Глава 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС)
Тема № 1 . ПРАВОВАЯ И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС В РОССИИ
Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием является одной из основ знаний студента (слушателя), опирающихся на соответствующие законы и подзаконные акты органов власти и управления Российской Федерации. При этом нормативно-методическое регулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативные (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) документы и материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями. Изучение и последующий комментарий существующей системы нормативно-правовых российских и действующих в России международных документов в области экологической экспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки эколога-эксперта.
Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42 Конституции РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды", являющегося фактически "Основами российского экологического законодательства". Помимо федеральных законов действуюет ряд конкретизирующих их постановлений Правительства, а также несколько дополняющих указов Президента РФ. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня. Однако данный процесс находится пока в самом начале своего развития.
Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.
Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе ЭЭ.
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормы предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведения субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы" распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) и территориальным (ст.8) уровнями.
Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта (ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Более подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) и условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31), административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.
Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в области ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральную юридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовые акты, в числе действующих среди которых, отмечаются:
¾ постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об утвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и 15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований целесо-образности, эффективности и возможности участия российских организаций в строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о представляемых в пользование участках недр", “О порядке разработки, согласования, государственной экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов” и др.;
¾ в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию" . Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет "экологически обоснованное размещение производительных сил" (что подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: "оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них антропогенного воздействия" относится к основным направлениям перехода России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом перехода страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных и прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ); "... механизмы разработки и принятия решений должны ... учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);
¾ нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ", "Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Об утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственной экологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Об обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации;
¾ нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ: документы строительных ведомств "Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядке проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценки воздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенны факторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшение окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранные нормы и правила проектирования; документы Минздрава Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей промышленности; документы Госгидромета Рекомендации по составлению сводного тома "Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) и его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных, нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документы Госатомнадзора Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др. ведомств Положение о порядке выдачи специ-альных разрешений на виды деятельности, связанные с повышенной опасно-стью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами;
¾ нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ: региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным законодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченные государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об организации и проведении ГЭЭ, реже Регламенты ГЭЭ, ещё реже документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можно назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении Государственной экологической классификации намерений и деятельности и соответствующее Положение;
Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции), ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.
Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР, а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её. В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.
Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС, является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов экспертизы.
Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический документ Всемирного Банка Международного банка реконструкции и развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные, отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным видам хозяйственной деятельности.
Технические документы. Последней группой документов и материалов, также не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям. Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме.
|
