МОДУЛЬ 2 «СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА»
Раздел 2 «Административно-правовой статус граждан и организаций»
Тема 4. Граждане как субъекты административного права
(зачетных единиц 0,1; часов 3).
План:
1. Субъекты административного права.
2. Развитие института прав человека и гражданина.
3. Основы административно-правового статуса граждан.
4. Права и обязанности граждан как субъектов административного права.
5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства.
6. Юридические гарантии прав граждан. Способы защиты прав граждан.
1. Субъекты административного права
Субъектами административного права являются физические лица или их объединения (организации), которые в соответствии с законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений. Для этого они должны обладать административной правосубъектностью, то есть установленной и охраняемой государством возможностью иметь административно-правовые права и обязанности и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления.
Субъекты могут быть индивидуальными и коллективными.
Индивидуальные – граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные и муниципальные служащие, лица, занимающие государственные должности РФ, лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления, должностные лица.
Коллективные субъекты: различного рода объединения граждан, государственные и негосударственные организации, общественные объединения, религиозные объединения, коммерческие организации, некоммерческие организации, органы исполнительной власти, структурные подразделения, органы местного самоуправления и т.д.
2. Развитие института прав человека и гражданина
Три юридических «кита», по образному выражению С.С. Алексеева, составляют основу цивилизованной человеческой системы: права и свободы человека, приоритет частного права, независимое и сильное правосудие.
Ключевой момент теории и практики правового государства и его конечная цель состоит в утверждении правовой формы и правового характера взаимоотношений (взаимных прав и обязанностей) между публичной властью и подвластными ей лицами как субъектами права, в признании и надлежащем гарантировании формального равенства и свободы всех индивидов, прав и свобод человека и гражданина. (В.С. Нерсесянц).
Таким образом, тема «Гражданин и исполнительная власть» является частью темы «Права человека и государственная власть», но основные способы реализации прав человека и гражданина находятся именно в ведении исполнительной власти.
В литературе отмечается, что на конституционно-правовом уровне российское законодательство соответствует международным стандартам и основным требованиям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в действие в России с 5 мая 1998, но проблемы возникают на уровне понимания, толкования и применения.
Основные этапы развития института прав и свобод человека и гражданина:
1. этап – связан с провозглашением более 200 лет назад (1789 г.) Декларации прав человека и гражданина, когда были провозглашены политические и гражданские права (в большей мере касающиеся взаимоотношений человека с законодательной властью).
2. этап – ХХ век – второе поколение прав – социально-экономические права (право на труд, образование, социальное обеспечение), для их реализации нужны были государственные мероприятия материального и юридического характера, (в большей мере это отношения граждан и исполнительной власти).
В западной доктрине эта деятельность носит название «позитивные услуги», а сами органы – публичные службы.
3. этап – современный, характеризуется возрастанием роли и значения обеспечения и защиты прав и роли международного права в развитии и охране прав человека, а также расширением способов обеспечения и охраны прав граждан (следовательно, возрастает роль судебной власти).
Соответственно этим этапам изменяется трактовка прав и свобод. От неотчуждаемых естественных прав, стоящих над законом, через субъективное, позитивное право (пожалованное, октроированное государством) к слиянию этих понятий, признанию незыблемости и священности неотъемлемых прав человека, и обязанности государства их охранять.
Значение института прав и свобод человека и гражданина для административного права. Само административное право обязано своим появлением именно институту прав и свобод, а также обязанностей человека. Первоначально – публичное управление – это управление делами города (когда личные права еще не были так развиты, а свобода состояла главным образом в праве участия граждан (!) в государственном управлении).
На следующем этапе полицейское право феодального государства, где человек – подвластный объект управления, государство – властный субъект управления.
(Интересно соответствующие параграфы в дореволюционном учебнике административного права А.И. Елистратова называются: «Положение обывателя в полицейском государстве» и «Положение личности в правовом государстве»).
Административное право в результате буржуазных революций, признавшее человека гражданином государства, а государство – объединением граждан, его контрагентом в их отношениях, предусмотрело возможность защиты прав человека от нарушения со стороны самого же государства и его организаций.
Социальное правовое государство признает, что правовое закрепление, обеспечение и защита прав и законных интересов – основная цель государства.
(Интересно: по выражению В.С. Нерсесянца, «история прав человека – это история очеловечивания людей»).
Концепция современного сервисного государства предполагает, что государство осуществляет публичный менеджмент, государственный аппарат находится на службе у граждан как налогоплательщиков, его основное предназначение – оказывать публичные услуги гражданам.
3. Основы административно-правового статуса граждан
Понятие правового статуса в теории государства и права относится к дискуссионным. Споры касаются как самого понятия, так и элементов состава (структуры).
Общепризнанным является, что правовой статус личности – это гарантированные государством и закрепленные в нормах права свободы, права и обязанности личности. Выделяются следующие основные понятия:
1. структура (элементы) правового статуса;
2. содержание (видовая принадлежность, то есть, отраслевые права и обязанности);
3. механизм реализации (гарантии).
По отраслевой принадлежности выделяют конституционно-правовой статус, административно-правовой, гражданско-правовой и др. Конституционный статус является основой всех иных видов отраслевых статусов. Статус личности и гражданина не отождествляется. В статьях Конституции РФ различаются термины «каждый» и «гражданин».
Административно-правовой статус определяют как права, свободы и обязанности граждан в области государственного управления, закрепленные и гарантированные государством в нормах административного права. Он является юридическим закреплением отношений между государством и человеком или его объединениями в области государственного управления. Таким образом, административно-правовой статус – это положение гражданина в отношениях с исполнительной властью (и другими субъектами), осуществляющими государственное управление.
Роль государственно-властного субъекта выражается в следующем:
- издание правовых актов, влияющих на содержание статуса;
- организация исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к реализации статуса;
- содействие гражданам в реализации их прав;
- осуществление охраны прав и свобод граждан.
Административно-правовые отношения могут складываться в связи со следующими факторами:
1. с реализацией гражданами принадлежащих им прав;
2. с выполнением гражданами их обязанностей;
3. в связи с нарушением государством или его органами прав и законных интересов граждан;
4. в связи с нарушением гражданами их обязанностей.
Ключевыми элементами административно-правового статуса являются права и обязанности, свободы. Дискуссии касаются гражданства, правоспособности, дееспособности, гарантий. Например, является ли гражданство элементом или условием возникновения статуса?
Содержание административно-правового статуса: отраслевая право - и дееспособность, комплекс прав и обязанностей, установленных нормами административного права.
Административная правоспособность – признаваемая законодательством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности, возникает с момента рождения и прекращается со смертью гражданина.
Административная правоспособность не может быть отчуждаема и передаваема.
Временное ограничение возможно в случаях и в порядке, предусмотренных законом (например, права охоты или права управления транспортным средством). Режим чрезвычайного положения предусматривает возможность ограничения правоспособности в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.
Правоспособность не является естественным свойством человека, а порождается объективным правом. В ней концентрируются те юридические права и обязанности, которыми может обладать человек, однако, это не значит, что он реально обладает ими. Чтобы стать реальным участником правоотношения, правоспособный субъект должен быть дееспособным.
Административная дееспособность – это признанная нормами административного права способность своими осознанными действиями приобретать и осуществлять юридические права и обязанности, а также нести ответственность за совершенные правонарушения.
В отличие от правоспособности момент возникновения четко и единообразно не установлен. В полном объеме наступает с 18 лет, но осуществление отдельных прав может быть обусловлено возрастом. Например, административная ответственность наступает с 16 лет, дисциплинарная – с 14 лет, право на пенсию – с 60 лет. Школьники обладают определенными правами и обязанностями в учебном процессе, могут самостоятельно обратиться за медицинской помощью или с жалобой на нарушение своих прав в комиссию по делам несовершеннолетних, к Уполномоченному по правам ребенка и т.д.
Факторы, влияющие на содержание и объем дееспособности:
возраст, пол, (например, обязанность служить в армии для мужчин с 18 лет); состояние здоровья (например, для получения водительских прав); родство или свойство (запрет совместной службы родственников); брак, религиозные убеждения (альтернативная служба); законопослушность субъектов (для получения разрешения на приобретение оружия).
4. Права и обязанности граждан по административному праву
Административные права граждан – это закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в определенных рамках, требовать от органов государства и их должностных лиц определенных действий для содействия в реализации прав граждан или воздерживаться от создания препятствий для реализации этих прав.
Виды прав и обязанностей. Права и обязанности могут быть классифицированы по разным основаниям. По связанности с конституционным статусом, по степени возможности реализации прав и свобод (абсолютные и относительные), по характеру (политические, социально-экономические, личные).
По связанности с конституционным статусом права и обязанности можно разделить на следующие группы:
- конституционные (закреплены в Конституции РФ, но их реализация связана с исполнительной властью или осуществляется в области государственного управления) право на труд, отдых, на образование, свобода передвижения, выбор места жительства и др.;
- вытекающие из Конституции, но непосредственно связанные с самой сущностью исполнительной власти (право на информацию, на участие в государственном управлении, на государственную службу, на обращения в органы государства и др.);
- права, предусмотренные непосредственно нормами административного права и не связанные непосредственно с конституционным статусом (права лица, привлекаемого к ответственности, право на изменение записи в актах гражданского состояния и т.п.).
Права можно классифицировать по иным критериям: по отраслям, по степени связанности органа исполнительной власти при осуществлении права граждан (имеет или не имеет орган свободы усмотрения – например, Д.Н. Бахрах называет права абсолютными и относительными).
Бахрах Д.Н. выделяет шесть степеней связанности гражданина при реализации прав и свобод:
- полная свобода;
- свобода, связанная с обязанностью уведомления;
- свобода, связанная с обязанностью регистрироваться;
- свобода, связанная обязанностью получить разрешение;
- ограниченная дискреционными полномочиями органа;
- полная несвобода.
Обязанности граждан по административному праву могут быть классифицированы по таким же основаниям.
Основные права граждан по административному праву:
- Право граждан на участие в управлении (ст. 32 Конституции РФ) – например, право участвовать в работе органов непосредственно и опосредованно, через представителей.
Право на проведение публичных мероприятий (митингов, демонстраций, уличных шествий) регулируется ФЗ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Данным правом обладают граждане России. Организатором демонстраций, шествий и пикетирования могут быть граждане с18 лет, митингов и собраний – с 16 лет. Организаторами могут быть также объединения граждан (группа граждан, партии, общественные и религиозные объединения, отделения и структурные подразделения).
В соответствии с принципами правового государства основные конституционные права граждан должны осуществляться не в разрешительном, а в уведомительном порядке.
Однако имеется ряд требований для реализации данного права. Например, при проведении мероприятий должен соблюдаться общественный порядок. Письменное уведомление подается в орган исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может быть запрещено:
- если не было подано заявление (уведомление) о его проведении;
- если нарушен порядок его проведения;
- если возникла опасность для жизни и здоровья граждан;
-если нарушен общественный порядок.
Право граждан на свободу и личную неприкосновенность закреплено в ст. 22 Конституции РФ. Это право может быть ограничено в отношении лиц, совершивших правонарушение. До судебного решения гражданин может быть задержан на срок до 48 час. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. это положение распространяется и на административное задержание. Применение мер административного принуждения детально урегулировано в КоАП РФ, т.к. ограничение прав граждан в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть осуществлено федеральным законом.
Право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства закрепляет ст. 27 Конституции РФ (вместо прописки в РФ введен институт регистрации по месту жительства или пребывания).
Право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц предусмотрено ст. 53 Конституции РФ.
Ст. 16 ГК РФ содержит общие положения об имущественной ответственности публичных субъектов.
5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства
В соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами. Статус регулируется ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ФЗ от 15 августа 1996 г. (с изменениями от 10 января 2003 г.) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». Иностранные граждане могут въезжать и выезжать в Россию при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым в качестве таковых в РФ. Приглашение физического или юридического лица для иностранцев оформляется по определенным требованиям в соответствии с постановлением Правительства РФ.
Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме и в государственном управлении, занимать определенные государственные должности, быт государственными служащими, участвовать в отправлении правосудия.
Для них предусмотрено специальное административное наказание – выдворение за пределы РФ, а также мера пресечения – депортация.
Лица с особым административно-правовым статусом – беженцы и вынужденные переселенцы.
|
