1 Разработка методики и механизмов плановой и внеплановой ротации служащих правоохранительной службы 1.1 Определение критериев и классификация должностей правоохранительной службы по уровню их потенциальной коррупциогенности для осуществления ротации 1.1.1 Зарубежный опыт ротации служащих
Исследование международного опыта показывает, что во многих странах (США, Канада, Франция, Китай, Япония и др.) механизм ротации государственных служащих, в том числе служащих правоохранительных органов, широко используется в целях повышения профессионального уровня и качества работы государственного аппарата в целом.
Так, например, в Китайской Народной Республике ротация предусматривает плановый перевод государственных служащих, отработавших на одной должности более 10 лет, на другую должность, перемещение на аналогичную должность в другой местности. При этом, государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных должностей – резерв должностей для принятия государственных служащих в порядке ротации. Ротация может осуществляться между территориальными органами одного государственного органа или между государственными органами.
Система ротации государственных служащих Японии является частью системы переподготовки и повышения квалификации, предполагает перемещение служащих по горизонтали и вертикали через каждые два, три года. Согласия работника на это не требуется, за исключением случаев, связанных со сменой места жительства. При этом ротация в Японии охватывает чиновников всех уровней.
Ниже подробнее рассмотрен опыт применения данного механизма на правоохранительной службе в трех зарубежных государствах:
Германия – одна из стран с наиболее развитой системой государственной службы;
Китай – страна, в которой ротация традиционно используется в качестве механизма повышения качества государственной службы;
Казахстан – одна из стран постсоветского пространства, в которых реформа государственной службы проводится наиболее успешно.
Ротация кадров в правоохранительной службы Федеративной республики Германия.
Несмотря на сравнительно благополучное положение с уровнем коррупции, вопрос о ее дальнейшем снижении поднят в Германии чрезвычайно остро. Этой проблемой активно занимается Правительство, в частности, в 2004 году Федеральным Министерством Внутренних дел разработана программа по предотвращению коррупции в органах Федеральной власти.
В данной программе рассматриваются различные ситуации, которые могут способствовать возникновению коррупции и меры, предотвращающие эти ситуации. Основное внимание уделяется самоконтролю и контролю со стороны коллег друг за другом.
Прежде всего, предлагается провести анализ ситуации и уже исходя из результатов анализа применять те или иные меры, в некоторых случаях даже те, которые могли бы привести к изменениям в организационной структуре.
Также согласно этой программе необходимо установить контроль за лицами, чья деятельность особенно подвержена коррупции или может способствовать ее возникновению. Выбор таких людей должен осуществляться особенно тщательно согласно программе Министерства Внутренних дел Германии. Срок работы таких должностных лиц должен быть ограничен. Срок службы на данной позиции не должен превышать 5 лет. Если же возникает необходимость продлить срок службы данного человека в данной должности, в архивы обязательно должна быть сделана соответствующая запись, объясняющая причины продления должностных полномочий.
По сути, данная система является разновидностью ротации. Предполагается при этом, что при постоянной смене людей на одной должности коррупция должна сократиться хотя бы по причине незаинтересованности должностного лица.
Кроме вышеперечисленных мер в организациях предполагается ввести специальных лиц, которые осуществляли бы мониторинг и контроль за коррупцией организации. Также оговаривается условие, что не должно быть никаких предпосылок для дискриминации таких лиц. Для эффективного предотвращения коррупции такие лица должны обладать еще рядом полномочий. Так, у них должно быть право сообщать о ситуации непосредственно главе администрации, им предоставляется большая свобода действий в плане нераспространения обычных административных инструкций. Все это делается для предотвращения различных барьеров на пути борьбы с коррупцией.
Также в помощь «контактным» лицам, согласно программе Министерства Внутренних Дел Германии, должно быть выделено целое подразделение либо функций контроля делегированы отделу внутреннего аудита организации. Такой отдел должен быть также выведен за действие обычных административных инструкций и иметь возможность докладывать о текущей ситуации в организации непосредственно «контактным лицам» и главе организации. Такие отделы должны отслеживать возможность появления коррупционных ситуаций в организациях, где на данный момент коррупции нет.
С одной стороны, данные действия могут способствовать сокращению уровня коррупции. Однако при их адаптации к России необходимо учитывать значительную специфику российских условий. Например, в Российской Федерации вряд ли возможно обеспечить недискриминацию «контактных лиц» со стороны сотрудников коррумпированной организации. Кроме того, существует вероятность, что такие меры напротив будут способствовать развитию коррупции в связи с некорректным исполнением своих обязанностей.
Программа по борьбе с коррупцией Министерства Внутренних Дел Германии предполагает наложение определенных обязанностей и ответственности и на начальников отдела. Главы отдела должны проводить определенную работу внутри отдела с сотрудниками по борьбе с коррупцией. Прежде всего, они должны подавать пример собственным поведением и также стараться воспитать у сотрудников чувство самоконтроля. Помимо этого глава отдела должен следить за общей ситуацией в отделе и при малейших же подозрениях подавать сигналы тревоги. Достоинством данной меры является наделение главы отдела определенными полномочиями. Следует отметить, что главам отдела, прежде всего, дано право действовать согласно ситуации.
После получения сигнала о коррупции глава организации должен незамедлительно доложить в органы государственной власти. Более того, руководитель должен провести все возможные меры по предотвращению дальнейшего развития коррупции. Также необходимо сделать все возможное, чтобы предотвратить ситуации укрывательства коррупции.
Министерство Внутренних Дел вводит в качестве обязательной меры подготовку ежегодного доклада о текущей ситуации с коррупцией от высших органов федеральной власти.
В качестве действенной меры в Германии рассматривается донесение до сотрудников значимости вреда коррупции. В частности, в отношении работников проводятся разъяснения, что коррумпированность организации подрывает ее авторитет и доверие к ней. Следовательно, сократится объем работы организации, может привести к сокращению авторитета самих сотрудников. Таким образом, в конечном итоге коррупция противоречит интересам самих сотрудников.
Эффективность применения ротации в качестве механизма предотвращения коррупции оценивается достаточно высоко, предполагается, что именно данная мера может особенно широко и эффективно применять в коррумпированных органах власти. Работники будут осознавать, что через определенное время (не более 5 лет) они будут перенаправлены на другое место работы. Следует отметить, что за такой короткий срок на определенной позиции в организации, в условиях постоянного жесткого контроля, служащему сложно сформировать устойчивые коррупционные связи.
Подводя итоги данной программы, следует отметить, что у нее есть как свои плюсы, так и минусы, которыми не стоит пренебрегать.
Сильной стороной данной программы является то, что реализация механизма ротации не позволяете чиновнику «осесть» на одном месте и развивать коррупцию. Морально-этическое воздействие также может иметь большое значения для снижения уровня коррупции. Слабой же стороной данной программы является то, что она может быть применена не во всех организациях.
Еще одним интересным моментом опыта Германии является высокая доля самоконтроля. Правда, здесь тоже возможен двойственный результат: с одной стороны, повышенная доля самоконтроля будет стимулировать сотрудников на корректное этическое поведение, особенно, если перед глазами будет пример такого поведения, и вся среда будет способствовать данному поведению и негативно относиться к коррупции. С другой стороны, совсем не факт, что функция самоконтроля будет выполняться всеми сотрудниками достаточно объективно.
Интересный материал для исследования опыта применения коррупции также могут дать эксперименты, которые были проведены в Германии для оценки эффективности ротации в качестве антикоррупционного механизма. В рамах данного эксперимента пары потенциальных взяткодателей и официальных лиц были перемещены в свободном порядке. Результаты сравнили с идентичными парами, с тем лишь отличием, что их позиции постоянно оставались неизменными.
Результат данного эксперимента показал, что уровень коррупции сокращается пропорционально внедрению механизма ротации. При более подробном изучении исследователи выделили ряд возможных причин полученного результата:
Официальные лица могут быть менее подвержены соблазну дальнейших подарков. При ротации сильно снижается шанс дальнейшего взаимодействия этого служащего с конкретным потенциальным взяткодателем.
Потенциальный взяткодатель может ожидать в меньшей степени ответных действий от официального лица, особенно повторяющихся действий. Их повторная встреча в данных условиях практически невозможна.
Потенциальный взяткодатель до настоящей ситуации не имел дела с этим конкретным служащим. Соответственно, он не знает, что ему ожидать от этого служащего. Поведение этого служащего становится сложнее предугадать, чем поведение служащего, который постоянно находится на данной должности. Все это увеличивает сомнения, стоит ли прибегать к коррупционному поведению.
Однако не совсем ясно, действительно ли толчком к сокращению коррупции послужила именно ротация. Эксперимент показал, что доверие и взаимный обмен также наблюдались и в парах, где была полная анонимность и не было условий повторных встреч. В целом в качестве вывода в исследованиях немецких ученых говорится, что ротация может быть рассмотрена в качестве превентивной меры по предотвращению коррупции. У потенциальных взяткодателей снизится стимул платить большую взятку служащему, так как будет сложнее предугадать конечный результат. Вероятность повторной встречи именно этого взяткодателя с именно этим служащим минимальна. В то же время, ротация должна применяться лишь как один из элементов предотвращения и противодействия коррупции, и лишь в этих условиях может быть достигнут устойчивый позитивный результат.
Ротация кадров в правоохранительных органах Китайской народной республики.
Основное правовое поле:
Закон КНР «О государственной службе»;
Уголовный Кодекс КНР;
Государственная программа по борьбе с коррупцией;
История внедрения процесса ротации:
Процедура ротации в государственных органах Китайской Народной Республики (КНР), введённая на втором заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР в 1993 г., носит всеобщий характер, т.е. распространяется на все уровни власти, что является особенностью многих восточных стран, в том числе Сингапура, Тайваня, Индии и др. Так в период с 1996 по 1999 г.г. в Китае через ротацию прошло 400 тыс. чиновников. Основной принцип – перемещение из более благополучных прибрежных регионов в более неблагополучные – внутриконтинентальные. Ротация осуществляется каждые 5 лет2. При чём служащие могут быть перемещены как внутри государственного агентства, так и в другое функциональное подразделение, пройдя перед этим процедуру переквалификации. Руководит процессом ротации Министерство Труда. Предусматривается, что государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест для принятия госслужащих в порядке ротации.
За счёт сильной политической воли нынешнего лидера страны Ху Дзинтао активизировался процесс возбуждения уголовных дел против чиновников всех уровней власти. Так, в 2007 г. под следствием оказалось 40 041 государственный чиновник, а 2987 представителей судебной власти – под подозрением во взяточничестве и превышении должностных полномочий.
Для упрощения вертикальной ротации в КНР установлена низкая планка пенсионного возраста: 50 лет для женщин и 55 для мужчин. При чём этот критерий относится ко всем типам государственных служащих.
Проблемы реализации:
К основным проблемам реализации процесса ротации кадров как способа борьбы с коррупцией в силовых ведомствах КНР относятся следующие:
Вместе с введением обязательной ротации кадров введена и обязательная партийность государственных служащих;
Политизированность процессов в стране вообще;
Переход всех властей к среднесрочному планированию (до 5 лет) своей деятельности и возникновение желания «смениться» до того как срок осуществления программы будет завершён.
Выводы:
За 16 лет существования практики ротации кадров в силовых ведомствах в РК не проводились серьёзные исследования направленные на оценку его эффективности, однако, показательно количество привлечённых к ответственности чиновников, включая и главного прокурора страны. Система ротации кадров также способствует их омоложению, благодаря низкой планке выхода на пенсию.
Ротация кадров в правоохранительных органах Республике Казахстан
Основное правовое поле:
Закон Республики Казахстан от 04.05.2008 № 31-4 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»;
Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе»;
Уголовный Кодекс Республики Казахстан;
Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2006-2010 годы;
Указ Президента Республики Казахстан «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» от 22 апреля 2009 года.
История внедрения процесса ротации:
Процедура ротации в государственных органах Республики Казахстан (РК) была внедрена поправкой от 8 июля 2005 г. в закон о Государственной службе в РК и коснулась лишь одной категории государственных служащих, а именно – политических.
Политический государственный служащий – государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико- определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.3
В этой же редакции закона даётся и определение ротации:
Ротация – должностные перемещения политических государственных служащих между государственными органами, а также между структурными подразделениями государственного органа.
Механизм применения ротации указан в статье 18-1 того же закона:
«Статья 18-1. Ротация
На государственной службе может осуществляться ротация политических государственных служащих. Порядок и условия ротации политических государственных служащих определяются Президентом Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа».
Центральным в осуществлении процесса оказывается президент страны и его политическая воля. Каждый год осуществляется ротация руководителей силовых ведомств.
Инициатива президента была перенята Министерством Внутренних Дел и Прокуратурой РК, в которых осуществляется ротация руководителей региональных подразделений.
«Решением Совета Безопасности Республики Казахстан от 1 июня 2006 года перед правоохранительными органами республики в качестве приоритетных направлений деятельности в борьбе с коррупцией были определены пять сфер, наиболее подверженных этому злу: органы налоговой службы, таможни, дорожной полиции, сфера государственных закупок и земельных отношений».
С 2009 года началась ротация не только политических кадров в правоохранительных органах, прежде всего – дорожной полиции.
Так по заявлению председателя Комитета дорожной полиции МВД РК:
«Кроме того, мы провели ротацию в системе РЭО – заменили 37% сотрудников в среднем по стране, а в Алматы мы заменили 65%. А теперь… решением оперативного совещания мы постановили, что в РЭО и службе административной практики сотрудники ДП более трех лет работать не будут. Отработал – иди «на вырост», для служебного роста не готов – иди в иное подразделение дорожной полиции»4.
Так впервые был поставлен и закреплён вопрос о продолжительности нахождения на одном месте.
Проблемы реализации:
К основным проблемам реализации процесса ротации кадров как способа борьбы с коррупцией в силовых ведомствах РК относятся следующие:
Отсутствие проработанных и закреплённых процедур ротации, как политических, так и обычных государственных служащих;
Сложившаяся практика «перетекания» вместе с руководителем подразделения налоговой или таможенной службы и его подчинённых, что само по себе противоречит самой логике процесса ротации;
Отсутствие обоснованных критериев пребывания государственного служащего на одной должности;
Размытое понимание ротации для неполитических служащих: нет разграничения между вертикальной и горизонтальной ротацией;
Не выработаны механизмы оценки эффективности ротации как способа борьбы с коррупцией, а лишь декларируется её эффективность;
Фрагментарность применения ротации (распространяется только на регистрационно-экзаменационный отдел и службу административной практики Комитета дорожной полиции МВД РК);
Сильная зависимость применения процедуры от политической воли президента или министра (прокурора);
Существующие с подачи СМИ размытие понятия «ротация», т.е. отождествления его понятию «кадровая перестановка».
Выводы:
За 4 года существования практики ротации кадров в силовых ведомствах в РК не проводились серьёзные исследования направленные на оценку его эффективности. До сих пор не выработана и не закреплена процедура осуществления самого процесса. Оценка осуществлённых мер говорит о стихийности процесса и во многом популистской оценкой его «эффективности» или «неэффективности».
Позитивной можно считать связь ротации кадров с государственным кадровым резервом. Однако этот механизм находится пока только на стации становления.
Особенностью существующих процедур является сильная зависимость от политической воли руководства страны. Поэтому и позитивные изменения возможно ожидать только после направленных решений президента страны.
Зарубежные альтернативы кадровому резерву
Во многих странах механизм ротации напрямую увязан с подготовкой государственных служащих для высших должностей, по аналогии с технологией кадрового резерва, применяемой в Российской Федерации. Особенное распространение такого рода ротация получила в странах Юго-Восточной Азии, в частности, Сингапуре, Китае, Индии, Японии, Вьетнаме и ряде других. Так, например, в Индии ротация применяется для подготовки элиты, входящей в Административную Службу Индии (Indian Administrative Service, IAS), которая впоследствии занимает высшие должности в центральном правительстве или на уровне штатов. После строгого конкурсного отбора принятые в IAS государственные служащие распределяются по различным должностям на уровне штатов, где в течение нескольких лет приобретают опыт «полевой работы» или аналитической деятельности в различных сферах. После достижения высокой должности в определенном органе государственной власти служащие, входящие в IAS, переводятся с уровня штата в центральное правительство или наоборот. Таким образом, обеспечивается знание нюансов постоянно меняющейся реальной ситуации на местах. Кроме того, такая система способствует более тесному сотрудничеству между органами власти на различных уровнях5.
В Японии, напротив, в основе ротации лежит необходимость повышения уровня квалификации государственных служащих на местах. Многие должности на местном уровне становятся «проходными», то есть на них последовательно сменяются служащие центрального аппарата, направленные туда в порядке ротации6. Затем служащий возвращается на прежнее место работы, а на смену ему приходит новый «временный» чиновник центрального аппарата в порядке ротации. Позитивным в данном случае является трансфер знаний и информации с центрального уровня на местный. В то же время, нельзя не отметить и недостатки, связанные, в частности, с ограничением карьерного роста для местных служащих: высшие должности оказываются «зарезервированными» для приходящих в порядке ротации служащих центрального аппарата7.
|
