1.1.4 Цели и виды ротации служащих, их правовое регулирование.
При разработке механизма ротации государственных служащих с учетом положений законодательства Российской Федерации следует выделить две основные цели ротации государственных служащих:
противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения государственных служащих;
развитие профессионального уровня государственных служащих.
Ротация как антикоррупционный механизм
Классическим механизмом распространения коррупционных практик, характерным для правоохранительных органов, является формирование коррумпированных группировок. Такие группировки, построенные по принципу социальной сети, становятся чрезвычайно сплоченными с течением времени и способствуют вполне определенной, деструктивной социализации новичков, вовлечению их в коррупционные отношения.
Одним из наиболее распространенных в мировой практике способов противодействия коррупции является ротация государственных служащих, занимающих наиболее коррупционно-опасные должности. В основе ротации как антикоррупционного механизма лежит представление о том, что коррупционные сети разрушаются при горизонтальном перемещении их участников, и новые служащие будут способствовать оздоровлению морального климата в организации8.
В настоящее время в российской практике происходит также признание значимости ротации. Так, внедрение в практику механизма ротации государственных служащих является одной из первоочередных мер реализации Национального плана противодействия коррупции (подпункт «д» пункта 2 раздела IV). Ротация кадров позволяет значительно улучшить работу по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и проступками.
Ротация как механизм профессионального развития
Как уже отмечалось выше, помимо снижения риска возникновения коррупции ротация является важным средством повышения эффективности использования кадрового состава государственной гражданской службы, создания условий для служебного и профессионального роста гражданских служащих, обеспечения равных возможностей для развития служебной карьеры. При помощи ротации государственных гражданских служащих могут решаться задачи обновления кадров, обеспечения их преемственности, достижения стабилизации кадрового состава гражданской службы на основе внутри- и межведомственной ротации, а также за счет постоянного притока высококвалифицированных специалистов, оперативного маневрирования имеющимися кадровыми ресурсами. Движение кадров в порядке ротации способствует оптимальной расстановке кадров в органах государственной власти, особенно там, где ограничены местные источники кадрового пополнения.
Отсутствие ротации, в свою очередь, порождает застой в кадровом корпусе, препятствует притоку в высшие эшелоны власти способных профессионалов9.
Основным принципом ротации кадров является продвижение по службе с учетом уровня квалификации, показателей результативности и эффективности служебной деятельности, отношения к исполнению служебных обязанностей. Кроме того, своевременное перемещение перспективных работников позволяет накапливать им опыт работы в различных органах государственной власти и управления и с учетом имеющейся практики повышать эффективность и результативность служебной деятельности.
Если сильнее детализировать возможные цели ротации, можно выделить перемещения для реализации следующих установок:
подготовки руководящих кадров;
смены обстановки (когда служащий занимал должность длительное время и хочет получить новые знания, навыки на другом месте);
предотвращения или разрешения конфликтов интересов;
приобретения служащими универсальных компетенций;
обеспечения взаимозаменяемости служащих в случае болезней, отпусков и т.п.;
поиска работнику более подходящей должности при неудовлетворительности результатов в старой должности;
усиления коммуникаций между ними и т.д.
В зависимости от цели проведения ротация государственных служащих может осуществляться (1) в обязательном порядке или (2) по соглашению сторон (по желанию государственного служащего).
Здесь необходимо отметить существующее в научной и методической литературе по проблемам ротации государственных служащих разногласие по поводу отнесения добровольного перевода служащего к ротации или к иным механизмам должностной мобильности. Так, например, существует мнение10, что лишь обязательный, то есть не связанный с волеизъявлением государственного служащего, переход на иную должность может рассматриваться в качестве ротации. В то же время, мы придерживаемся более расширительной трактовки данного термина, и в связи с этим предлагаем выделение двух основных разновидностей ротации: осуществляемой в обязательном порядке или по желанию государственного служащего. Такой подход соответствует международной практике, а также позволяет более полно отразить сущность и разновидности данной кадровой технологии не только в качестве антикоррупционного механизма, но и в качестве механизма, обеспечивающего профессиональное развитие государственного служащего11.
Очевидно, что для противодействия коррупции основное значение имеет обязательная ротация, поскольку она позволяет снизить риск возникновения коррупционных сообществ и сетей. В то же время, для профессионального роста большее значение имеет именно добровольная ротация, поскольку в данном случае учитываются пожелания государственного служащего относительно его места работы, что усиливает мотивацию и позволяет служащему расширить свою компетенцию.
Несколько детализируя предложенную выше классификацию, можно выделить следующие виды ротации в зависимости от того, кто является инициатором перехода на другую должность:
по инициативе администрации организации;
по инициативе работника;
по инициативе кадровой службы.
В зависимости от траектории движения ротацию принято делить на:
кольцевую, когда работник, пройдя ряд должностей, вновь возвращается на свою прежнюю должность;
безвозвратную, когда перемещение происходит без возврата на «стартовую» должность;
рокировку, при которой два работника одного уровня меняются местами12.
По уровню специализации выделяют ротации:
с изменением характера работы, но по той же специальности;
ротации, когда характер работы особо не изменяется.
По масштабу перемещений ротации делятся на:
внутренние – в пределах одного государственного органа или подразделения.
внешние – между органами государственной власти, находящимися в одном регионе;
межрегиональные – перемещение со сменой места жительства в другой регион.
В зависимости от того, применяется обучение или нет, ротация бывает с обучением и без него.
Для практических целей внедрения ротации в систему правоохранительной службы особое значение имеет выделение плановой и внеплановой ротации. Плановая ротация - это та, которая будет осуществлена в будущем на основании специально составленных схем. Данная разновидность ротации имеет особое значение для профессионального развития государственных служащих. Предполагается, что для получения максимального эффекта от использования ротации и минимизации соответствующих рисков в органе государственной власти составляется план ротации всех сотрудников, занимающих должности, подпадающих под плановую ротацию. Ротация в этом случае является элементом системы профессионального развития государственного служащего и соотносится со стажировками, планом повышения квалификации и переподготовки, а также планируемым должностным ростом и необходимыми компетенциями, которые должен приобрести государственный служащий. Пример возможной формы для плана ротации государственных правоохранительных служащих приведен в Приложении к Методике ротации государственных правоохранительных служащих Российской Федерации (приложение Д). Представляется целесообразным утверждение такого или аналогичного плана для органа государственной власти с периодичностью один раз в год.
Наряду с плановой ротации в отдельных случаях возможно применение механизма внеплановой ротации. Данная разновидность ротации может применяться при высоком уровне риска коррупционных действий отдельных сотрудников правоохранительных органов. Основанием для проведения внеплановой ротации является поступление обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации относительно работы служащего.
Для оптимального использования ротации на практике необходимо четко представлять специфику данного механизма, его сильные и слабые стороны. Кроме того, ротацию необходимо применять в соответствии с задачами системы управления кадровым составом правоохранительной службы и исходя из сложившихся реалий.
Среди преимуществ данного механизма можно отметить следующие13:
сокращение риска образования устойчивых коррупционных группировок;
предотвращение конфликта интересов (в случае возникновения или угрозы возникновения конфликта интересов его можно "погасить" или предотвратить путем грамотно произведенных кадровых перестановок);
снижение текучести кадров;
повышение эффективности и результативности деятельности служащих;
воспитание преданности сотрудника организации (как следствие - снижение утечки информации, являющейся государственной или иной охраняемой законом тайной);
снижение уровня стрессов, вызываемых рутинностью работы;
взаимозаменяемость служащих в случае болезней, отпусков и других ситуаций;
повышение мотивации, степени удовлетворенности трудом;
работники имеют возможность сравнить между собой должности, руководители имеют возможность сравнить между собой людей по производительности, качеству труда и т.п.,
снижение числа "тупиковых" должностей для лиц, ориентированных на "вертикальный" рост;
ротация является хорошим методом обучения сотрудников без отрыва от производства и др.
В то же время, необходимо отметить и некоторые риски, связанные с применением ротации. Прежде всего, это риск потери высококвалифицированного сотрудника, который на новом месте работы не сможет применить все компетенции, приобретенные с опытом. Кроме того, обязательное регулярное перемещение на иные должности может само по себе негативно влиять на моральный климат в организации, снижая мотивацию к эффективной работе и заинтересованность в повышении организационной эффективности. Таким образом, необходим поиск некоего баланса между регулярностью ротации и постоянством места работы для приобретения специальных компетенций.
Необходимо также учитывать, что перевод сотрудника с одной должности на другую означает перемены в жизни целой семьи, которая может включать работающую (-его) супругу (-а) и детей школьного возраста. Соответственно, решению о ротации должна предшествовать тщательная подготовка и оценка потенциальных рисков. Зачастую оказывается более эффективным решить возникающие проблемы, не прибегая к переводу на иную должность14.
При принятии решения о ротации важно помнить и о том, что зачастую перевод на другие должности возможен на добровольной основе, когда речь идет о переводе перед повышением в должности, а также добровольном переводе по причине дополнительных выплат, специальных условий по приобретению жилья или получения иных выгод и преимуществ.
Кроме того, к рискам, сопряженным с использованием механизма ротации, могут быть отнесены:
падение эффективности и результативности служебной деятельности в период адаптации к новой должности;
необходимость значительные средства для обучения перемещаемых людей, а также реализации самой системы перемещений;
опасность возникновения конфликтов и служебных споров.
Еще одним существенным риском, связанным с современным состоянием правоохранительной службы, является возможность выхолащивания содержания ротации и превращения ее в лишь формальную процедуру. Может возникнуть такая ситуация, при которой отдельные группы чиновников найдут способ выхода из ситуации, путем кооперации в ходе ротации. Такая четкая взаимосвязь способна еще более усилить коррупцию в государственных структурах. Опасность заключается в также том, что система ротации кадров может оказаться инструментом манипулирования властью в руках некоторых «нечистых на руку» чиновников, и не станет инструментом, который способен реально помочь в деле сокращения коррупции в государственных структурах.
Как отмечает по этому поводу Е. Панфилова, «основная проблема в том, кто будет перемещать чиновников. Те же чиновники. В условиях, когда чиновники замещают друг друга, а общество может только наблюдать за этим со стороны, вероятность коррупции только возрастает. Реально изменить ситуацию может только ротация команд в условиях реальной политической конкуренции».
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что для эффективной реализации процесс ротации кадров требует соответствующего управления.
|
