КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ РФ ОТ 10.07.1992 N 3266-1
"ОБ ОБРАЗОВАНИИ"
А.А. БАТЯЕВ, Р.Л. НАУМОВА
Батяев Андрей Андреевич - кандидат юридических наук, практикующий юрист. Автор комментариев к ФЗ "Об автономных учреждениях", "О науке и государственной научно-технической политике" и многих других.
Наумова Руслана Леонидовна - юрист, автор многочисленных статей и практических пособий, аспирант ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права".
В издании дается очень подробный постатейный комментарий (к ряду статей - комментарий каждого пункта статьи) Закона РФ "Об образовании".
В комментарии рассмотрены государственная политика РФ в области образования, федеральные государственные образовательные стандарты, порядок проведения ЕГЭ, финансовое обеспечение образовательной деятельности, регулирование образовательной деятельности образовательного учреждения и т.д.
Авторами анализируются многочисленные подзаконные акты в этой сфере, современная судебная практика и ситуации из жизни.
Комментарий предназначен для преподавателей и студентов вузов и факультетов в сфере юриспруденции, а также для практических работников в сфере образования.
При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 1 августа 2011 года.
10 июля 1992 года N 3266-1
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН
ОБ ОБРАЗОВАНИИ
(в ред. Федеральных законов от 13.01.1996 N 12-ФЗ,
от 16.11.1997 N 144-ФЗ, от 20.07.2000 N 102-ФЗ,
от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 13.02.2002 N 20-ФЗ,
от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 25.06.2002 N 71-ФЗ,
от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 10.01.2003 N 11-ФЗ,
от 07.07.2003 N 123-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ,
от 05.03.2004 N 9-ФЗ, от 30.06.2004 N 61-ФЗ,
от 20.07.2004 N 68-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,
от 18.07.2005 N 92-ФЗ, от 21.07.2005 N 100-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 16.03.2006 N 42-ФЗ,
от 06.07.2006 N 104-ФЗ, от 03.11.2006 N 175-ФЗ,
от 05.12.2006 N 207-ФЗ, от 28.12.2006 N 242-ФЗ,
от 29.12.2006 N 258-ФЗ (ред. 01.12.2007), от 06.01.2007 N 1-ФЗ,
от 05.02.2007 N 13-ФЗ, от 09.02.2007 N 17-ФЗ,
от 20.04.2007 N 56-ФЗ, от 26.06.2007 N 118-ФЗ,
от 30.06.2007 N 120-ФЗ, от 21.07.2007 N 194-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 24.10.2007 N 232-ФЗ,
от 01.12.2007 N 307-ФЗ, от 01.12.2007 N 308-ФЗ,
от 01.12.2007 N 309-ФЗ, от 01.12.2007 N 313-ФЗ,
от 28.02.2008 N 14-ФЗ, от 24.04.2008 N 50-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 27.10.2008 N 180-ФЗ,
от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 25.12.2008 N 286-ФЗ,
от 10.02.2009 N 18-ФЗ, от 13.02.2009 N 19-ФЗ,
от 17.07.2009 N 148-ФЗ, от 10.11.2009 N 260-ФЗ,
от 17.12.2009 N 321-ФЗ, от 21.12.2009 N 329-ФЗ,
от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 27.12.2009 N 374-ФЗ,
от 08.05.2010 N 83-ФЗ, от 17.06.2010 N 121-ФЗ,
от 27.07.2010 N 215-ФЗ, от 28.09.2010 N 243-ФЗ,
от 08.11.2010 N 293-ФЗ, от 08.12.2010 N 337-ФЗ,
от 28.12.2010 N 428-ФЗ, от 29.12.2010 N 439-ФЗ,
от 02.02.2011 N 2-ФЗ, от 03.06.2011 N 121-ФЗ,
от 16.06.2011 N 144-ФЗ, от 17.06.2011 N 145-ФЗ,
от 27.06.2011 N 160-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ,
от 18.07.2011 N 242-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ
от 24.10.2000 N 13-П, Федеральными законами
от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ,
от 24.12.2002 N 176-ФЗ, от 23.12.2003 N 186-ФЗ,
от 17.12.2009 N 313-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Преамбула Закона определяет основополагающие понятия, которые используются в сфере образования. Закрепление такого рода положений имеет важное политическое значение, в частности, подчеркивается, что право на образование - это неотъемлемая часть конституционных прав граждан, а нормы международного права играют в его регулировании большую роль. Также декларируется и важная роль государства в образовательном процессе - именно оно устанавливает образовательные уровни (цензы), достижение которых и является, по сути, целью получения образования, и документально подтверждает достижение гражданином таких уровней путем выдачи соответствующих документов. Таким образом, подразумевается, что государство является гарантом качества получаемого в стране образования.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Государственная политика в области образования
Комментарий к статье 1
1. Провозглашение приоритетности области образования среди других областей жизнедеятельности российского общества непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность нашего с вами государства (см. ст. 2 Конституции РФ).
Государство заинтересовано в постоянном и стабильном развитии всей сферы российского образования, так как именно с образованием зачастую связаны такие вопросы, как:
- порядок соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (а именно права на получение образования и реализацию человеком самого себя и своих способностей и возможностей к обучению и интеллектуальному и иному совершенствованию);
- состояние национальной безопасности нашей страны в целом;
- успешное развитие всей российской экономики и социальное благополучие нации (образовательная сфера дает нашей стране возможности подготавливать высококвалифицированных специалистов для работы на производстве; высшие учебные заведения и средние специальные учебные заведения во многом способствуют снижению уровня социальной напряженности в обществе и уменьшению безработицы, в первую очередь среди молодежи и т.д.). В развитие данной мысли хотим добавить слова Шкатуллы В.И. о том, что "если большинство граждан страны из-за недостаточного уровня образования не сможет найти на рынке труда ничего, кроме работы подсобного рабочего, а значит, не сможет удовлетворительно содержать себя и поэтому не сможет иметь семью, так как ее нужно материально обеспечивать, то такое государство, бесспорно, займет место только среди стран "третьего мира". В этом случае квалифицированную рабочую силу необходимо приглашать из-за рубежа. Очевидно, что граждане при таком уровне образования не смогут даже разобраться в сложной бытовой технике, не смогут обслуживать военную технику. У государства не будет возможности иметь современную армию" <1>.
--------------------------------
<1> Шкатулла В.И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права. 2007. Апрель. N 4.
Законодатель в данной статье исходит из заинтересованности российского общества и государства в целом в достаточно высоком образовательном уровне наших граждан, определяющем в конечном счете успех остальных направлений всей государственной политики. Следует иметь в виду, что в данном случае образовательный уровень населения рассматривается нами как необходимая и очень важная предпосылка и составляющая "качества" нашей нации, в том числе и ее кадрового потенциала.
Тем самым проблема образования выводится законодателем на уровень проблем национальной безопасности и создается законодательная предпосылка для закрепления основных элементов механизма обеспечения приоритетности образовательной сферы в последующих статьях комментируемого Закона.
Таким образом, сфера образования представляет собой не просто объект правового регулирования в связи с реализацией конституционного права любого человека на образование и иных основных прав и свобод граждан, но сфера образования определяет еще и экономику, от состояния которой во многом зависит будущее нашего государства. Образование - это одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни российского общества и, конечно же, фактор национальной безопасности.
Закон "Об образовании" был принят еще в 1992 г. Не случайно он был одним из первых законодательных актов новой российской власти. Ведь именно от образования и его качества и зависит культурный уровень населения страны, его кадровый и человеческий потенциал, его возможности и желание трудиться, реализовывать себя и т.п.
Вводя понятие "сфера образования", законодатель разграничивает сферу образования как одно из направлений и одно из составляющих государственной политики в целом по обеспечению и защите прав человека и гражданина, по созданию условий для формирования и развития общества, по формированию кадрового потенциала граждан и укреплению государственности; и систему образования как одну из подсистем жизнедеятельности общества и государства, государственного и муниципального хозяйства, государственного и муниципального управления и т.п. Тем самым законодатель исключает какой-либо знак равенства между "приоритетностью сферы образования" и "приоритетностью системы образования". По нашему мнению, понятие сфера образования более широкое и "вместительное", чем понятие система образования. Система - это одно из составляющих всей образовательной сферы. Сфера образования включает в себя не только систему образования, но и законодательство об образовании, его источники, иные отрасли права, косвенным образом относящиеся к образованию, международные контакты нашей страны с другими странами и их учебными заведениями по вопросам образования и мн. др.
Курс на приоритетность сферы образования государство реализует путем:
- создания развитой нормативно-правовой базы, формирования самостоятельной отрасли законодательства в сфере образования (это является нормативной составляющей государственной политики в сфере образования);
- финансирования всей системы образования и создания благоприятных экономических предпосылок для развития российского образования в целом (это финансово-экономическая составляющая государственной политики в сфере образования);
- формирования оптимальной и гармоничной структуры организации и управления образованием в целом и в частности (это организационно-управленческая составляющая государственной политики в сфере образования);
- подготовки научно-педагогических кадров для сферы образования (это кадровая составляющая государственной политики в сфере образования);
- укрепления связи российской науки и российского образования (это академическая составляющая государственной политики в сфере образования);
- развития международных контактов, академической мобильности, международных связей и международной деятельности российских учебных заведений и органов власти в области образования (это международная составляющая государственной политики в сфере образования).
В то же время приоритетность сферы образования предполагает не только повышенную бюджетную защищенность всей стабильно и гармонично работающей системы образования, различные льготы, гарантии и компенсации успешно обучающимся и работающим в ней гражданам, но и повышенные требования со стороны государства как к системе образования в целом, так и к работающим в ней людям.
Приоритетность сферы образования должна также быть выражена в безусловном пресечении (а это может осуществлять путем лишения государственной поддержки) деятельности институтов, учреждений и граждан, наносящей ущерб различным образовательным программам и интересам личности, общества и государства в целом.
Логическим следствием и развитием указанной нормы в такой ее трактовке являются следующие нормы:
- комментируемая ст. 1, ст. 5 ("Государственные гарантии прав граждан РФ в области образования");
- п. п. 4, 5, 6 ст. 7 ("Государственные образовательные стандарты");
- ст. 14 ("Общие требования к содержанию образования");
- ст. 28 ("Компетенция Российской Федерации в области образования");
- ст. 41 ("Финансовое обеспечение образовательной деятельности");
- ст. 50 ("Права и социальная поддержка обучающихся, воспитанников");
- ст. 54 ("Оплата труда работников образовательных учреждений");
- ст. 56 ("Трудовые отношения в системе образования") комментируемого Закона.
2.Пункты 2, 3 и 4 комментируемой ст. 1 посвящены, прежде всего, Федеральной программе развития образования<2>.
--------------------------------
<2> Данная Программа утверждена ФЗ от 10.04.2000 N 51-ФЗ.
Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений государственных органов, объединенных общей целью, а именно стабильным и последовательным развитием российского образования.
Для упорядочения своих действий, предпринимаемых в рамках государственной образовательной политики, государство использует метод программирования, результатом которого становится система программ как среднесрочного, так и долгосрочного развития образования, разрабатываемых на различных уровнях (это может быть федеральный, региональный, ведомственный, муниципальный уровни или уровень конкретного образовательного учреждения).
Ключевой программой, представляющей собой организационную основу всей государственной политики РФ в области образования, конечно же, является вышеуказанная Федеральная Программа развития образования. Данной Программой определяется стратегия реформирования системы всего российского образования, и намечаются важнейшие мероприятия по реализации данной Программы образования. Таким образом, можно сказать, что данная Федеральная программа развития образования сформировала весь механизм создания, реализации и совершенствования государственной политики в этой сфере. Тем более что данная Программа закреплена на очень высоком юридическом уровне - она была принята в форме Федерального закона (ФЗ от 10.04.2000 N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования").
Принятие Федеральной программы развития образования в форме федерального закона не только повысило юридический статус данного документа, но и позволило привлечь к ее обсуждению максимально возможное количество заинтересованных сторон, то есть и Президента РФ, и Федеральное Собрание РФ, и, конечно же, руководство всех субъектов нашей страны и т.д.
Данная Федеральная образовательная программа разрабатывалась на конкурсной основе, был объявлен конкурс, с тем чтобы обеспечить наибольшую эффективность при расходовании государственных средств, добиться при этом максимальной отдачи и соблюсти при принятии важнейших для государства и общества решений базовые демократические принципы. Конкурс объявлялся Правительством РФ. Решение о разработке вышеуказанной Программы было принято Постановлением Правительства РФ от 14.10.1992 N 787 "Об организации конкурса на разработку Федеральной программы развития образования".
Прежде чем получить законодательное оформление, вышеуказанная Программа прошла следующие этапы ее рассмотрения:
1) решение созданной Правительством РФ Комиссии по организации конкурса на разработку Федеральной программы развития образования о результатах указанного конкурса от 10.03.1993 (протокол N 5);
2) решение Правительства РФ от 31.03.1994 об одобрении проекта Федеральной программы развития образования, отобранного по результатам проведенного конкурса и доработанного Минобразования РФ, Государственным комитетом РФ по высшему образованию, Министерством экономики РФ с участием Минфина РФ согласно поручению Правительства РФ от 01.04.1993 N БФ-П5-11430;
3) новая редакция данной образовательной Программы одобрена Правительством РФ на своем заседании 24.06.1999 (протокол N 25, разд. 2, п. 2).
Государственным заказчиком по подготовке Программы являлось Минобразования РФ.
Исполнителями и соисполнителями по разработке данной Программы выступали органы государственной власти и, конечно же, государственные органы управления образованием, органы местного самоуправления, учредители различных образовательных учреждений, сами образовательные учреждения различных форм, типов и видов, научно-исследовательские организации.
|
