1.3 Разработка предложений по нормативной правовой основе и финансово-экономическим механизмам для ротации служащих правоохранительной службы 1.3.1 Предложения по нормативной правовой основе и финансово-экономическим механизмам для ротации служащих правоохранительной службы
Правовые, организационные и финансово-экономические основы правоохранительной службы Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также иными законодательными актами Российской Федерации18.
Основы для ротации кадров частично заложены и в проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (далее в данном разделе также – проект закона), в котором, однако, отсутствует сам термин «ротация».
1. В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 5 проекта закона «служащий, непрерывно замещающий одну и ту же должность уполномоченного руководителя в течение шести лет, может быть по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо руководителя правоохранительного органа переведен на иную равнозначную должность правоохранительной службы, а в случае отсутствия такой должности правоохранительной службы – в другую местность». Как уже было отмечено в разделе 1.1, на наш взгляд, дословная формулировка нарушает права служащего в части перевода, так как предполагает возможность внепланового перемещения служащего без его согласия, и должна быть дополнена словами «в порядке плановой ротации». Также рекомендуется изменить шестилетний срок на пятилетний.
Части 4 и 5 статьи 33 проекта закона посвящены переводу служащего на равнозначную должность правоохранительной службы, которая и соответствует ротации в понимании, используемом в настоящем отчете. Предлагается статью 33 проекта закона дополнить частью 4.1 следующего содержания:
«Ротация – предусмотренное контрактом и осуществляемое в установленном порядке периодическое перемещение (перевод) служащих, занимающих установленные должности правоохранительной службы, в пределах одной местности или в другую местность на плановой, а в отдельных установленных случаях – внеплановой основе на иную равнозначную должность правоохранительной службы с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы или работы (службы) по специальности в том же государственном органе, либо в другом государственном органе.
Необоснованный отказ от перемещения (перевода) на иную должность правоохранительной службы в порядке ротации, может рассматриваться как основание для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности правоохранительной службы и увольнения с правоохранительной службы.
Не допускается ротация служащих, результатом которой может стать нарушение законных прав служащего и/или членов его семьи. Служащий имеет право отказаться от перемещения (перевода) на иную должность правоохранительной службы в порядке ротации, если это может привести к нарушению законных прав служащего и/или членов его семьи.
Перечень должностей правоохранительной службы, подлежащих ротации, и порядок ротации служащих, занимающих указанные должности правоохранительной службы, устанавливаются Президентом Российской Федерации».
Часть 5 статьи 33 проекта закона предлагается дополнить пунктом 8 следующего содержания: «8) в порядке ротации».
2. Перечень должностей правоохранительной службы, подлежащих ротации, должен формироваться с учетом соотносительности условий прохождения правоохранительной службы. Возможность так называемой «обязательной» ротации – без согласия служащего – предусмотрена частью 11 статьи 33 проекта закона: «Не является переводом и не требует согласия служащего перемещение его на иную должность правоохранительной службы в том же подразделении правоохранительного органа и в той же местности для исполнения равнозначных функций, не влекущее за собой изменения существенных условий контракта».
В подавляющем большинстве случаев ротация должна осуществляться в соответствии планом. Типовой план ротации служащих правоохранительной службы должен утверждаться совместным правовым актом правоохранительных органов (пример приведен в приложении Д).
3. Ротация, являющаяся по сути переводом, должна осуществляться с учетом условий соотносительности. Поэтому реализация данного механизма на практике требует внедрения дополнительных служебных и финансово-экономических механизмов. При этом рекомендуется внедрение следующих возможных механизмов, способствующих реализации учета условий соотносительности19:
3.1. Выплата единовременного пособия при переводе служащего в порядке ротации в иную местность. Размер пособия должен определяться из соотносительности трудовых, климатических, жилищных условий и условий содержания семьи (см. также раздел 1.2 настоящего отчета).
Определение размера и порядок выплаты пособий должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. Правовым основанием может стать введение в проект закона дополнительного пункта в часть 4 статьи 71: «единовременное денежное пособие на обустройство при переводе в иную местность в порядке ротации».
Единовременное пособие должно дополняться компенсацией затрат, связанных с переездом служащих, членов их семей, а также провозом багажа20.
3.2. Льготное исчисление стажа правоохранительной службы. Порядок исчисления стажа должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Введение данного механизма требует внесения дополнения в часть 3 статьи 42 проекта закона: «3) на должностях, на которые служащий переведен в порядке ротации».
3.3. Преимущественное право продления предельного возраста. Ротация может служить основанием для получения служащим преимущественного права продления предельного возраста пребывания на правоохранительной службе. Для этого статья 98 проекта закона должна быть дополнена частью 2.1 следующего содержания: «2.1. Служащие, в отношении которых осуществляется ротация, имеют право на продление предельного возраста пребывания на правоохранительной службе в соответствии с законодательством».
3.4. Ротация как стимулирование служебного роста. Несмотря на то, что перевод на вышестоящую должность или повышение в специальном звании не являются ротацией, последняя может служить основанием для этого. Так, служащий, неоднократно подвергавшийся ротации может рассчитывать на досрочное повышение.
Правовым основанием данного механизма может стать дополнение статьи 48 проекта закона частью 3.1: «3.1. Служащие, в отношении которых осуществляется ротация, имеют право на досрочное присвоение специального звания»; дополнение статьи 33 проекта закона частью 3.1: «3.1. Служащие, в отношении которых осуществляется ротация, имеют право на внеочередной перевод на вышестоящую должность в порядке аттестации».
3.5. Ротация как условие контракта. В настоящее время в соответствии со статьей 18 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации «перемещение сотрудника органов внутренних дел на службу в другую местность, в том числе в связи с передислокацией органа внутренних дел, допускается только с его согласия, если иное не предусмотрено контрактом». Таким образом, существует возможность предусмотреть обязанность служащего подвергаться ротации в соответствии с планом, если это не нарушает права служащего и/или членов его семьи. Контракт служащего, занимающего должность, в отношении которой предусматривается ротация, должен содержать обязанность перемещения (перевода) в порядке ротации, а также право обжаловать такое перемещение, если оно не обеспечено условиями соотносительности или последствия которого связаны с нарушением законных прав служащего.
На практике внедрение данного механизма может сопровождаться очень высокими издержками, связанными собственно с переездом служащего и его семьи, а также с обустройством и адаптацией на новом месте жительства, включая трудовую, жилищную и социо-культурную адаптацию. Таким образом, использование данного механизма требует апробации в пилотном режиме, обобщение практики применения и только после этого постепенное распространение в случае признания полной целесообразности. При этом необходимым условием является соблюдение законных прав служащих и членов их семей.
4. Соблюдение указанного выше принципа (соблюдение законных прав служащих и членов их семей) при использовании механизма ротации означает необходимость учета соотносительности основных условий и размеров оплаты труда. Среди таких условий как размеры оплаты труда, трудовые условия, климатические условия, жилищные условия, условия содержания семьи (при ее наличии)21, одним из наиболее существенных является вопрос компенсации за наем (поднаем) жилого помещения в случае невозможности предоставления жилого помещения, подлежащий рассмотрению в следующем разделе. Для учета жилищных условий при ротации кадров в проекте закона предусмотрена статья 74 «Социальное обеспечение служащего и членов его семьи».
В указанных в настоящем разделе целях в проекте закона предусмотрена Глава 9 «Государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи».
Использование указанных механизмов должно быть предусмотрено порядком ротации служащих, утверждаемым Президентом Российской Федерации.
1.3.2 Методика и механизмы плановой и внеплановой ротации служащих правоохранительной службы
В рамках реализации антикоррупционных инициатив в отношении правоохранительной службы предусмотрена разработка методики и механизма ротации служащих правоохранительных органов (представлена в приложении Д). Положения Методики детализируют процедуру ротации служащих в правоохранительных органов. Методика состоит из четырех разделов, в которых отражаются общие положения механизма ротации, особенности проведения плановой и внеплановой ротации, а также обязательной ротации и ротации по соглашению сторон. Для каждого вида ротации в соответствующем разделе определяются субъекты ротации, срок ротации, порядок назначения на должность правоохранительной службы в порядке ротации и освобождения от нее.
В Методике определяются особенности в соответствии с видом ротации. Основной формой ротации является обязательная плановая ротация, которая осуществляется в отношении должностей, сопряженных с повышенным коррупционным риском. Перечень данных должностей утверждается актом Президента Российской Федерации, после чего в должностные регламенты и служебные контракты вносятся соответствующие изменения, касающиеся обязательной ротации. Отказаться от назначения на должность, по которой предусмотрена обязательная ротация, служащий может только в случае невозможности по уважительным причинам замещения иной должности. Вместе с тем, служащему после окончания срока срочного служебного контракта о замещении должности правоохранительной службы в порядке обязательной ротации гарантируется возвращение на равнозначную должность или в порядке должностного роста. Специфика иных видов ротации отдельно описана в Методике.
Методика рассчитана на подразделения по кадровым вопросам правоохранительных органов, которые отвечают за организацию и обеспечение проведения ротации в правоохранительном органе.
В дальнейшем предполагается, что положения данной Методики должны быть детализированы и нормативно закреплены в форме Порядка ротации правоохранительных служащих Российской Федерации. Предполагается, что данный Порядок будет установлен совместным актом правоохранительных органов Российской Федерации.
|
