Доклад Совету при Президенте Российской Федерации по науке и образованию Москва 2012 Оглавление Оглавление 2 Введение. «Концептуальный сдвиг: от проблем научной молодежи к проблемам науки и образования. Лидерство и ответственность молодежи»
Скачать 2.92 Mb.
|
Недостаток последовательности при проведении преобразований является одной из основных причин недостаточной эффективности принимаемых мер. Ярким примером неподкрепленного необходимым изменением нормативно-правовой базы шага является реализация ФЦП «Кадры». При разработке программы было запланировано выделение значительной части общего финансирование на направление 1 «Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий», в рамках которого предусматривалась конкурсная поддержка работающих на мировом уровне научно-образовательных центров, научных групп и отдельных молодых ученых. Это решение было обоснованным, программа была поддержана Координационным советом при СНО, научной общественностью, однако выбранный механизм реализации программы – государственные закупки – не был подходящим инструментом достижения поставленной цели. Как минимум, требовалось внести значительные изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (закон 94-ФЗ), касающиеся особенностей проведения конкурсов в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Некоторые необходимые изменения (продление срока рассмотрения и оценки заявок до 30 дней, появление возможности заключить в рамках лота несколько государственных контрактов) внесены были, но этого было недостаточно. В результате эффективность работы программы оказалась резко снижена. Вместо концентрации на поддержке наиболее сильных научно-образовательных коллективов выделяемые средства оказались в значительной степени размазаны: поддержка была оказана заметно большему числу коллективов, чем первоначально планировалось, а средний размер финансирования госконтракта оказался заметно ниже максимально возможного. При этом поддержку в рамках ФЦП «Кадры» зачастую получали научно-образовательные коллективы невысокого научного уровня, сделавшие ставку на демпинг – предложение в 2-3 раза более низкой (по сравнению с максимально возможной) стоимости выполнения работ. Вопрос о негативном влиянии закона 94-ФЗ на результаты конкурсов в научной сфере и совершенствования системы государственных закупок в сфере НИОКР будет подробно описан ниже. Другим примером непоследовательности является отношение к грантовому финансированию научных исследований. В КДР говорится о необходимости расширения роли государственных научно-технических фондов в финансировании фундаментальных исследований, о том же говорится в СИР. Принимаются меры по развитию грантовой системы: 9 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации №220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования», предусматривающее выделение 80 крупных (150 млн. руб. на три года) грантов для создания в российских вузах новых сильных научных групп. При этом происходит сокращение финансирования ведущих научных фондов России – Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ). Финансирование РФФИ, составлявшее до 2009 г. 6 % от объема расходов федерального бюджета на гражданские исследования и разработки, в 2011 г. снизилось до примерно 2,6 %, а в 2012 г. должно было снизиться до 2 % (без учета увеличения финансирования научных фондов в ходе внесения поправок в закон о федеральном бюджете на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 годов). Более того, закон о «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматривал дальнейшее значительное сокращение финансирования РФФИ и РГНФ – до 4,3 млрд. руб. и 0,7 млрд. руб., соответственно, - и только активность научной общественности предотвратила сокращение бюджета фондов. Таким образом, с одной стороны выделялись значительные (близкие к суммарному бюджету существующих государственных научных фондов) объемы бюджетных средств на организацию новых научных групп в вузах, а, с другой, планировалось сократить финансирование тысяч уже работающих научных групп, в том числе сотен вузовских групп. Недостаточная реалистичность при определении целевых индикаторов и оценке необходимых для достижения поставленных целей финансовых ресурсов свойственна как стратегическим документам, так и отдельным программам. В первую очередь, представляет интерес эволюция целевых индикаторов в стратегических документах, касающихся доли российских публикаций в общемировом массиве публикаций. Согласно аналитическому отчету корпорации Thomson Reuters, доля России в общем числе публикаций в период 2004 – 2008 г. в среднем составляла 2.6 %, при этом доля России постепенно падала. В «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» (СИР), принятой в начале 2006 г., ставилась цель довести долю России в общем числе публикаций до 4,7 % в 2015 г. (в случае реализации «инерционного сценария развития» этот показатель должен был вырасти до 4,2 %), и уже в 2010 г., согласно планам, этот показатель должен был достигнуть 4,0 % (3,6 % при «инерционном сценарии развития»). В подготовленном МОН в конце 2009 г. «Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2010–2012 годы» рассматриваемый целевой индикатор был скорректирован в сторону понижения – до 3,1 % в 2015 г. Наконец, СИР устанавливает данный целевой индикатор на уровне 2,5 % в 2016 г. Таким образом, можно констатировать, что до настоящего времени качество стратегического планирования в области науки было неудовлетворительным: вместо предусмотренного планами роста доли публикаций российских ученых в общемировом массиве публикаций происходил ее спад. Примерами нереалистичности планирования являются также многие программы развития университетов. Их анализ показывает, что нередко устанавливаются практически недостижимые индикаторы. В тех случаях, когда имеется возможность проверить, были ли достигнуты поставленные цели, обнаруживается, что достигнуты они не были. Так, при формировании одного из федеральных университетов предполагался не просто рост числа публикаций сотрудников в несколько раз, но и рост научного уровня этих публикаций. Ожидалось, что к 2010 г. сотрудники университета опубликуют не менее 4 статей в наиболее высокорейтинговых общенаучных журналах – Science и Nature. Однако к настоящему времени в этих журналах ими до сих пор не опубликовано ни одной статьи. Более подробно программы развития федеральных и национальных исследовательских университетов будут рассмотрены ниже. Постановка подобных, практически неосуществимых, целей с неизбежностью влечет за собой формальность контроля за результативностью. При этом программы и стратегические документы де-факто становятся сугубо декларативными, а государственная научная политика начинает строиться на основании ложных предпосылок (существенная переоценка уровня предстоящего улучшения ситуации), что неизбежно снижает ее адекватность и эффективность. С другой стороны, иногда выделяемые объемы финансирования не учитывают реальных возможностей научно-образовательных учреждений и бизнес-структур. В частности, бюджетное финансирование ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2013 годы» (ФЦП по исследованиям и разработкам) в 2011 году по сравнению с 2010 годом было увеличено в 3 раза. Анализ прошедших в рамках ФЦП по исследованиям и разработкам конкурсов показывает, что после запуска линейки крупных трехлетних технологических проектов по приоритетным направлениям в 2011 году осталось невостребованными не менее 5 млрд. руб., а объем невостребованных средств на 2012 г. - не менее 4.5 млрд. руб. Существует заметная экономия и в рамках финансирования научно-исследовательских работ (НИР), которое было увеличено более чем в 4 раза по сравнению с 2010 г. Показательно то, что в рамках мероприятия 2.7 ФЦП по исследованиям и разработкам – проведение опытно-конструкторских и опытно-технологических работ по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом, – в 2011 году освоено менее половины выделенных средств. Таким образом, трехкратное увеличение финансирования данной ФЦП не учитывало, в числе прочего, реальной способности государственных организаций и частных структур наращивать объемы крупных технологических работ и прикладных разработок в условиях существующей нормативно-правовой базы. При более аккуратном подходе к планированию распределения средств невостребованные средства можно было бы направить, к примеру, на увеличение финансирования ведущих научных фондов России. Отдельно и подробно следует рассмотреть вопрос о механизмах конкурсного распределения средств в сфере НИР и ОКР, поскольку в КДР и СИР предполагается увеличение роли конкурсного финансирования научных исследований с целью увеличения результативности научной сферы. Но прежде чем переходить к обсуждению путей повышения эффективности конкурсного финансирования науки, следует сделать общее замечание. Правовое регулирование в научной сфере складывается в значительной степени под влиянием соображений формально-бюрократической целесообразности и без должного учета ее особенностей. В результате формальная картина функционирования учреждений научной и образовательной сферы существенно отличается от реального положения дел. Соответственно, адекватный учет особенностей научно-образовательной сферы в бюджетном законодательстве, законодательстве о закупках и т.д. является важной и необходимой частью работы по повышению ее результативности. 2.2 Факторы, снижающие эффективность конкурсного финансирования исследований и разработок Подобные факторы можно условно разделить на две группы: на уровне главных распорядителей бюджетных средств и на уровне организаций - получателей бюджетных средств. Рассмотрим сначала первую группу факторов. Конкурсное распределение финансовых средств К ней относятся ситуация «конфликта интересов» при распределении бюджетного финансирования и несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей проведение конкурсов и экспертизы. Первый фактор наиболее остро проявляется в случае проведения конкурсов в сфере НИОКР в виде государственных закупок с четко прописанным техническим заданием на проведение работ, когда есть возможность сформулировать техническое задание, заранее представляя себе, какая организация будет выполнять данную работу. Здесь под конфликтом интересов понимается наличие у имеющих отношение к формулировке тематики и проведению конкурса государственных служащих и экспертов (представителей научно-образовательного сообщества и бизнес-сообщества) заинтересованности в определенных итогах конкурса. Такая заинтересованность может быть обусловлена коррупционной заинтересованностью либо личной заинтересованностью в заключении государственного контракта с научной или инновационной организацией, с которой государственный служащий или эксперт связан непосредственно, либо опосредовано - финансовыми или иными обязательствами. Анализ результатов конкурсов в сфере НИОКР показывает, что ситуация конфликта интересов встречается часто, что приводит к: - необъективности в выборе тематики работ; - завышению максимальной (начальной) цены выполнения работ (иногда - в несколько раз); - «заданности» результатов конкурса (в т.ч. за счет адаптации технического задания под специфику планируемого исполнителя); - формальности контроля результатов работ. Другим фактором, серьезно снижающим эффективность конкурсного распределения бюджетных средств, является несовершенство нормативно-правовой базы. Поскольку основная часть распределяемых конкурсным образом средств распределяется в рамках федеральных и ведомственных целевых программ по механизму государственных закупок, то основная масса проблем связана с тем, что федеральный закон 94-ФЗ слабо учитывает специфику научно-технологической сферы. Наиболее ярко они проявляются в случае проведения конкурсов, когда в рамках одного лота задана только широкая тематика и предполагается отбор лучших предложений заявителей (конкурсы ФЦП «Кадры» по направлению 1). Подобного рода формулировка тематики лота снижает остроту проблемы конфликта интересов, однако в этом случае закон 94-ФЗ не позволяет провести отбор победителя оптимальным образом. Во-первых, идеология закона 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т.е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В таком случае (техническое задание на проведение работ четко определено) имеет смысл сравнивать заявки по критерию цена контракта. Однако в случае, если заявители предлагают в заявках различный объем работ, то механическая оценка всех заявок по ценовому критерию без учета предлагаемого объема работ лишена смысла. Во-вторых, заданный законом набор критериев оценки заявок (статья 28, пункт 4), не вполне адекватен особенностям сферы науки и высоких технологий: значимость критерия «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» не может превышать 45 %, тогда как в данной области (как и в ряде других областей с творческим характером деятельности) этот критерий является ключевым. Соответственно, реализация закона 94-ФЗ приводит к ситуации, когда отбор проводится не по качеству заявок, а, в значительной степени, путем выбора наиболее дешевых заявок - в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Применительно к сфере научных исследований это означает, что финансировать такие проекты часто вообще не имеет смысла. В-третьих, закон позволяет представлять только одну заявку от учреждения на один лот (статьи 25, пункт 6). Такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в одной области науки независимо друг от друга. Не позволяя нескольким независимо друг от друга работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон 94-ФЗ способствует снижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренции¸ работает в противоположном направлении. В-четвертых, требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база достаточно обременительна для заявителей и неудобна для нормальной организации экспертизы. Наконец, в-пятых, закон устанавливает небольшой (для массовых конкурсов) срок проведения процедуры оценки заявок – 30 дней. Некоторые из перечисленных выше проблем отрицательно влияют на качество отбора заявок также случае лотов, в рамках которых предполагается заключить только один контракт. Как было отмечено выше, даже рациональные и проработанные программы (ФЦП «Кадры»), настроенные изначально на проведение массовых конкурсов по направлениям науки, что заметно снижает остроту проблемы конфликта интересов, не удается реализовать в изначально задуманном формате вследствие диктуемых законом 94-ФЗ правил. Рассмотрим влияние закона 94-ФЗ на работу ФЦП «Кадры» на примере наиболее масштабного мероприятия этой программы по конкурсной поддержке научно-образовательных коллективов – мероприятия 1.1. «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров». Первоначально предполагалось, что ежегодно в рамках ФЦП «Кадры» будет заключаться примерно 450 трехгодичных контрактов в рамках данного мероприятия, а максимальная цена контракта была установлена равной 15 млн. руб. В 2010 г. в ходе трех очередей конкурсов (две основных – весной и летом, дополнительная - осенью) было заключено 807 контрактов на выполнение работ научно-образовательными центрами (НОЦ). Если в конкурсах первой очереди средний размер контракта составил 8,7 млн. руб. или 58 % от максимально возможного, то в конкурсах второй очереди – 7,3 млн. руб. или 49 % от максимально возможного. При этом сложно назвать удовлетворительной и ситуацию с качеством отобранных для финансирования НОЦ: если бы оценка заявок производилась без учета предлагаемой цены контракта, только на основании содержательных критериев (квалификация участника конкурса и качество работ), то состав победителей конкурсов НОЦ в 2010 г. изменился бы примерно наполовину (для сравнения, в 2009 г. – примерно на треть). Справедливости ради стоит отметить, что снижение эффективности ФЦП «Кадры» обусловлено не только законом 94-ФЗ, но и не всегда качественной организацией экспертизы в рамках данной ФЦП. Рассмотрение протоколов оценки и сопоставления заявок по конкурсам для НОЦ и групп под руководством докторов и кандидатов наук показывает, что в ряде случаев оценки за качество работ и квалификацию участника с трудом могут быть объяснены какими-либо разумными соображениями. Одним из проявлений этого являются резкие различия в оценках по одним и тем же направлениям науки в рамках различных мероприятий программы (при том, что экспертиза проводилась в одно время), к примеру, в конкурсах НОЦ и групп под руководством докторов наук. Критерии оценки заявок для конкурсов этих двух мероприятий весьма похожи, эксперты отбираются из одного пула, заявки на конкурсы подают, в целом, те же группы организаций, однако результаты оценки по содержательным критериям иногда очень сильно различаются. К примеру, в XIII очереди конкурсов НОЦ по лоту «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области оптики, лазерной физики и лазерных технологий» оценки заявок за качество и квалификацию были высоки: среди более чем 50 допущенных к рассмотрению заявок ни одна не имеет оценки ниже 20 баллов. Одновременно с оценкой заявок по этому лоту шла оценка заявок по лоту для групп под руководством докторов наук со схожей, но более широкой тематикой — «Проведение научных исследований научными группами под руководством докторов наук по следующим областям: — физика конденсированных сред; физическое материаловедение; — оптика; лазерная физика и лазерные технологии». Среди восьми десятков заявок всего две получили оценку за качество и квалификацию менее 20 баллов. Зато результаты по лоту для НОЦ «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области физики конденсированных сред, физического материаловедения» отличаются существенно: более трети из семидесяти заявок получили оценку за качество и квалификацию меньше 20 баллов. Подобные примеры далеко не единичны. В ряде случаев также прослеживает явный уклон в сторону поддержки подведомственных Министерству образования и науки учреждений высшего профессионального образования не только для НОЦ, что отчасти объяснимо, но и в конкурсах для групп под руководством докторов и кандидатов наук. Поэтому необходимо проанализировать качество экспертизы и долевое участие в реализации ФЦП «Кадры» университетов, учреждений РАН, научных центров и государственных отраслевых академий наук с учетом трехлетнего периода реализации программы. По результатам анализа, в случае необходимости, следует внести своевременные коррективы в работу государственного заказчика работ. Хотя основная масса конкурсного финансирования на выполнение НИР в России выделяется на основе механизма госзакупок, традиционно НИР финансируются также на грантовой основе. Помимо разовых мер, таких, как мегагранты, давно и успешно действует система грантов Президента Российской Федерации для молодых ученых. |
Похожие:
 | Доклад Совету при Президенте Российской Федерации по науке и образованию... «Наука, образование и инновации в России: взгляд молодых ученых на проблемы и перспективы» | | Реферат по дисциплине «Введение в профессию» Академик Российской академии образования И. С. Кон говорил: "В социологии молодежи основное внимание уделяется исследованию проблем... |
 | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и другими... | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... В целях поддержки талантливой молодежи, пропаганды научных знаний и творческих достижений, выявления и развития у российской молодежи... |
| Профилактики вич-инфекции в Интернете Разработано при участии Министерства образования и науки Российской Федерации и Федерального государственного научного учреждения... | | Федеральный закон от 21. 11. 2011 n 323-фз (ред от 25. 06. 2012) Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... |
| Российской Федерации Федеральное агентство по делам молодежи Международный... Анализ работы общественных движений и объединений в области патриотического воспитания молодежи | | Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в европейском союзе... Российской Федерации Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в Европейском союзе – 2013 подробно освещает правочеловеческую... |
| Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в соединенных штатах... Ситуация с соблюдением прав человека в США вызывает серьезную озабоченность у международного сообщества, неправительственных организаций... | | Доклад о ситуации с обеспечением прав человека в соединенных штатах... Ситуация с соблюдением прав человека в США вызывает серьезную озабоченность у международного сообщества, неправительственных организаций... |
| К читателю Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... | | Инструкция для сотрудников образовательных учреждений о порядке действий... Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... |
| Министерство образования и науки российской федерации письмо от 15... Международные конкурсы и олимпиады Евразийского экономического форума молодежи 2012 -2013 | | Зао «Евроменеджмент» Москва, ноябрь 2005 года Оглавление Введение 5 Обзор подходов и лучших практик при построении внутренних коммуникаций в зарубежных и отечественных компаниях |
| Проект единые правила комплектования, учета, хранения, реставрации... Московского государственного гуманитарного университета имени М. А. Шолохова при финансовой поддержке Министерства образования и... | | Здоровьесберегающие технологии. Гигиенические критерии оценки организации Интернет, утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации 11 мая 2011 года (далее – Правила), на основании приказа... |
