Ростов-на-Дону, 6-8 декабря 2010 г. Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития
Скачать 3.17 Mb.
|
 труды Международной научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 6-8 декабря 2010 г.) Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития Часть I Северо-Кавказская академия государственной службы, г. Ростов-на-Дону Волгоградская академия государственной службы, г. Волгоград Орловская региональная академия государственной службы, г. Орел Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, г. Саратов Московская академия государственного и муниципального управления, г. Москва Донецкий государственный университет управления, г. Донецк Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Днепропетровск Львовский региональный институт управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Львов Академия управления при президенте Республики Беларусь, г. Минск Академия государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан, г. Ташкент Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Одесса Волжский государственный инженерно-педагогический университет, г. Нижний Новгород Высшая школа публичной администрации в Щецине, г. Щецин, Польша Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития труды Международной научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 6-8 декабря 2010 г.) Часть I УДК – 338.2 ББК - 65 Т-338 Редакционная коллегия: В.Н. Некрасов, д.э.н., профессор, проректор по экономике и международным связям Северо-Кавказской академии государственной службы, зав. кафедрой менеджмента, Почетный работник высшего профессионального образования РФ; А.М. Старыгина, к.соц.н., доцент кафедры менеджмента Северо-Кавказской академии государственной службы; Т.А. Сухорукова, к.э.н., преподаватель кафедры менеджмента Северо-Кавказской академии государственной службы. Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития. Труды Международной научно-практической конференции (6-8 декабря 2010 г.). Часть I. – Ростов-на-Дону: СКАГС, 2010. – 197 с. В данном сборнике статей представлены работы участников Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития». В первой части сборника рассматриваются теоретические и методологические вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития, антитеневая политика государства, финансовое регулирование, раскрываются вопросы развитие и управление модернизацийе бизнес-процессами, развитие предпринимательства, государственная поддержка малого бизнеса в условиях рыночной экономики, роль менеджмента в государственном и муниципльном управлении. Сведения о составе оргкомитета конференции Загорський В.С., д.э.н., профессор, ректор Львовского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, чл.-кор. НАН Украины, глава экспертного совета ВАК Украины при Кабинете Министров Украины по экономическим дисциплинам, г. Львов, Украина. Поважный А.С., д.э.н., профессор, ректор Донецкого государственного университета управления, академии АЭН Украины, заслуженный работник образования Украины, лауреат премии Президента Украины для молодых ученых, г. Донецк, Украина. Присяжнюк В.К., д.т.н., профессор, ректор Академии муниципального управления, г. Киев, Украина. Ткаченко В.Г., д.э.н., профессор, ректор Луганского аграрного университета, академик Академии экономических наук Украины, г. Луганск, Украина. Серегин С.М., д.н.гос.упр., профессор, директор Днепропетровского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Днепропетровск, Украина. Чунихин Г.В., к.э.н., доцент, директор Луганского центра последипломного образования, г. Луганск, Украина. Ижа Н.М., к.э.н., доцент, директор Одесского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Одесса, Украина. Амосов О.Ю., д.э.н., профессор, первый заместитель директора Харьковского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Харьков, Украина. Пилюшенко В.Л., д.т.н., профессор, проректор по научной работе Донецкого государственного университета управления, чл.-кор. НАН Украины, заслуженный деятель науки и техники Украины, лауреат Государственных премий СССР и Украины, г. Донецк, Украина. Токарева В.И., д.н.гос.упр., профессор, проректор по учебной работе и международным связям Донецкого государственного университета управления, чл.-кор. АЭН Украины, г. Донецк, Украина. Луцив Б.Л., д.э.н., проректор по научно-педагогической работе Тернопольского национального экономического университета, г. Тернополь, Украина. Холбеков А.Ж., д.социолог.н., профессор, проректор по учебной работе Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан, заведующий кафедрой «Социология и психология управления», г. Ташкент, Узбекистан. Абулкасимов Х.П., д.э.н., профессор, проректор по экономическим вопросам Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан, г. Ташкент, Узбекистан. Рудой В.В., к.э.н, ректор Северо-Кавказской академии государственной службы, г. Ростов-на-Дону, Россия. Некрасов В.Н., д.э.н., профессор, проректор по экономике и международным связям Северо-Кавказской академии государственной службы, зав. кафедрой менеджмента, г. Ростов-на-Дону, Россия. Тюменцев И.О., д.истор.н., профессор, ректор Волгоградской академии государственной службы, Почетный работник высшего образования РФ, Заслуженный деятель науки Республика Калмыкия, г. Волгоград, Россия. Ницевич В.Ф., д.полит.н., профессор, ректор Орловской региональной академии государственной службы, г. Орел, Россия. Архипов А.Ю., д.э.н., профессор, директор института экономики и внешнеэкономических связей Южного федерального университета, г. Ростова-на-Дону, Россия. Балбеков А.М., д.э.н., профессор, директор института межотраслевых программ Московской академии государственного и муниципального управления, г. Москва, Россия. Трифонов О.А., к.э.н, профессор, первый проректор Московской академии государственного и муниципального управления, г. Москва, Россия. Овчинникова О.П., д.э.н., профессор, проректор по научно-исследовательской работе и дополнительному образованию Орловской региональной академии государственной службы, г. Орел, Россия. Старостин А.М., д.полит.н., профессор, проректор по науке, послевузовскому и дополнительному профессиональному образованию Северо-Кавказской академии государственной службы г. Ростов-на-Дону, Россия. Старыгина А.М., к.соц.н., доцент. зам.зав.кафедрой менеджмента Северо-Кавказской академии государственной службы г. Ростов-на-Дону, Россия. Сухорукова Т.А., к.э.н., преподаватель, Северо-Кавказской академии государственной службы, г. Ростов-на-Дону, Россия. Раздел 1 Теоретические и методологические аспекты управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития. Публичное управление: сущность, структура, основные тенденции и направления его развития Формирование механизмов публичного управления в жилищно-коммунальном хозяйстве Украины Базарная О.В., аспирантка кафедры государственного управления и менеджмента НАГУ при Президенте Украины, г. Киев, Украина In this study we describe following definitions: sphere of housing and communal economy, public administration, the program and target approach in the public administration, program and target method of formation and budget execution, foreign experience of application of program and target method. Necessity for further researches of mechanisms of public administration for housing and communal economy of Ukraine is also underlined. Постановка проблемы в общем виде. Последние десять лет проблемы, связанные с функционированием жилищно-коммунального хозяйства Украины пребывают в фокусе пристального политического внимания. Ситуация в этой отрасли продолжает усложняться, тормозятся позитивные изменения в установлении рыночных отношений, развитии конкуренции и привлечение инвестиций в развитие предприятий отрасли. Жилищно-коммунальный сектор требует срочных мероприятий по усовершенствованию системы публичного оздоровления, на государственном, региональном, местном уровнях. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) – сложный многоуровневый производственно-технический комплекс и одна из основных отраслей экономики Украины. В последнее время возникла необходимость поиска новых механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством страны Украина. Выделение не решенных ранее частей проблемы. Несмотря на высокий общенаучный уровень все ж таки более углубленого анализа требует вопрос формирования механизмов публичного управления в жилищно-коммунальном хозяйстве Украины. Существующие основы использования программно-целевого метода в бюджетном процесе требуют более основательного изучения, обоснования и использования для отрасли ЖКХ Украины. Анализ последних исследований и публикаций. Прикладные и теоретико-методологические аспекты преодоления негативних тенденций в жилищно-комунальной отрасли были исследованы в работах многих учених и практиков. Весомый вклад в разработку вопросов этой сфера привнесли Б.Адамов, А.Акмаев, О.Бесонова, Я.Брусницкий, Б.Биренберг, О.Карлова, Т.Качала, Г.Семчук, М.Корецкий, В.Куценко. Предпосылки формирования нового публичного управления в Украине рассматриваются в работе А.Оболенского1. Публичное управление – это более широкое понимание словосочетания «государственное управление», которое охватывает, с одной стороны, органы государственной власти (государственное управление в узком смысле) и управление со стороны органов местного самоуправления всех уровней. Явление управления в целом и государственного, в частности, есть сложным и многогранным. Научно-методические положения программно-целевого подхода в управлении, сущность формирования целевих програм разработаны и исследованы в работах нобелевского лайреата Г. Саймона2, отечественных и российских ученых Н. Комова3, В. Сутягина4, В. Лексина, А. Шевцова5, А. Воронкова6, В. Беседіна7, Я. Марковой8. Формулирование цели. Целью статьи есть анализ состояния формирования механизмов публичного управления в жилищно-коммунальном хозяйстве Украины, предпосылки и пути дальнейшего процесса исследования данной темы. Изложение основного материала. Созданные к этому времени теоретические основи формирования и развития института публичного управления в Украине нельзя назвать исчерпывающими, они требуют более основательного расмотрения, особенно по вопросам анализа основних управленческих подходов, которые обеспечивают на практике реализацию принципов публичного управления в деятельности органов власти всех уровней9. Формирование в органах государственной власти и органах местного самоуправления способности надлежащим образом отражать в своей деятельности общественные интересы, потребности и настроения объективно становиться одним из приоритетов усовершенствования публичного управления в современной Украине. Рассматривая публичное управление жилищно-коммунальным хозяйством, как элемента системы управления государством, и совершенствуя содержание этого понятия, трактуем его как сложный механизм, охватывающий деятельность органов местного самоуправления и / или местных органов государственной исполнительной власти на определенной территории и является составной частью государственного механизма управления. Раскрывая содержание этой деятельности, как деятельность по решению отраслевых вопросов в пределах административно-территориальной единицы страны теми субъектами власти, в компетенцию которых эти вопросы относятся соответствии с действующим законодательством. Формирование публичного управления в жилищно-комунальном хозяйстве Украины осуществляется на государственом уровне (центральный орган исполнительной власти по вопросам жилищно-коммунального хозяйства), на региональном уровне (структурные подразделения по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Совета Министров Автономной Республики Крым, обласных, Киевской и Севастопольской городских государственных администаций), на местном уровне (структурные подразделения/должностные лица исполнительных органов городских, поселковых, сельских советов). Система публичного управления – одна из наиболее сложных систем, необходим комплексный инструментарий, который позволяет координировать деятельность этой системы, обеспечивать взаемосвязь между разными ее элементами, связывать воедино все осуществляемые подпроцесы и обезпечить достижение поставленных результатов. Как такой комплексный инструмент предлагаеться использовать инновационную систему бюджетирования, ориентованную на результат. Составляющей частью формирования механизмов публичного управления в отрасли ЖКХ должен стать программно-целевой подход в государственном управлении, программно-целевой метод в бюджетном процесе, которые объединяют функции управления и которые обеспечивают обратную связь всех элементов системы (подсистем), которые базируется на принципах системного подхода. Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе рассматривается в монографии А. Оболенского1 Преимущество системного подхода заключается в том, что он позволяет рассматривать государственное управление в единстве его составляющих, которые неразрывно связаны с внешней средой. Теория этого подхода определяет, что система состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой, взаимодействует с внешней средой, как в целом, так и своими подсистемами. Свое логическое завершение она получила с определением целого формирующего фактора, объединяющего все составляющие в единую систему. При этом под системой следует понимать такой комплекс компонентов, взаимодействие и взаимоотношения которых приобретают характер взаимного содействия компонентов на достижение определенного полезного результата. Особенно актуальной представляется практическая разработка вопросов применения теории системного подхода, что позволяет расширить методологический арсенал государство образующего процесса. Наиболее полно сущность системного подхода раскрывается через ряд аспектов, которые в совокупности и единстве составляют системный подход. При реформировании системы публичного управления, которая имеет значительную степень сложности на определенном этапе исследования целесообразно построение ее целевых, функциональных и структурных моделей. Исторически сложилось так, что при полном описании системы ее структурное описание предшествовало функциональному описанию, словно готовя почву для последнего. Деятельность системы происходит в установленных нормативным путем рамках. Поэтому не случайно феномен государственного управления подлежит всестороннему изучению в рамках юридических наук, а присущие им методы исследования становятся ведущими в этой сфере. Как известно, объекты государственного управления относятся к классу сложных, а на деле - сверхсложных систем с вероятным поведением. Системно-целевой и системно-функциональный аспекты системного подхода имеют достаточно серьезное методологическое обоснование. Они дают возможность максимально освободиться от влияния субъективных, привнесенных факторов и рассматривать систему несколько отвлеченно. Возвращаясь к исходным ссылкам ее создания, до положенных в ее основу общественных потребностей, чаяний и оценивая с этих позиций отдельные этапы ее деятельности, а также предусмотреть возможное развитие и трансформацию целей. Это будет способствовать более широкому взгляду на проблему в целом, предостерегает от внесения соображений с позиций «сегодняшнего» дня, без учета перспективы развития. Такие возможности являются очень ценными для реформирования и развития системы государственного управления, особенно применительно к задачам разработки долгосрочных перспектив общественного развития1. Программно-целевой подход в государственном управлении (П.- ц. п. г. у.) - самый распространенный сейчас способ реализации государственной политики, который связывает цели политики (планы, проекты) с ресурсами с помощью целевых программ. Такие программы создаются для эффективного решения задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития в соответствии с намеченными целями. П.- ц. п. г. у. охватывает следующие этапы и действия структурированию проблем, т. е. ее разделение на подпроблемы. Определение конкретных мер по реализации подпроблем позволяет сформировать программу решения проблем; оценку приоритетности и последовательности программных мероприятий, а также распределение ресурсов между ними, разработку механизма управления исполнением программы решения проблем, создание организационной структуры управления программой; использования на различных этапах реализации программы широкого спектра современных аналитических и проектных средств, в частности экономико-математического моделирования, сетевых средств планирования и управления, финансового анализа и инвестиционного проектирования, программного анализа. На уровне государства с его властными полномочиями П.- ц. п. г. у. обеспечивает большую обоснованность и контроль за использованием ресурсов для стабилизации и развития социально-экономических процессов, координации деятельности органов государственной власти для приоритетного решения определенных проблем преодоления последствий экономического кризиса и предупреждения такой ситуации в будущем. Именно поэтому П.- ц. п. г. у. эффективно используют во многих странах мира, особенно в наиболее развитых из них - таких как США, Япония, Франция и др. Программы государственного уровня доказали свою эффективность в Японии, Корее, других странах для возрождения послевоенной экономики, выхода из экономических кризисов, осуществление экономических реформ1. В основе программно-целевого метода в бюджетном процессе (ПЦМ) лежит стратегическое планирование и среднесрочное прогнозирование. Стратегическим планом, в котором определены цель, пути, задания, объемы финансирования мероприятий развития отрасли, ожидаемые результаты в долгосрочной перспективе реформирования жилищно-коммунального хозяйства Украины, в соответствии с приоритетами Кабинета Министров Украины, есть Общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2009-2014 года2 (далее – Программа). Целью программы есть определение основ реализации политики реформирования жилищно-коммунального хозяйства, осуществление мероприятий по повышению эффективности и надежности его функционирования, обеспечение стабильного развития для удовлетворения потребностей населения и хозяйственного комплекса в жилищно-коммунальных услугах в соответствии с установленными нормативами и национальными стандартами. Иными словами можно сказать, что выше названный документ определяет основы деятельности органа исполнительной власти по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. Программа эффективный инструмент, который позволяет достичь поставленных заданий по реформированию жилищно-коммунальной отрасли страны, решить проблемы финансового управления и предоставления государственных услуг. Программа разработана в соответствии требованиями по разработке целевых программ в Украине1. Государственная целевая программа – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, которые направлены на разрешение важних проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно - территориальных единиц страны, которые выполняются с использованием денег государственного бюджета Украины и согласованы по срокам исполнения, составом исполнителей, ресурсным обеспечением. Финансовыми источниками для развития и реформирования жилищно-коммунальной отрасли страны есть следующее: - тарифы, которые постепенно должны быть приведены к экономически обоснованному уровню; - ресурсы, полученные от применения специального режима налогообложения налога на добавленную стоимость стоимости жилищно-коммунальных услуг; кредитные ресурсы международных финансовых учреждений; - средства частных инвесторов, желающих участвовать в проектах публично-частного партнерства в ЖКХ; - средства, которые Украина может получить в рамках Киотского протокола, учитывая чрезвычайно высокий потенциал ЖКХ по уменьшению выбросов углерода - как на предприятиях отрасли, так и в жилых и административных зданиях; - грантовые средства международных организаций и фондов; - средства государственного и местных бюджетов. В настоящее время в Украине, и в частности в ЖКХ, происходят глобальные изменения. Это в первую очередь связано с необходимостью обеспечения социально-экономического развития страны, усиления экономической безопасности и соблюдения принципов законности. Данные преобразования требуют кардинального пересмотра роли государственного управления в системе жизнедеятельности страны и отрисли. Эффективным средством решения этой задачи является разработка и внедрение инновационной системы управления по результатам, основанной на использовании программно-целевых методов. Программно-целевой метод в бюджетном процессе – один из методов в системе, используемый в процессе планирования, для связывания целей плана с ресурсами при помощи программ. Повышение результативности, эффективности и прозрачности бюджетного процесса является одной из ключевых задач бюджетной политики ближайшего десятилетия, от его решения в значительной степени зависят темпы роста и стабильность отечественной экономики, сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. В программе экономических реформ на 2010-2014 годы Президента Украины В.Ф. Януковича «Состоятельное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» значимое место занимает внедрение среднесрочного планирования, комплексное использование ПЦМ для бюджетов всех уровней. На современном этапе развития Украины крайне необходимо проведение эффективной и взвешенной бюджетной политики, направленной на решение стратегических задач социально-экономического развития, в частности в жилищно-коммунальной отрасли. Основной целью программно-целевого метода является обеспечение достаточной информацией относительно ресурсов и эффективности затрат, необходимых для выполнения программы. Таким образом, лица, принимающие решения, смогут сформировать свое мнение о приоритетности программ и их важности для отрасли, для страны в соотношении со всеми другими услугам или программами, которые также являются важными в рамках ограниченных ресурсов. ПЦМ являясь одним из методов среднесрочного планирования, он направлен, в свою очередь, на повышение результативности и эффективности публичного управления в целом, и в частности в ЖКХ. Именно в рамках реформирования системы управления при поддержке и содействии правительства внедрение программно-целевого метода является наиболее последовательным и результативным. Формирование бюджета в любой организации не должно рассматриваться как чисто техническое действие. Оно также предусматривает более важные шаги, такие как принятие решения о назначении распорядителя средств, определение приоритетов, целей и задач. При возможности того, что уделяется достаточного внимания этому вопросу, возникает необходимость четкого определения, какие финансовые ресурсы можно будет привлечь на достижение этих целей или выполнения задач. Самым действенным инструментом достижения реализации главной цели организации является ее бюджет. Когда формируются новые команды руководителей, их первым приоритетом всегда является достижение взаимопонимания по бюджету и согласия составления его таким образом, чтобы обеспечить выполнение приоритетных задач. Формирование бюджета не является техническим упражнением, которое можно просто доверить финансисту. Этот процесс должен начинаться с руководителей, которые должны принимать четкие и ответственные решения относительно своих подразделений, определяя приоритеты и гарантии обеспечения прозрачности и ответственности. Бюджет, если он составлен должным образом, может стать полезным управленческим инструментом для руководства организации при обсуждении приоритетов и получении отчетов от распорядителей средств о достигнутых результатах. Во время составления проекта бюджета на следующий год на среднесрочную перспективу всегда возникает вопрос: как профинансировать разные расходы государства в соответствии с видами деятельности, при условии, что финансовые ресурсы ограничены? Раньше расходы с государственного бюджета осуществлялись по принципу необходимости финансирования тех или иных мероприятий, с учетом имеющегося финансового ресурса государства – налоговые, неналоговые поступления, поступления доходы от операций с капиталом, трансфертов – и возможность привлечения ресурсов от займов на внешних и внутренних рынках капитала. Все эти поступления формируют ресурсную базу часть бюджета и внимание. Во время планирования бюджетных показателей акцентировалась именно на вопросе объема финансовых ресурсов. Сама идея программно-целевого метода состоит в том, чтобы сосредоточить внимание не только на возможности бюджета (существующий ресурс), но и на том, как эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. Этот процесс начинается с концентрации внимания на результатах, которых необходимо достичь в государственном секторе, а уже потом ставить вопрос о том какие ресурсы эффективнее использовать для достижения намеченных результатов и каким способом. Благодаря тому, что ПЦМ предусматривает отчет и оценку роботы, он обеспечивает более высокий уровень прозрачности принятия решений в государственном секторе. Используя ПЦМ, исполнительная власть и государство, в целом, могут получать более точную информацию о деятельности министерств, ведомств, о заданиях и мероприятиях, и конечно. О результатах такой деятельности (как позитивные, так и негативные) такая оценка помогает в дальнейшем более рационально распределять ограниченные финансовые ресурсы на исполнение бюджетных программ, определить ответственных за реализацию мероприятий в разных отраслях и осуществлять эффективную бюджетную политику в стране. Анализ опыта многих стран, в том числе США, Австралии и Великобритании, по внедрению ПЦМ, и выделение полезной для Украины информации, можно обобщить в следующих выводах: 1. ПЦМ является одним из элементов целого ряда реформ публичного управления, направленных на улучшение деятельности государственных учреждений. Повысить эффективность расходов бюджета за счет совершенствования лишь управленческой технологии, не трогая бюджетный процесс, невозможно. 2. Нецелесообразно внедрять или совершенствовать методологию ПЦМ в министерствах и ведомствах одновременно. То есть рекомендуется внедрять (совершенствовать) методологию ПЦМ на отдельных пилотных министерствах и ведомствах, адаптируя новые технологии к существующей бюджетной практики с последующим распространением полученного опыта на другие министерства. 3. Эффективное внедрение ПЦМ предполагает наличие системы финансового контроля, отчетности и аудита. Обязательным элементом является построение систем мониторинга и оценки выполнения программ. 4. Опыт многих стран свидетельствует, что воплощение ПЦМ - это постепенный процесс, в котором отдельные элементы сначала вводятся и проверяются, а со временем модифицируются, в соответствии с развитием процессов бюджетирования. Странам, которые первыми ввели ПЦМ, понадобилось много лет для разработки идей. Поэтому использование опыта других стран, как положительного, так и отрицательного, может оказаться полезным для стран, которые начинают внедрения ПЦМ бюджетирования. Трудности, с которыми сталкивались страны, которые переходили на ПЦМ бюджетирования, часто были связаны с недооценкой поставленных задач, недостаточностью специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, прежде всего в бюджетном департаменте Министерства финансов, а также отсутствием поддерживающих информационных систем1. Предпосылками для внедрения программно-целевого метода в Украине является есть начатая с принятием Бюджетного кодекса, бюджетная реформа. В Украине, в отличие от многих других стран, ПЦМ применяется как обособленная технология, направленная только на формирование бюджета в новом формате (в разрезе программ). Вместе с тем опыт других стран убеждает, что разработка методологии ПЦМ и ее внедрение для каждой страны должна осуществляться в комплексе с другими инструментами повышения эффективности публичного управления. Перспективами дальнейшего исследования этой темы является проведение анализа нормативно-правовой базы развития среднесрочного планирования в бюджетном процессе, применение ПЦМ в Украине, постановка методологического задачи относительно применения среднесрочного планирования и программно-целевого метода в жилищно-коммунальном хозяйстве страны, подготовка предложений по формированию механизмов публичного управления в жилищно-коммунальном хозяйстве в Украину. Понятие, назначение и суть государственных механизмов управления Горбатюк В.И. , аспирант кафедры государственного управления и менеджмента НАДУ при Президенте Украины, г. Киев, Украина The author explores in the article different approaches of scientists to definition of the term ‘public administration mechanism’ and explores destination, substance and functions public administration mechanism, mechanism public regulation. С обретением Украиной независимости к ее стратегическим целям вошел вопрос обеспечения качественного государственного управления, как гарантии дальнейшего развития государства и улучшения жизни последующих поколений. Именно такие ключевые категории, как механизм государства, механизм прямого народовластия, механизм местного самоуправления и государственный механизм, а также их элементы, принципы и методы позволяют раскрыть суть области государственного управления. Развитие науки государственного управления, как комплекса знаний о государстве и обществе, может решить задачу по обеспечению соответствия структуры и функций государственной власти, в частности форм и методов управления, целям и требованиям развития общества. Целью статьи является исследование термина «механизм государственного управления» в трудах отечественных и зарубежных ученых, рассмотрение назначения и сущности механизмов управления; структуры механизма государственного управления (основных компонентов). Изложение основного материала исследования. Для развития науки государственного управления, как и для любой другой отрасли очень важное значение имеет понятийный аппарат, а именно его точность. Особое внимание в изучении заслуживает понятие «механизм государственного управления ». Рассмотрим научную категорию «механизм» как основу более сложного понятия. Механизм (с гр. mechane - «машина») рассматривается как совокупность искусственных подвижно-сопряженных элементов, осуществляющих заданный движение,1 устройство(совокупность движущихся звеньев или деталей), передает или преобразует (воспроизводит) движение2, внутреннее устройство, система функционирования чего-либо 3. Исходя из того, что сложность методов управления зависит от сложности построения объекта управления, согласно принципу У. Эшби сложность государственного механизма и постоянное его развитие обусловливает сложность методов, используемых субъектом управления. Проблемы теории, практического построения и назначения механизмов государственного управления отражены в исследованиях В. Б. Аверьянова, Г. В. Атаманчука, Д. Бакуменко, В. М. Князева, А. Коротич, М. И. Круглова, А С. Маршаловой, А. А. Машкова, Н. Р. Нижник, А. С. Новоселова, А. Ю. Оболенского, Г. С. Одинцово, В. К. Симоненко, Ю. А. Тихомирова, В.В. Цветкова, Л. П. Юзькова и других ученых. Мнения ученых по поводу содержания понятия «механизм государственного управления» являются достаточно близкими, однако единства нет. В.Б. Аверьянов считает, что механизм государственного управления - это совокупность соответствующих государственных органов, организованных в систему для выполнения целей (задач) государственного управления в соответствии с их правовим статусом, и массив правовых норм, регламентирующих организационные основы и процесс реализации указанными органами своего функционального назначения и состоит из системы органов исполнительной власти и совокупности правовых норм, регламентирующих организационную структуру системы органов исполнительной власти, так и процессы ее функционирования и развития 1. Г.В. Атаманчук рассматривает механизм государственного управления как сложную систему государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления. Механизм государственного управления является "инструментом" реализации исполнительной власти государства. Механизм формирования и реализации государственного управления - это совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, по которым субъект государственного управления "схватывает" потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически воплощает их в жизнь, несмотря на государственную власть сложную систему государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления2. Н.Р. Нижник, А. А. Машкова утверждает, что механизм управления - это составная часть системы управления, обеспечивающая воздействие на факторы, от состояния которых зависит результат деятельности управленческого объекта. Факторы управления для организации могут быть внутренними (когда речь идет о механизме управления организацией) или внешними (тогда говорят о механизме взаимодействия с другими организациями). Реальный механизм управления всегда направлен на достижение целей посредством воздействия на конкретные факторы и это влияние осуществляется через использование определенных ресурсов3. По мнению Ю.А. Тихомирова механизм государственного управления "это демократическая государственная организация управленческого воздействия на общественные процессы. Он должен в полной мере отражать взаимодействие различных элементов управления, имеющих признаки взаимозависимостей и причинно-следственных связей. Система механизма управления состоит из: системы управления; социальных, правовых норм; способов определения целей; управленческого процесса как цикла действий управляющей системы, последовательно сменяющие друг друга » 4. Л.П. Юзьков отдавал предпочтение определению механизма государственного управления как организации практического осуществления государственного управления (исполнительно-распорядительной деятельности 1. Р.М. Рудницкая, А. Г. Сидорчук, А. М. Стельмах считают, что механизмы государственного управления - это искусственно созданная сложная система, предназначенная для достижения поставленных целей, имеет определенную структуру, совокупность правовых норм, методы, средства, инструменты государственного воздействия на объект управления 2. Относительно А. Кульман, то он убежден, что механизм является естественной системой и содержит определенную последовательность экономических явлений: его составными элементами одновременно выступают входные и выходные явления, а также весь процесс, который происходит в интервалах между ними 3. Г.С. Одинцова, Н. М. Мельтюхова утверждает, что это средство разрешения противоречий явления или процесса, последовательная реализация действий, базирующихся на основополагающих принципах, целевой ориентации, функциональной деятельности с использованием соответствующих ей методов управления направленных на достижение цели 4, а И. Булеев видит его в совокупности форм, методов и инструментов управления. А. В. Федорчак считает, что механизм государственного управления - это сложная система, предназначенная для практического осуществления государственного управления и достижения поставленных целей, имеет определенную структуру, методы, рычаги, инструменты воздействия на объект управления с соответствующим правовым, нормативным и информационным обеспечением5. По мнению В. М. Князева и Д. Бакуменко механизм государственного управления рассматривается как «практические мероприятия, средства, рычаги, стимулы, с помощью которых органы государственной власти влияют на общество, производство, любую социальную систему с целью достижения поставленных целей», а под комплексным механизмом государственного управления понимается «система политических, экономических, социальных, организационных и правовых способов целенаправленного воздействия органов государственного управления». Схема реального механизма государственного управления содержит: цели, решения, влияния, действия, результаты» 1. А. Коротич выделяет классификацию механизмов государственного управления в зависимости от субъектов управления 2. 1. Высшего уровня (Верховную Раду Украины, Президента Украины, Кабинет Министров Украины и др.); 2. Областного уровня (областные государственные администрации, областные советы); 3. Районного уровня (районные государственные администрации, районные советы); 4. Местного уровня (исполнительные комитеты городских, районных в городах, сельских, поселковых советов). Рассматривая структуру механизма государственного управления, А. Ю. Оболенский отмечает, что государственный механизм - это составляющая механизма всего государства, поскольку не включает народ и органы местного самоуправления как субъектов управления. Механизм современного государства - это пропитаная единственными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и наличии необходимых материальных придатков система органов государственной власти и местного самоуправления, которое осуществляет задачи и функции государства или обеспечивает их осуществление. Механизм государства базируется на определенных принципах. Их можно разделить на общие, принадлежащие к механизму государства в целом, и частичные, действие которых распространяется лишь на отдельные звенья государственного механизма, определенные органы или группы органов. А значит, если механизм государства включает в себя государственный механизм, механизм самоуправления и механизм прямого народовластия, то первый является системой, которая вследствие взаимодействия между собой подсистем-составляющих механизма государства приобретает новые свойства, которые были не свойственными каждой из рассматриваемых отдельных подсистем 3. Автор соглашается с пониманием понятия механизма государства, предложенным А. Ю. Оболенским, поскольку оно, отражает глубинный смысл понятия и вносит понимание в соотношение его с другими понятиями, такими как «государственный механизм», «государственный аппарат» и «механизм государственного управления», которые по-разному трактуются учеными, вносит четкость и понятность в их применении, что является важнейшим результатом научного исследования. Итак, по субъекту управления механизм государства делится на механизм прямого народовластия, механизм местного самоуправления и государственный механизм (рис. 1). МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА    МЕХАНІЗМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ МЕХАНИЗМ ПРЯМОГО НАРОДОВЛАСТИЯ Рис.1 Элементы механизма государства, по субъекту управления Статья 7 Конституции Украины определяет, что в Украине признается и гарантируется местное самоуправление. Согласно статье 2 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» (далее - Закон) местное самоуправление - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и Законов Украины. Основными принципами местного самоуправления (статья 4 Закона) являются: народовластие; законность; гласность; коллегиальность; сочетание местных и государственных интересов; выборность, правовая, организационная и материально-финансовая самостоятельность в пределах полномочий, определенных этим и другими законами; подотчетность и ответственность перед территориальными общинами их органов и должностных лиц; государственная поддержки и гарантия местного самоуправления; судебную защиту прав местного самоуправления. Территориальная община села, поселка, города является первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий. Свои функции и полномочия территориальная община осуществляет как непосредственно - в форме выборов, референдумов, общего собрания граждан, местных инициатив, общественных слушаний, - так и через создаваемые ими органы: совет, как представительные органы местного самоуправления, их исполнительные органы; сельского, поселкового, мэра, органы самоорганизации населения и другие. Принцип народовластия закреплен статьей 5 Конституции Украины, где сказано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Определение народа верховным носителем государственной власти является выражением народного суверенитета. Это означает, что народ, не разделяя ни с кем своей власти, осуществляет ее самостоятельно и независимо, исключительно в своих интересах. Право народа на установление и осуществление власти является его естественным правом, а народный суверенитет - неотчуждаемый и неприкосновенный. Народовластия в Украине реализуется на основе Конституции через институты непосредственной (прямой) или представительной (выборной) демократии. К институтам непосредственной демократии, обеспечивающих принятие государственного решения прямым волеизъявлением народа, относят; референдум; обсуждение проектов нормативных актов, участие в выборах органов государственной власти; общее собрание (сбор) граждан; отчеты депутатов и исполнительных органов перед населением. Итак, местное самоуправление - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения, а народовластие - это институт непосредственной демократии, который обеспечивает принятие государственного решения прямым волеизъявлением народа. Основой местного самоуправления является территориальная община, то есть жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр, а народовластия гарантированное право каждого гражданина Украины, который достиг восемнадцати лет и которого не признаны судом недееспособными. По сфере влияния механизм государства может быть: экономический (налоговая, инвестиционная, инновационная, банковская, денежно-валютная, страховая деятельность и т.п.); политический (механизмы формирования экономической, социальной, финансовой, промышленной политики и т.д.); правовой (нормативно-правовое обеспечение: инициирование (разработка) законов и постановлений Верховной Рады Украины, указов Президента, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины, а также методических рекомендаций и инструкций и т.п.); мотивационный (совокупность командно-административных и социально-экономических стимулов, побуждающих государственных служащих к высокоэффективной работы); организационный (объекты, субъекты государственного управления, их цели, задачи, функции, методы управления и организационные структуры, а также результаты их функционирования. Механизм государства базируется на следующих принципах: общие (принадлежащие к механизму государства в целом); частичные (действие которых распространяется лишь на отдельные звенья государственного механизма, определенные органы или группы органов). Выводы. По результатам рассмотрения научных мнений относительно основных понятий науки государственного управления и их назначения, можно прийти к выводу, что единства и однозначного понимания базовых понятий в области государственного управления нет. Для предотвращения усугубления противоречий, продолжение исследований в этой сфере являются необходимыми. Для достижения единого видения механизма государства можно предложить вариант его строения на основе указанных трех основных компонентах. Как перспективу дальнейших исследований в данном направлении можно рассматривать более детальное исследование элементов механизма государства, а именно механизма прямого народовластия, механизма местного самоуправления и государственного механизма. Продолжение научных исследований будет способствовать развитию отрасли государственного управления и, как следствие, помогать успешному осуществлению государственного курса страны и последовательному проведению демократических преобразований. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Разоренов Ю. И. – д т. н., проф. (РФ); Кракашова О. А. – к э. н.,... Новочеркасск),Научно-исследовательский экономический институт Министерства экономики Республики Беларусь (Беларусь, г. Минск), Научно-исследовательский... |  | Совершенствование процесса управления производственно-торговой политикой... ДМ212. 208. 28 при фгоу впо «Южный федеральный университет» по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 80, ауд. 220 |
| Управление персоналом в строительной отрасли бликян Х. М., Морозова О. А «Ростовский государственный строительный университет», Ростов-на-Дону, Россия, (344022,г. Ростов–на–Дону, ул. Социалистическая, 162,... | | «Актуальные проблемы административного права» ... |
| Развитие системы банковского кредитования реального сектора экономики россии Защита состоится 19 декабря 2008 г в 00 часов на заседании диссертационного совета д 212. 208. 02 по экономическим наукам при Южном... | | Типологическая общность традиционных культур Северного Кавказа в... Защита состоится 26 декабря 2007 г в 15. 00 на заседании Диссертационного совета Д. 212. 208. 13 по философским наукам в Южном Федеральном... |
| Инвестиционное обеспечение реиндустриализации региональной экономики:... Защита состоится «16» декабря 2009 года в 17. 00 часов на заседании диссертационного совета д 212. 208. 03 по экономическим наукам... | | Модернизация городской экономики в современной россии: концепции,... Защита состоится «24» декабря» 2008 года в 13-00 часов на заседании объединенного диссертационного совета дм 212. 208. 28 по экономическим... |
| Разработка и адаптация процессно-ориентированной бизнес-модели управления страховой компанией Защита состоится 03 декабря 2008 г в 11-00 часов на заседании объединенного диссертационного совета дм 212. 208. 28 по экономическим... | | Указатель статей из периодических изданий, получаемых библиотекой... Автоматизация диспетчерского управления как средство повышения пропускной способности железных дорог / С. Протцнер, С. В. Власенко,... |
| Особенности развития педагогики в условиях смены технологических укладов Д 212. 208. 04 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата педагогических наук при Южном федеральном университете... | | Модернизация экономики устойчиво-депрессивного региона: стратегии... Защита состоится «5» июля 2010 года в 13. 00 часов на заседании диссертационного совета д 212. 208. 03 по экономическим наукам в... |
| 65. 050 Актуальные вопросы экономики и управления российскими предприятиями:... Цель урока: сформировать у учащихся представление о принципе работы и назначении гидравлического пресса | | Лихеноиндикация атмосферного загрязнения городов новочеркасска и ростова-на-дону Защита состоится 30 апреля 2010 г в 15-00 на заседании диссертационного совета д 212. 208. 32 по биологическим наукам при Южном федеральном... |
| Библиографический указатель трудов преподавателей и сотрудников Санкт-Петербургской... Петербургской академии управления и экономики. 1990-2010 гг. (из фондов Библиотеки академии) / С. Петерб акад упр и экон.; сост.... | | Если у тебя рак: Психологическая помощь Ростов н/Д: Феникс, 1999.... Главы администрации муниципального образования «Чердаклинский район на заседании региональной конференции «Стратегия социально-экономического... |
