1.1.2 Существующие системы ротации сотрудников правоохранительных органов
Положение о необходимости ротации кадров для успешного функционирования государственной службы Российской Федерации определено в нормативных актах Российской Федерации. Так, в федеральной программе «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-20013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, внедрение механизма ротации государственных служащих названо среди ожидаемых результатов реализации мероприятий федеральной программы.
Необходимость ротации на государственной службе закреплена в законодательстве, на федеральном уровне необходимо принятие нормативных правовых актов, дающих определение ротации государственных служащих, практически регулирующих механизм ее проведения и условий функционирования.
Обеспечение функционирования института ротации на государственной службе требует закрепления основных нормативных положений данного механизма. Так, Федеральный закон № 58-ФЗ может быть дополнен отдельной статьей, в которой будет дано определение ротации и определено, что особенности ротации государственных служащих устанавливаются в федеральных законах о видах государственной службы.
Наиболее регламентированным видом государственной службы с точки зрения ротации на сегодняшний день является государственная гражданская служба Российской Федерации (далее – гражданская служба), порядок и условия прохождения которой установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ), указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, принятыми в его развитие.
В статье 60 Федерального закона № 79-ФЗ ротация гражданских служащих относится к приоритетным направлениям формирования кадрового состава государственной гражданской службы.
В связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г.
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ статья 60 Федерального закона № 79-ФЗ дополнена частью 3, в соответствии с которой актами Президента Российской Федерации должны быть утверждены перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация государственных служащих и порядок ротации гражданских служащих.
Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации является единственным видом службы, который подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов Российской Федерации. В этой связи, в целях осуществления ротации государственных служащих из федеральных государственных органов в государственные органы субъектов Российской Федерации необходимо установить соотношение должностей федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. В отношении правоохранительной службы устанавливать такое соотношении нет необходимости.
В системе государственной правоохранительной службы России механизм ротации не имеет нормативного закрепления, но применяется по сложившейся традиции в практике отдельных федеральных органов исполнительной власти. Стоит отметить, что в предыдущие годы предпринимался целый ряд попыток внедрения механизма ротации в деятельность отдельных органов государственной власти. Они нашли свое отражение в целом ряде нормативно-правовых актов. Однако по причине отсутствия системности данных попыток в настоящее время данные нормативно-правовые акты не действуют.
Например, подобным документом является приказ Государственного Таможенного комитета Российской Федерации от 12 января 1996 года № 21 «О ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации», в приложении к которому находится Инструкция о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации.
Из Приказа и Инструкции становится ясно, что ротация государственных служащих в таможенных органах должна осуществляться исходя из следующих принципов:
1. Планомерность – то есть региональные таможенные управления и таможни центрального подчинения ГТК России должны действовать в соответствии с заранее согласованным планом;
2. Систематичность – ротация кадров должна осуществляться внутри таможенного органа как в смежных отделах, участках, сменах, так и в таможенных нарядах, что обеспечивается начальниками региональных таможенных управлений и таможен;
3. Подотчетность, которая проявляется в двух аспектах: с одной стороны, в своевременном информировании Управления кадров и учебных заведений о проделанной работе по ротации кадров, с другой стороны, в непрерывном контроле первого заместителя председателя ГТК России за исполнением приказа;
4. Соответствие ресурсной базе – средства для обеспечения жильем и другими объектами социальной инфраструктуры по каждому таможенному органу, планирующему комплектование кадров за счет ротации, а также для осуществления вахтового метода организации таможенного контроля, должны быть рассчитаны компетентными органами (Региональным таможенным управлением по капитальному строительству объектов таможенных учреждений Российской Федерации и Финансовым управлением совместно с региональными таможенными управлениями);
5. Скоординированность мероприятий по ротации;
6. Методическая обоснованность как по вопросам организации ротации, так и по вопросам ее осуществления (за следование этому принципу отвечает Управление кадров и учебных заведений ГТК России);
7. Сосредоточение информации о ротации (наличие вакантных должностей, сведений о целесообразности замены конкретного должностного лица другим, о резерве кандидатов для ротации) в едином банке данных;
8. Регламентированность ротации (определение срока службы, по истечении которых лицо должно быть подвергнуто ротации; указание вида нормативно-правового акта, которым должна быть оформлена ротация; назначение полномочных органов, осуществляющих ротацию для разных категорий должностных лиц):
Ст.1 п.8 Инструкции о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации гласит:
«Перевод должностных лиц из одного таможенного органа в другой, из одного структурного подразделения таможенного органа в другое производится:
- на основании приказов ГТК России, в отношении должностных лиц, состоящих в основной номенклатуре должностей Государственного таможенного комитета Российской Федерации, как правило, по истечении пяти лет пребывания в занимаемой должности;
- на основании приказов начальника РТУ и приравненных к нему начальников таможенных органов, в отношении должностных лиц, состоящих в основной номенклатуре должностей регионального таможенного управления по истечении, как правило, трех лет пребывания в занимаемой должности;
- на основании приказов начальника таможенного органа, в отношении других должностных лиц по усмотрению его начальника, но, как правило, по истечении трех лет пребывания их в занимаемой должности.»
Таким образом, выделяется три группы должностных лиц, в отношении которых требования к организации ротации существенно различаются.
Если мы экстраполируем выведенные для таможенных органов принципы организации и осуществления ротации на правоохранительные органы в целом, то каждый из них не потеряет своей значимости, а следовательно, может являться духом закона, в соответствии с которым должны быть изданы нормативно-правовые акты непосредственно закрепляющие порядок ротации государственных служащих в правоохранительных органах.
Анализируя накопленный практический опыт организации и осуществления ротации государственных служащих в правоохранительных органах, можно выделить следующие недостатки:
Отсутствие материальной и правовой базы обеспечения ротации (мероприятия по ротации кадров осуществляются в отрыве от фактического положения дел);
Отсутствие обоснованных расчетов средств на строительство жилья и других объектов социальной инфраструктуры в правоохранительных органах;
Эпизодический, бессистемный характер ротации - недостаточное использование возможности ротации кадров в целях правильного подбора и расстановки кадров, предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц;
Отсутствие жесткой регламентации сроков, условий и порядка осуществления ротации.
Остановимся подробнее на последнем пункте. Ротацию предполагается осуществлять на основе дополнительного соглашения к заключенному на неопределенный срок служебному контракту на замещение должности государственной службы, который должен предусматривать возможность ротации.
В качестве главной особенности ротации в правоохранительных органах зачастую называется отсутствие согласия служащего. Действительно, перевод служащего по инициативе служащего не является ротацией, и данный перевод регулируется нормами соответствующего федерального закона. На государственной правоохранительной службе в осуществлении ротации служащего для исполнения своих обязанностей в другую местность решающую роль играет приказ начальника. Решение о ротации служащего оформляется приказом, который доводится до служащего под подпись. Невыполнение приказа о ротации влечет расторжение служебного контракта по основаниям в соответствии с законодательством.
В то же время ст.2 п.3 Инструкции о порядке ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации говорит, что главным ограничением является факт невозможности досрочного расторжения контракта о ротации по собственному желанию служащего. Ст. 2 п. 4 Инструкции предусматривает, что согласие должностного лица на ротацию не требуется в случае его перевода в том же таможенном органе, в другое структурное подразделение в той же местности, поручении работы с учетом специальности, квалификации или должности, обусловленной трудовым договором (контрактом). Этот же постулат закреплен в части 11 статьи 33 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». По окончании срока трудового договора (контракта) должностное лицо вправе возвратиться для прохождения дальнейшей службы в тот правоохранительный орган, откуда был переведен в порядке ротации, либо решать вопрос об ином месте прохождения службы в системе правоохранительных органов России.
Иной порядок организации ротации предусмотрен приказом Госнаркоконтроля России от 17 февраля 2004 года № 36 «Об утверждении Инструкции о порядке приема граждан Российской Федерации на службу, назначения на должности, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ». Согласно ст. 24 этого приказа перевод сотрудника на равную должность (по которой штатом предусмотрено специальное звание и должностной оклад, равные специальному званию и должностному окладу, предусмотренным по занимаемой сотрудником штатной должности) в том же органе госнаркоконтроля, в иной орган госнаркоконтроля в той же местности или на службу в другую местность (далее именуется – перевод по службе) по инициативе начальника органа госнаркоконтроля, в пределах своей компетенции, допускается с согласия сотрудника, если иное не оговорено в контракте. При этом согласие на перевод по службе должно быть получено в письменном виде. Своего рода нововведением стало нормативное закрепление сроков отбытия к месту службы и начала исполнения обязанностей на новой позиции. Согласно ст.28 сотрудник обязан убыть к месту службы и приступить к исполнению обязанностей по должности со дня ознакомления с приказом, с учетом времени, необходимого для сдачи дел и должности (в соответствии с нормативными правовыми актами Госнаркоконтроля России) и проезда к новому месту службы, если иное не предусмотрено контрактом.
На лицо еще одна проблема в регламентации организации и осуществления ротации государственных служащих: унифицированная система ротации не существует даже в рамках одного вида федеральной государственной службы.
Особого внимания при осуществлении ротации государственных служащих заслуживает разработка системы государственных гарантий и компенсаций, создание благоприятных условий службы, защита прав и интересов государственных служащих.
Правовое регулирование прохождения службы в порядке ротации осуществляется на основании положений главы 53 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми устанавливаются порядок и условия заключения срочного трудового договора на период ротации, условия труда и отдыха. В соответствии с принципами трудового права, а также частью 4 статьи 26 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) служебный контракт не может ухудшать условия прохождения государственной службы и ущемлять права государственного служащего, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 79-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В этой связи механизм ротации на государственной службе в другую местность должен предусматривать обеспечение государственных служащих служебным жильем или компенсацией за найм жилых помещений, возмещение расходов на переезд, медицинское и социальное обслуживание по новому месту прохождения гражданской службы, а также возможности установления дополнительной выплаты к денежному содержанию ротируемого государственного служащего.
Негарантированность предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации компенсаций для служащих в случае их перевода для прохождения службы в иной правоохранительный орган (распространение оплаты труда, материально-бытового обеспечения, социальной защиты и льгот, существующих в исходном правоохранительном органе /регионе) существенно затрудняет становление системной организации ротации государственных служащих.
Неясным остается вопрос об основаниях для перевода государственных служащих на равнозначную должность правоохранительной службы. В части 5 статьи 33 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» законодатель предусматривает следующие основания:
в связи с необходимостью замещения другой должности правоохранительной службы в интересах службы, в том числе в целях, указанных в пункте 5 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона;
по состоянию здоровья в соответствии с заключением врачебно-экспертной комиссии;
по личным или семейным обстоятельствам;
в связи с сокращением должности правоохранительной службы или численности правоохранительного органа;
в связи с восстановлением по решению суда в должности правоохранительной службы служащего, ранее замещавшего должность правоохранительной службы, в которой состоит другой служащий;
в связи с прекращением срочного контракта, предусмотренного пунктом 8 части 4 статьи 25 настоящего Федерального закона;
в связи с прекращением допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимого для исполнения должностных обязанностей.
Они требуют дополнительного разъяснения и регламентации.
В ежегодных докладах руководителей ФТС России об итогах работы таможенных органов Российской Федерации с 2005 года ротация рассматривается как один из наиболее эффективных механизмов противодействия коррупции.
Так, в феврале 2006 года руководитель ФТС России Александр Жерихов, выступая с докладом «Об итогах работы таможенных органов Российской Федерации в 2005 году и задачах на 2006 год», отмечает, что «корни и причины высокого уровня коррупции в таможенных органах кроются в несовершенстве действующей системы работы с кадрами».
В октябре 2006 года была принята аналитическая программа ФТС России по борьбе с проявлениями коррупции и должностными преступлениями до 2009 года. Она была разработана в соответствии с антикоррупционной стратегией Всемирной таможенной организации, изложенной в Арушской декларации, одобренной сессией Совета ВТО в июне 2003 года, и включает в себя профилактические мероприятия по совершенствованию управления (контроль, подотчетность, ротация), стимулированию сотрудников (денежное содержание, социальная защищенность), созданию позитивного морального климата и утверждению принципа неотвратимости наказания.
Учитывая, что одним из наиболее слабых мест возможности применения ротации является нехватка служебного жилья, которое можно было бы предоставить откомандированному сотруднику, расчетная потребность в служебных помещениях, необходимых для обеспечения ротации руководящих кадров таможенных органов, определяется в соответствии с приказом ФТС России от 3 сентября 2007 г. № 1050 «О порядке формирования служебного жилищного фонда и оформления жилых помещений в таможенных органах Российской Федерации, находящихся в ведении ФТС России».
Подведя итоги кадровой работы в 2008 году, начальник Управления государственной службы и кадров (УГСК) ФТС России Геннадий Кириллов обратил внимание кадровых подразделений, что включение и исключение из кадрового резерва должно быть гласным, а ротация должна носить системный характер. То есть ротации должны проводиться планомерно и затрагивать все должности, связанные с коррупционными направлениями деятельности, в том числе и высшего уровня. Руководствуясь этим принципом, создатели положения о порядке деятельности Общественно-консультативного совета по таможенной политике при ФТС России в 2007 году изначально заложили в него ежегодную ротацию членов Совета.
Примечательно, что в качестве успешного способа устранения коррупции в рядах таможенников ротацию кадров внутри ведомства рассматривают не только сами госслужащие, но и «клиенты» территориальных органов федеральных органов власти. В ноябре 2008 года в Сибирском таможенном управлении прошла акция по анкетированию участников внешнеэкономической деятельности с целью оценки уровня должностных злоупотреблений и проявления коррупции в подчиненных Сибирскому таможенному управлению таможенных органах. 19,8% опрошенных считают, что ротация – ключевой метод по предотвращению коррупции.
Ныне действующий руководитель ФТС России Александр Бельянинов в интервью «Российской газете» в марте 2009 года отводит ротации кадров первое место в плане ФТС по предупреждению коррупции в таможенных органах и отмечает ее в качестве действенного мероприятия по перераспределению штатной численности структурных подразделений.
Обратимся к цифрам. В приказе Государственного Таможенного комитета Российской Федерации от 12 января 1996 года № 21 «О ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации» Председатель Государственного таможенного комитета Российской Федерации А.С. Круглов приводит некоторые данные по ротации за 1995 год: для укрепления руководящего состава в таможенные органы в порядке ротации было направлено 74 человека, в том числе начальников таможен - 18 человек, заместителей начальников таможен - 22 человека, на другие должности - 29 человек. Следующая значительная смена руководителей таможенных органов произошла в 2005 году: переназначено 73 начальника таможни, из них 30 – назначены впервые. То есть за десятилетний период динамики ротации не наблюдалось, процесс стагнировал. Реальное развитие системы ротации в таможенных органах начинается с 2006 года. За период с 2006 по 2008 год была осуществлена ротация нескольких сотен руководящих должностных лиц таможенных органов, в том числе только в 2008 году - более 50 начальников таможен и более 150 начальников таможенных постов, в том числе в центральном аппарате ФТС России на руководящие должности назначено 7 начальников главных управлений, 8 первых заместителей начальников главных управлений, 15 заместителей начальников главных управлений. За текущий год данные пока не известны, огласке подверглась лишь смена 3 начальников структурных подразделений и заместителя начальника Магаданской таможне.
|
