1.1.5 Критерии и классификация должностей правоохранительных органов по уровню их потенциальной коррупциогенности
Перечень должностей государственной правоохранительной службы, по которым предусмотрена обязательная ротация, может утверждаться Президентом Российской Федерации.
Данным перечнем определяются должности в федеральных государственных органах, учреждаемые в целях реализации функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, а также должности, исполнение обязанностей по которым связанно с коррупционными рисками.
В целях определения таких должностей в перечне могут устанавливаться направления профессиональной служебной деятельности государственных служащих, осуществление которых наиболее подвержено коррупционным рискам.
В частности, к коррупционно опасным направлениям деятельности следует отнести управление государственным имуществом, регистрационную деятельность, деятельность по формированию и реализации федеральных (или ведомственных) целевых программ, инвестиционных проектов, осуществление юридически значимых действий, подготовку представлений к наградам, присвоению классных чинов и специальных званий, хранению и распределению материально-технических ценностей, призыву на военную службу, выдачу медицинских заключений.
В рамках правоохранительной службы особо следует выделить оперативно-розыскную деятельность, а также иную деятельность, предполагающую доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Данные виды деятельности, с одной стороны, можно отнести к коррупционно-опасным, а с другой стороны – ротация служащих, занимающих должности правоохранительной службы, доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, может привести к мультипликативному эффекту рисков возникновения коррупции. Данная особенность правоохранительной службы является существенным ограничением внедрения механизма ротации.
Ротация государственного служащего осуществляется по перечню должностей на основании решения представителя нанимателя, в полномочия которого входит назначение и увольнение с должности государственной службы соответствующей номенклатуры, например:
из одного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти в другое;
из центрального аппарата федерального министерства в подведомственные федеральные агентства, федеральные службы;
из центрального аппарата государственного органа в его территориальные органы.
В частности, федеральный министр принимает решение о ротации руководителей структурных подразделений министерства, руководителей подведомственных федеральных служб, федеральных агентств, служащих министерства.
Ротация государственных служащих, замещающих должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, должна производиться решением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Основы классификации должностей правоохранительной службы, исходя из критерия коррупциогенности, заложены в указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», изданном во исполнение Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В правоохранительных органах утверждены перечни конкретных должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Критерий потенциальной коррупциогенности не является унитарным (гомогенным) в силу сложной и комплексной природы коррупции.
Например, Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах предусмотрены следующие коррупциогенные факторы:
наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
Однако в данной работе применительно к правоохранительной службе использование данной классификации не представляется продуктивным.
Классификация должностей в настоящем исследовании будет основана на целях ротации, а именно 1) противодействии коррупции, стимулировании антикоррупционного поведения государственных служащих, 2) развитии профессионального уровня государственных служащих. Значимыми характеристиками обозначенных целей в контексте ротации являются общие и специфические навыки как негативного (коррупционного), так и позитивного (профессионального) поведения15.
Таким образом, в основе классификации должностей правоохранительной службы в целях ротации кадров целесообразно выделить следующие факторы:
коррупциогенные факторы: общая коррупциогенность, специфическая коррупциогенность;
факторы профессионализма: общий профессионализм, специальный профессионализм.
Общая коррупциогенность распространяется не на одну конкретную должность правоохранительной службы, а на группу должностей, имеющих близкие по составу обязанности, характер деятельности, общие контакты и прочие характеристики. Влияние ротации на общую коррупциогенность, как правило, имеет прямую направленность: количество и частота смены переводов на другие должности повышает риск формирования общих коррупционных навыков и связей. Возникает риск обмена и накопления коррупциогенным опытом. Осознание временного характера пребывания в должности может оказать негативное влияние на намерения правоохранительных служащих и повысить риски вступления в краткосрочные коррупционные сделки, установить факт совершения которых с прохождением времени особенно тяжело.
Фактор доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, также относится к общей коррупциогенности – ротация служащих, занимающих связанные с ней должности, представляет очень высокую коррупционную опасность и не может являться целесообразной.
Специфическая коррупциогенность связана непосредственно с данной должностью, для которой характерен риск коррупционного поведения. В основном это устоявшиеся связи, облегчающие неправомерное использование служебного положения или имущества. Именно на снижение специфической коррупциогенности направлено внедрение механизма ротации. Кроме того, что снижаются риски непосредственного установления коррупционных связей, благодаря информированности граждан о существовании ротации их ожидания и намерения вступления в тесные и постоянные коррупционные отношения ослабевают: осознание ограниченности отношений во времени снижает ожидаемые выгоды от устоявшихся коррупционных связей.
Таким образом, введение ротации наиболее предпочтительно по отношению к должностям, характеризующимся специфической коррупциогенностью, основанной на устойчивых коррупционных отношениях. Введение ротации в отношении должностей, характеризующихся общей коррупциогенностью, основанной на возможностях заключения разовых коррупционных сделок, может лишь усугубить ситуацию и привести к росту коррупции.
В соответствии с целями ротации, использование данного механизма связано не только с антикоррупционным эффектом, но и с изменением профессионального уровня государственных служащих, который также может носить общий или специфический характер. Общий профессионализм позволяет служащему более квалифицированно выполнять задачи независимо от конкретной должности (в рамках определенной группы), в то время как специфический (специальный) профессионализм имеет эффект именно на определенной должности. Ротация способствует накоплению общего профессионализма (квалификации и опыта правоохранительной службы), но приводит к потерям специфических навыков занимаемой должности, а также к необходимости накопления достаточного уровня специфического профессионализма на новой должности.
Таким образом, классификация должностей правоохранительных органов в целях эффективной ротации, согласованной с ее целями, производится, исходя из максимизации положительных и минимизации отрицательных эффектов (см. таблицу 1).
Таблица 1. Целевые эффекты ротации.
Цели ротации
|
Критерии классификации
|
Направление эффекта от ротации
|
Надлежащий эффект для ротации
|
Противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения
|
Общая коррупциогенность
|
Повышается
(↑)
|
(Н)изкий
|
Специфическая коррупциогенность
|
Снижается
(↓)
|
(В)ысокий
|
Развитие профессионального уровня
|
Общий профессионализм
|
Растет
(↑)
|
(В)ысокий
|
Специальный профессионализм
|
Теряется
(↓)
|
(Н)изкий
|
Комплексной целью внедрения ротации, таким образом, является устранение факторов специфической коррупциогенности и повышение общего профессионализм государственных служащих при недопущении роста общей коррупциогенности и минимизации потерь специальных навыков и служебных контактов.
Выбор именно данного набора критериев обоснован:
целями внедрения механизма ротации;
направлением эффектов, влияющих на выбор должностей;
невозможностью более тонкой настройки критериев в связи с информационными ограничениями: информация о должностных обязанностях, информация о доступе к данным, составляющим государственную тайну, информация о многолетней практике исполнения служащими обязанностей, а также иная важная информация подпадает под исследовательские ограничения;
возможностью аналитической редукции более детализированных подкритериев к набору выбранных выше критериев без значимых потерь содержательности результатов;
достаточностью данного набора критериев в условиях принятого указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 для выработки базовых рекомендаций относительно формирования перечня должностей, для которых целесообразно введение механизма ротации.
Далее представлены результаты анализа должностей правоохранительной службы, перечисленных в указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557, на целесообразность ротации в соответствии с выделенными критериями:
Таблица 2. Результаты критериального анализа должностей правоохранительной службы.
Должности правоохранительной службы
|
Характерный эффект (В – высокий, Н – низкий)
|
1.1. Риск роста общей коррупциогенности
|
1.2. Возможность снижения специфической коррупциогенности
|
2.1. Рост общего профессионализма
|
2.2. Потери специфического профессионализма
|
1. В Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России):
|
а) заместители Министра внутренних дел Российской Федерации;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
департаментов и управления МВД России, подразделений (организаций), непосредственно подчиненных МВД России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
главных управлений МВД России по федеральным округам;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
|
В
|
В
|
В
|
В
|
министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации;
|
В
|
В
|
В
|
Н
|
управлений, отделов внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям;
|
Н
|
В
|
В
|
Н
|
подразделений (организаций), непосредственно подчиненных главным управлениям МВД России по федеральным округам, управлениям внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлениям внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, министерствам внутренних дел, главным управлениям, управлениям внутренних дел по субъектам Российской Федерации;
|
В
|
В
|
В
|
В
|
структурных подразделений Следственного комитета при МВД России и подразделений, непосредственно подчиненных Следственному комитету при МВД России;
|
В
|
В
|
Н
|
Н
|
органов предварительного следствия в системе МВД России: при главных управлениях МВД России по федеральным округам, при органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, при органах внутренних дел по районам, городам, округам, районам в городах, при органах внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, при органах внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
|
В
|
В
|
Н
|
Н
|
структурных подразделений органов предварительного следствия в системе МВД России: при главных управлениях МВД России по федеральным округам, при органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, при органах внутренних дел по районам, городам, округам, районам в городах, при органах внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, при органах внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
органов управления Госавтоинспекции министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, подразделений Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, подразделений Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции;
|
Н
|
В
|
Н
|
Н
|
органов управления внутренними войсками МВД России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
образовательных и научно-исследовательских учреждений, входящих в систему МВД России;
|
Н
|
Н
|
Н
|
Н
|
в) командиры соединений и воинских частей внутренних войск МВД России;
|
Н
|
В
|
Н
|
В
|
г) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "б" и "в" настоящего пункта, а также заместители начальника Следственного комитета при МВД России и главнокомандующего внутренними войсками МВД России.
|
В
|
В
|
В
|
В
|
2. В Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России):
|
а) заместители Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
подразделений центрального аппарата МЧС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
территориальных органов МЧС России;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
Государственной противопожарной службы МЧС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
Н
|
Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
Н
|
аварийно-спасательных и поисково-спасательных формирований, образовательных, научно-исследовательских и иных учреждений и организаций, находящихся в ведении МЧС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
Н
|
в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпункте "б" настоящего пункта.
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
4. В Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации (ГФС России):
|
а) директор ГФС России;
|
-
|
-
|
-
|
-
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
структурных подразделений центрального аппарата ГФС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
территориальных органов ГФС России;
|
В
|
Н
|
Н
|
Н
|
организаций, подведомственных ГФС России;
|
В
|
Н
|
Н
|
Н
|
в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта.
|
Н
|
Н
|
Н
|
Н
|
7. В Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России):
|
а) директор ФСКН России;
|
-
|
-
|
-
|
-
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
департаментов и других структурных подразделений ФСКН России;
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
региональных управлений ФСКН России, управлений (отделов) ФСКН России по субъектам Российской Федерации;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
организаций и подразделений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта.
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
9. В Федеральной миграционной службе (ФМС России):
|
а) директор ФМС России;
|
-
|
-
|
-
|
-
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
структурных подразделений ФМС России;
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
территориальных органов ФМС России;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
структурных подразделений территориальных органов ФМС России;
|
В
|
В
|
Н
|
В
|
представительств ФМС России за рубежом;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
организаций и подразделений, входящих в систему ФМС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
в) представители ФМС России за рубежом;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
г) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта.
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
10. В Федеральной службе исполнения наказаний (ФСИН России):
|
а) директор ФСИН России;
|
-
|
-
|
-
|
-
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
структурных подразделений ФСИН России;
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России;
|
В
|
В
|
Н
|
В
|
территориальных органов ФСИН России;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
учреждений, исполняющих наказания;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
следственных изоляторов;
|
Н
|
В
|
В
|
Н
|
учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта.
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
13. В Федеральной таможенной службе (ФТС России):
|
а) руководитель ФТС России;
|
-
|
-
|
-
|
-
|
б) руководители (начальники):
|
|
|
|
|
структурных подразделений центрального аппарата ФТС России и их отделов (служб);
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
региональных таможенных управлений и их структурных подразделений;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
таможен и их структурных подразделений;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
представительств ФТС России за рубежом;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
таможенных постов и их отделов;
|
Н
|
В
|
В
|
Н
|
учреждений, находящихся в ведении ФТС России;
|
Н
|
В
|
Н
|
Н
|
в) представители ФТС России за рубежом;
|
Н
|
В
|
В
|
В
|
г) советники (помощники) руководителя ФТС России, помощники заместителей руководителя ФТС России;
|
Н
|
Н
|
В
|
В
|
д) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" - "в" настоящего пункта.
|
В
|
Н
|
В
|
В
|
Примечание: выделены жирным стилем и серой заливкой должности, подходящие для ротации по всем указанным 4 критериям; выделены жирным стилем без заливки должности, также подходящие для ротации в принципе, но удовлетворяющие не всем 4 критериям.
Результаты анализа носят рекомендательный характер, то есть могут служить ориентиром для принятия решения о включении должностей в так называемый «ротируемый» перечень, нежели прямым указанием, так как фактическое решение требует наличия информации, доступной только руководителям конкретных подразделений, имеющим достаточный опыт кадровой работы в правоохранительных органах16.
Полученные результаты показывают, что возможности распространения ротации на должности правоохранительной службы существенно ограничены, вследствие отсутствия значимого потенциального антикоррупционного эффекта по сравнению с потенциальными потерями профессионализма или повышения потенциального риска возникновения коррупции. Последнее условие приобретает особую значимость именно для правоохранительной службы вследствие особенно интенсивного и распространенного характера составляющей общей коррупциогенности – доступа к сведениям, составляющим государственную тайну – данный фактор приобретает первостепенную важность при составлении практического перечня должностей для внедрения механизма ротации в правоохранительных органах.
Учитывая необходимость принятия самостоятельных решений по каждому правоохранительному органу отдельно, тем не менее, возможна выработка общей рекомендации: внедрение ротации может быть целесообразным в отношении руководителей территориальных органов или местных отделений правоохранительных органов. Данная рекомендация позволяет в перспективе реализовать ротацию служащих, во-первых, во всех правоохранительных органах, во-вторых, между ними.
1.1.6 Определение и научное обоснование периодичности ротации служащих правоохранительных органов, занимающих коррупциогенные должности
Периодичность является одной из неотъемлемых характеристик ротации, отличающих ее от простого перевода или перемещения. Если плановая ротация подразумевает перемещение (перевод) с заранее определенным и установленным периодом, то внеплановая ротация может осуществляться по предложенным выше основаниям вне прямой зависимости от срока занимаемой должности, но, тем не менее, не чаще чем через определенный период времени.
Другими словами, для плановой ротации период представляет собой установленное заранее точное значение промежутка времени между перемещениями (переводами), а для внеплановой ротации – установленное заранее минимальное значение промежутка времени.
Обоснование периодичности ротации строится на принципе максимизации достижения целей ротации. Периодичность, при которой цели ротации достигаются в наибольшей степени, является оптимальной. Данный принцип является единым как для плановой, так и для внеплановой ротации.
Исходя из разработанных критериев ротации оптимальный период ротации достигается, когда
во-первых, период занятия должности не позволяет сформировать устойчивые коррупционные связи или ожидаемая выгода от таких связей с учетом отведенного периода отсутствует или незначительна – данный критерий является первостепенным для определения периода плановой ротации,
во-вторых, период занятия должности позволяет служащему в достаточной степени адаптироваться к условиям службы, а также условиям жизни, если ротация связана с необходимостью смены фактического места жительства правоохранительного служащего – данный критерий, предположительно, играет важную роль при осуществлении внеплановой ротации.
Если время, необходимое для формирования устойчивых коррупционных связей, меньше времени, необходимого для полноценной адаптации служащего, то ротации не является целесообразной.
Научное обоснование периодичности ротации имеет практическое воплощение с учетом существующей практики осуществления ротации и нормативно-правовых основ правоохранительной службы. Предлагаются следующие практические принципы установления периода ротации:
Во-первых, период ротации должностей, в отношении которых принято решение об осуществлении обязательной ротации, должен быть определен с учетом сроков выслуги в специальных званиях17, соответствующих этим должностям. Рекомендуемый период ротации определяется таким образом, что служащий, занимающий должность, в отношении которой осуществляется ротация, должен быть подвергнут ротации как минимум один раз в течение срока выслуги в специальном звании. В отношении служащих, находящихся в специальных званиях, сроки выслуги в которых не устанавливаются, рекомендуется установить максимальный период ротации 5 лет, что соответствует максимальному установленному сроку выслуги.
Во-вторых, период ротации, связанной с перемещением в другую местность, не должен быть менее одного года, с тем чтобы служащий имел возможности для служебной и бытовой адаптации. Ротация, осуществляемая в пределах местности может производиться чаще, например, два раза в год.
В-третьих, недопустима дискриминация в установлении периода плановой ротации для служащих в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального положения, возраста, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Должностное положение и, в случае перемещения в другую местность, место жительства составляют основу понятия ротации, а потому используются в качестве факторов определения периода.
Наконец, проект закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «служащий, непрерывно замещающий одну и ту же должность уполномоченного руководителя в течение шести лет, может быть по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо руководителя правоохранительного органа переведен на иную равнозначную должность правоохранительной службы, а в случае отсутствия такой должности правоохранительной службы – в другую местность». На наш взгляд, дословная формулировка нарушает права служащего в части перевода, так как предполагает возможность внепланового перемещения служащего без его согласия, и должна быть дополнена словами «в порядке плановой ротации».
По мнению разработчиков, ротация с периодом, определенным с учетом данных принципов, способна воспрепятствовать формированию устойчивых коррупционных связей только при условии, что такие связи еще не установлены. В противном случае применение ротации может только усугубить ситуацию за счет накопления и распространения общего коррупционного опыта. Исходя из этого, необходимо подчеркнуть, что ротация кадров в правоохранительной службе в качестве механизма противодействия коррупции должна осуществляться не отдельно, а в комплексе с другими системными преобразованиями, нацеленными на ее совершенствование.
|
