Отдельные аспекты и проблемы государственной регистрации коммерческих организаций
Ранее порядок регистрации юридических лиц опирался главным образом на Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-I «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации». Недостатками действовавшего ранее нормативного регулирования были противоречия этих актов друг другу; явная децентрализация закрепленной в них процедуры регистрации юридических лиц, осуществлявшейся в местных администрациях без единой информационной базы данных; огромное количество пробелов правового регулирования, которые позволяли широко распространиться административным барьерам.
Чтобы устранить эти и другие значительные недостатки, решено было значительно изменить институт государственной регистрации юридических лиц, придать ему новый, более систематизированный, облик. Итогом явился Федеральный закон № 129-ФЗ, введение которого в середине 2002 г. является значительным шагом вперед к эффективному регулированию правоотношений в области государственной регистрации юридических лиц. Однако, несмотря на столь привлекательные общие принципы нового законодательства, следует задаться вопросом об эффективности и практичности его конкретных норм.
А.В. Чуряев в своей статье, опубликованной в журнале «Адвокат», 2006, №4, к безусловным достоинствам Закона относит следующие:
принцип "одного окна", сделавший возможным легитимацию юридического лица в значительно упрощенном порядке, что отразилось на снижении административных барьеров в этой сфере;
введение в практический оборот единого информационного ресурса - Единого государственного реестра юридических лиц, вобравшего в себя сведения о зарегистрированных на территории Российской Федерации практически всех юридических лицах;
стремление законодателя к унификации и персонификации общих принципов юридической ответственности как регистрирующих органов, так и заявителей.
Эти и многие другие достоинства Федерального закона № 129-ФЗ и ряда других правовых актов позволяют говорить о продвижении отечественной системы права к общемировым стандартам, к эффективному регулированию необходимых общественных отношений.
Но наряду с указанными достоинствами законодательства о государственной регистрации юридических лиц оно содержит и значительное число недостатков, которые состоят:
в фактическом отсутствии нормативно-правового регулирования процессуальных действий регистрирующего органа по принятию решения о государственной регистрации юридического лица, в том числе в отсутствии стадии правовой экспертизы представленных на регистрацию документов;
в недостаточной проработке (неоправданном сужении) законодателем оснований для отказа в регистрации юридического лица;
в неточностях законодательной техники, касающихся главным образом наименований государственных органов и описания отдельных составов правонарушений.
Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ввел разделение единой процедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридических лиц и специальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций и ряд других юридических лиц). В ст. 10 указанного закона говорится, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.
Основанием такого деления служат особенности в статусе юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные организации, чаще всего создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно и государственно важных целей.
Проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации юридических лиц. Если решение о регистрации юридических лиц в рамках общего порядка принимают органы Федеральной налоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е. органами, осуществляющими государственную регистрацию), то решение о регистрации юридических лиц в рамках специального порядка принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специально уполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции РФ (регистрация общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат), Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (регистрация средств массовой информации), Центральный банк РФ (регистрация кредитных организаций).
Различие общего и специального порядков регистрации сводится к различным срокам регистрации. Основываясь на базовом принципе "одного окна", срок регистрации юридических лиц в рамках общего порядка сократился до пяти рабочих дней. А регистрация, например, общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат, профессиональных союзов, кредитных организаций осуществляется в течение одного месяца с момента представления в уполномоченный орган необходимых документов. Полностью признать эффективность установления подобных сроков вряд ли верно. Можно лишь согласиться с тем, что действительно необходимо с должным вниманием подходить к регистрации юридических лиц, которая проводится в специальном порядке.
По сравнению с действовавшими ранее правовыми актами Федеральный закон № 129-ФЗ существенно снизил сроки государственной регистрации юридических лиц, регистрируемых в обычном порядке. Если до июля 2002 г. государственная регистрация таких юридических лиц осуществлялась в течение одного месяца со дня представления в регистрирующий орган необходимого пакета документов, то с июля 2002 г. этот срок снижен законодателем до пяти рабочих дней. Этим, по мнению специалистов Правительства и ряда ученых, удалось достигнуть значительного уменьшения административных барьеров при проведении государственной регистрации. А.В. Чуряев считает, что устранение административных препон как цель введения сокращенных сроков регистрации достигнута не совсем корректными средствами. Ясно, что снизив срок регистрации почти в шесть раз, сама процедура регистрации должна быть также примерно в шесть раз урезана.
Наиболее полно и четко это можно проследить, проанализировав процессуальные действия регистрирующих органов, результатом которых является принятие либо решения о государственной регистрации юридического лица, либо решения об отказе в такой регистрации. Однако Федеральный закон N 129-ФЗ такой возможности не предоставляет. В нем нет ни одной нормы, которая бы закрепляла правила принятия таких решений. Существующие в его содержании статьи под наименованием "Порядок государственной регистрации" указывают лишь на сроки, место регистрации, правила подачи документов и т.п. Нет подобной информации и среди подзаконных актов Правительства РФ и Федеральной налоговой службы.
Вместе с тем необходимые нам правила (хоть и не в идеальном состоянии) закреплены в отношении принятия решения о регистрации общественных объединений, торгово-промышленных палат, религиозных организаций, т.е. в отношении регистрации тех юридических лиц, решение о которой принимают органы Министерства юстиции РФ. Согласно Правилам рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, эти органы, прежде чем принять решение о государственной регистрации общественного объединения, проверяют документы с точки зрения: 1) соответствия Конституции РФ, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральному закону "Об общественных объединениях", федеральным законам об отдельных видах общественных объединений; 2) наличия полного перечня требуемых по закону документов; 3) соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления документов; 4) достоверности информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию документах; 5) соответствия названия общественного объединения требованиям закона; 6) наличия в Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированного общественного объединения с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность.
Исходя из представленного перечня можно сказать, что органы, принимающие решение о государственной регистрации общественных объединений, осуществляют, во-первых, количественную и, во-вторых, качественную проверку. Если первой соответствует проверка количества представленных на регистрацию документов и наличия в них необходимых сведений (п. 2, 3), то для второй характерна проверка этих сведений на истинность, достоверность, соответствие нормам законодательства (п. 1, 4 - 6).
В целях реализации перечисленных задач орган, принимающий решение о государственной регистрации общественного объединения, вправе: 1) получать для ознакомления у обратившегося за государственной регистрацией общественного объединения подлинные экземпляры документов и иных материалов; 2) получать справки и объяснения от представителей общественных объединений и других заинтересованных лиц и организаций по вопросам, связанным с государственной регистрацией общественного объединения; 3) направлять запросы в государственные органы и общественные объединения; 4) получать заключения специалистов по вопросам, возникающим в связи с государственной регистрацией общественных объединений; 5) совершать иные действия, вытекающие из требований закона.
Закрепление подобных требований и правил также и в законодательстве, регулирующем государственную регистрацию юридических лиц с обычным статусом, не только желательно, но и необходимо. Это позволит четко определить круг прав и обязанностей органов, принимающих решения о государственной регистрации юридических лиц.
На сегодняшний же день процессуальные действия органов Федеральной налоговой службы при принятии решения о регистрации юридического лица можно определить только из оснований отказа в государственной регистрации юридического лица, ибо последние отражают главным образом суть регистрации, т.е. описывают те факты, поиском которых и занимаются регистрирующие органы.
Федеральный закон N 129-ФЗ в качестве оснований для отказа в регистрации юридического лица называет лишь: 1) непредставление необходимых для государственной регистрации документов (п. 1 ст. 23); 2) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 2 ст. 23); 3) ситуацию, когда юридическое лицо, находящееся в процессе ликвидации, является учредителем другого юридического лица (п. 3 ст. 23 и п. 2 ст. 20); 4) ситуацию, когда происходит государственная регистрация юридических лиц, которые возникают в результате реорганизации юридического лица, находящегося в процессе ликвидации (п. 3 ст. 23 и п. 2 ст. 20).
Как видно из представленного списка, законодатель в качестве оснований для отказа в регистрации юридического лица выделяет лишь количественные критерии, связанные с нарушением правил оформления представленных на регистрацию документов. Качественная же сторона (проверка достоверности представленных сведений) остается за рамками регистрации. Вместе с тем именно она (качественная сторона регистрации) и является осевой (центральной, сущностной) стороной государственной регистрации вообще и государственной регистрации юридических лиц в частности.
Существующий на сегодняшний день список оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц, регистрируемых в обычном порядке, нельзя никак назвать полноценным и тем более эффективным. Законом этот список необоснованно сужен. За его рамками находится масса ситуаций, в которых вполне оправданно и разумно было бы отказать юридическим лицам в государственной регистрации. К этим случаям можно отнести, например, использование в наименовании юридического лица слова "Россия" и производных от него слов, указание в представленных на регистрацию документах недостоверных сведений о месте нахождения юридического лица, учреждение общества с ограниченной ответственностью другим хозяйственным обществом, состоящим из одного лица, и многие другие ситуации.
Федеральный закон N 129-ФЗ предусматривает лишь один вариант, когда регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица, - "в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц" (п. 2 ст. 25). При этом законодатель вменил эти действия не в обязанность, а в правомочия регистрирующему органу. В связи с этим следует присоединиться к вопросу отдельных специалистов, которые не понимают логику нашего законодателя: зачем регистрировать юридическое лицо, вносить данные о нем в Государственный реестр для того, чтобы потом его ликвидировать и исключать из Реестра?
Значительной особенностью нового законодательства о государственной регистрации юридических лиц следует назвать сам принцип "одного окна", согласно которому путем одной подачи документов в регистрирующий орган предприниматель получает: 1) свидетельство о государственной регистрации юридического лица; 2) свидетельство о постановке юридического лица на налоговый учет, 3) документы, свидетельствующие о регистрации юридического лица в качестве страхователя в органах Пенсионного фонда РФ, органах Фонда социального страхования РФ, органах Фонда обязательного медицинского страхования РФ; 4) документ, свидетельствующий о присвоении юридическому лицу номера в Федеральной службе государственной статистики.
Обязанность по предоставлению всех необходимых сведений из Единого государственного реестра юридических лиц в уполномоченные государственные органы возложена на держателя этого Реестра - органы Федеральной налоговой службы. Порядок такого представления достаточно прост. В пятидневный срок со дня принятия решения о регистрации юридического лица налоговые органы пересылают все сведения в соответствующие государственные органы, где на их основе производятся необходимые процессуальные действия. После принятия этими органами соответствующего решения оно направляется обратно в органы Федеральной налоговой службы, должностные лица которых связываются с заявителем государственной регистрации юридического лица и передают ему необходимые сведения, сделав соответствующие пометки в Государственном реестре.
Постановка же юридического лица на налоговый учет происходит еще проще, а именно путем предоставления сведений из одного отдела органа Федеральной налоговой службы, занимающегося регистрацией юридического лица, в другой, уполномоченный ставить юридические лица на налоговый учет.
Данное нововведение действительно облегчило всю процедуру легализации предпринимательской деятельности и устранило излишние административные проволочки при регистрации предпринимателей в соответствующих государственных органах. Законодательством, на наш взгляд, четко и слаженно отрегулирована вся система движения сведений, начиная от предоставления их из Государственного реестра и заканчивая выдачей необходимых документов заявителю регистрации юридического лица.
Кокорин Д.Ю. (статья «Проблемные стороны реализации Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в газете Налоги, 2006, №4) видит другие проблемные стороны реализации указанного федерального закона.
С момента введения в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» у юридических лиц существует обязанность в течение трех дней с момента смены лица, имеющего право без доверенности действовать от имени организации, предоставлять в регистрирующий орган по месту своей регистрации соответствующие сведения для их внесения в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ). Данная обязанность вытекает из содержания п. 1 и п.5 ст. 5 названного Федерального закона.
Ситуация со сменой руководителя организации достаточно часто встречается на практике. В связи с этим рассмотрение порядка предоставления информации о таких изменениях для внесения их в ЕГРЮЛ представляется весьма актуальным.
В силу положений п. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» сведения предоставляются в регистрирующий орган по форме N Р14001, утвержденной Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 439).
Абзацами 3 и 4 п. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» предусмотрено, что заявление подписывается уполномоченным представителем юридического лица, подпись заявителя подлежит нотариальному удостоверению. При этом заявителями могут являться следующие физические лица:
- руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица;
- учредитель (учредители) юридического лица при его создании;
- руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица;
- конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица;
- иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.
Учитывая вышеизложенное, в ходе деятельности юридического лица заявителем в случае предоставления сведений об изменении лица, имеющего право без доверенности действовать от имени организации, должен выступать именно руководитель юридического лица.
Значительное время предприниматели, осуществляющие подачу в регистрирующие органы сведений о смене лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, сталкивались с неожиданными требованиями: заявителем в данном случае должен выступать прежний руководитель организации. При этом налоговые органы ссылаются на письмо ФНС РФ от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223.
Согласно данному письму налоговые органы ссылаются на п. 4 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», где указано: при несоответствии сведений государственных реестров сведениям, содержащимся в документах, представленных для государственной регистрации, сведения, содержащиеся в государственных реестрах, считаются достоверными до внесения в них соответствующих изменений. Из этого делается вывод о том, что при смене руководителя юридического лица в регистрирующий орган должно представляться заявление по форме N Р14001, подписанное лицом, сведения о котором содержатся в государственном реестре (прежним руководителем). При этом указано, что, если в регистрирующий орган представлено заявление, подписанное лицом, сведения о котором не содержатся в ЕГРЮЛ, регистрирующий орган вправе вынести решение об отказе по причине непредставления документа.
Исходя из содержания письма ФНС РФ от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223 данные требования вызваны необходимостью "исключения случаев недобросовестности со стороны третьих лиц при смене руководителя постоянно действующего исполнительного органа юридического лица", недопущения случаев "захвата" фирм, а также недопущения функционирования фирм-однодневок, в которых в качестве руководителя указаны подставные лица.
Учитывая тот факт, что в силу требований Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подпись уполномоченного лица на заявлении подлежит нотариальному удостоверению, для заявителя возможны определенные практические проблемы. Нотариус обязан проверить, надлежащее ли лицо обратилось за совершением нотариального действия. Это особо оговорено в последнем абзаце письма ФНС РФ от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223, также в письме МНС РФ от 20 сентября 2004 г. И здесь перед представителями организации возникает дилемма: предоставить нотариусу устаревшие, т.е. уже недостоверные, сведения (старый протокол, выписку из ЕГРЮЛ) либо новые документы. В последнем случае заявитель может получить вполне обоснованный отказ в совершении нотариальных действий: ведь с момента принятия соответствующим органом решения о смене руководителя его полномочия прекратились. В первом случае и заявитель, и нотариус совершают заведомо противоправные действия.
Непоследовательность налоговых органов в определении надлежащего уполномоченного лица отчетливо прослеживается в содержании письма ФНС РФ от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223. В нем, в частности, предусмотрено, что в случаях:
- непредставления заявления о смене руководителя лицом, сведения о котором содержатся в ЕГРЮЛ;
- смерти прежнего руководителя;
- признания прежнего руководителя умершим либо отсутствующим - указанные сведения могут быть представлены в регистрирующий орган учредителями юридического лица, вновь назначенным руководителем либо третьими лицами.
Таким образом, по логике налоговых органов у нового руководителя полномочия на подачу соответствующего заявления в ЕГРЮЛ могут возникнуть только в случае нежелания или невозможности подачи такого заявления прежним руководителем. Более того, предусматривается возможность подачи заявления третьими лицами, при этом непонятно, на чем основываются такие полномочия третьих лиц.
До недавнего времени хозяйствующие субъекты во исполнение предписаний ФНС были вынуждены смириться с подобной практикой представления в регистрирующий орган сведений о новом руководителе.
Ситуация изменилась относительно недавно. Решением от 29 мая 2006 г. по делу №2817/06 Высший Арбитражный Суд РФ признал положение письма ФНС от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223, обязывающее юридические лица предоставлять в регистрирующий орган заявление по форме N Р14001, подписанное прежним руководителем юридического лица, недействующим как не соответствующее Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В соответствии со ст. 180 АПК РФ данное решение вступило в законную силу 29 мая 2006 г.
В решении ВАС РФ указал, что, исходя из п. 1 ст. 53 Гражданского кодекса РФ, юридическое лицо действует через свои органы, образование и действие которых определяются законом и учредительными документами юридического лица. Законодательство о юридических лицах, в частности п. 2 ст. 49, ст. 62, п. 3 ст. 69 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", п. 6 ст. 37, п. 1 ст. 40 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", связывает возникновение прав и обязанностей единоличного исполнительного органа с решением уполномоченного органа управления данного юридического лица, которое оформляется протоколом общего собрания акционеров (участников) или решением единственного акционера (участника).
Суд высшей инстанции указал, что с момента прекращения уполномоченным органом управления юридического лица полномочий единоличного исполнительного органа лицо, чьи полномочия как руководителя организации прекращены, по смыслу приведенных норм не вправе без доверенности действовать от имени юридического лица, в том числе подписывать заявление о внесении в ЕГРЮЛ сведений о новом единоличном исполнительном органе (директоре). Следовательно, направленное юридическим лицом в регистрирующий орган заявление не может быть расценено как ненадлежащее только по причине его неподписания прежним руководителем.
|
