.
В государственной службе существует традиция подготовки, берущая свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы, который был основан в марте 1971 года, всего через шесть лет после обретения независимости. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В настоящее время, каждый чиновник обязан проходить 100 человеко-часов подготовки в год. Были переименованы два учебных института: ИГС был заменен Институтом государственного управления и менеджмента, в то время как Институт развития политики сменил КГС. Институт государственного управления и менеджмента предоставляет следующие курсы: первичная подготовка чиновников, недавно начавших работу в государственной службе; базовый и расширенный курс по приобретению профессиональных навыков, а, кроме того, обогащенную подготовку и повышение квалификации. Институт стремится научить чиновников пяти основным навыкам: способность обеспечивать высочайшее качество обслуживания; способность управлять изменениями; навыки работы с людьми; управление операциями и ресурсами; способность к управлению самим собой. Консультационная группа государственной службы помогает работающим в общественном секторе организациям проводить изменения и совершенствовать работу государственной службы. Вместе, комиссия государственной службы, группа по управлению персоналом, институт развития политики, консультационная группа государственной службы и ИГУМ обеспечивают необходимые чиновникам постоянное обучение и подготовку. Государственная служба поставила цель - каждый чиновник к 2000 году должен проходить, по крайней мере, 100 часов обучения в год. Колледж государственной службы, с помощью Института развития политики и Института государственного управления и менеджмента будет постоянно пересматривать свои учебные программы таким образом, чтобы помочь созданию условий, необходимых для реализации государственных и общественных инициатив. Будут налажены связи с зарубежными государственными институтами и службами, что позволит пользоваться опытом работы государственных служб всего мира, получать информацию, касающуюся обучения и подготовки. Кроме того, Колледж государственной службы предложит специальные курсы, которые помогут обучить государственных чиновников навыкам, необходимым для работы в условиях общества, требования которого растут. Более того, отдел государственной службы играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.
Сингапур - одна из немногих стран, где применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам. Поэтому, размеры заработной платы довольно велики. Установлены стандарты работы министров и старших правительственных чиновников. По существу, они сводятся к следующим: привлечение талантливых людей к работе на государственной службе и на всех уровнях управления, а также их переподготовка; уменьшение количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию; проведение политики прозрачности, когда отсутствуют такие скрытые льготы и привилегии, как обеспечение жильем, машиной, получение комиссионных или взяток. Зарплата премьер-министра Сингапура составляет 1,9 миллиона сингапурских долларов, и является одной из самых высоких.
Основными характеристиками современной государственной службы Сингапура являются:
- стремление к привлечению групп специалистов по системному анализу при решении сложных проблем;
- постоянное стремление к нововведениям и повышению продуктивности. С этой целью были созданы такие программы как группы по повышению эффективности работы, кружки по контролю качества, программа “Государственная служба 21 века”, фонд поддержки новаторских идей. Государственные служащие оцениваются по степени участия в подобных программах;
- высокий уровень компьютеризации. Программа компьютеризации государственной службы была начата в 1981 году и закончилась в 1991 году. Стоимость программы составила 61 миллион долларов.
- постоянный поиск путей повышения продуктивности работы организаций: постоянно реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности. В качестве примера можно привести систему планирования и программирования бюджета, результативное использование бюджета, проведенную в апреле 1996 года децентрализацию (14 правительственных учреждений стали автономными). Бюджеты министерствам выделяются согласно макро-приростному фактору - формуле, позволяющей контролировать расходы государственного сектора, сообразуясь с ростом ВВП. Это напоминает министрам о необходимости контролировать затраты и увеличивать продуктивность.
- назначение молодых чиновников на очень высокие посты.
Акцент на улучшении качества обслуживания населения, который содержится в программе «Государственная служба 21 века», устанавливающей четкие цели для каждого этапа ее реализации. Одна из целей - не заставлять посетителей ждать обслуживания более 15-20 минут. Отдел улучшения обслуживания, работающий при офисе премьер-министра, контролирует качество обслуживания. В каждом министерстве есть свой отдел, курирующий вопросы обслуживания. Общее качество обслуживания контролируется Политическим ревизионным Советом, возглавляемым министром. Отдел улучшения обслуживания занимается также сведением к минимуму бюрократической волокиты и ненужных правил.
Назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем. Эта практика помогает им «окунуться» в проблемы и нужды частного сектора. Таким образом, чиновники приобретают полезный опыт. За эту работу они получают очень небольшое вознаграждение. Существуют правила, предотвращающие возникновение конфликта интересов, а также обеспечивающие лояльность чиновников, прежде всего государству. Министрам не разрешается занимать пост директора публичных компаний, активно участвовать в какой-либо общественной работе, иметь какие-либо отношение (формально, или в качестве консультанта) к коммерческим предприятиям, или получать от них какие-либо вознаграждения без разрешения премьер-министра.
|
