Проблемы реформы техрегулирования в стройкомплексе России
А.С. Самойлов, директор Правового департамента Ассоциации Строителей России, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН, Заслуженный юрист РФ
О.А. Зимовская, заместитель директора Правового департамента Ассоциации Строителей России, кандидат юридических наук, советник РАЕН
Одной из основных причин кризиса реформы техрегулирования, в том числе отсутствия на протяжении уже пяти лет необходимой системы документов, эксперты считают, недостаточное использование теоретических и методических наработок в области права.
Начало реформы было положено с принятием Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - ФЗ №184). Его нормы были направлены на обеспечение безопасности товаров и услуг, процессов их производства и реализации во многих, в том числе и особо опасных, отраслях промышленности, как, например, капитальное строительство. При этом специфика строительной отрасли в должной мере в законе учтена не была.
После обращений представителей профессионального сообщества о необходимости внесения изменений в ФЗ №184, в марте 2005 года была создана Правительственная комиссия, по итогам работы которой в мае 2007 года в Федеральный закон «О техническом регулировании» Госдумой были внесены поправки.
Они несколько изменили, но не улучшили ситуацию, в капитальном строительстве. Комплекс проблем, с каждым днем нарастает. А в январе 2010 года все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых техрегламенты не будут приняты, прекратят свое действие. Это означает, что с этого момента, российская промышленность рискует остаться без правовой основы капстроительства.
Все это порождает отрицательные тенденции в обеспечении безопасности в строительстве, которые могут вызвать резкое увеличение числа аварий и катастроф. Особую тревогу вызывает безопасность строительства высотных зданий, крупных торговых и развлекательных центров, технически сложных и уникальных объектов публичного назначения.
Анализ иностранного законодательства в сфере техрегулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными, и которая, по сути, воспроизведена в ФЗ №184), например, в Германии и Японии, стандарты представляют собой документы добровольного применения. Однако для наиболее опасных сфер промышленности - документы добровольного применения приобретают характер обязательных, носящих нормативный характер. Для реализации этого подхода в России необходимо внести изменения в нацтональное законодательство.
Ситуация в сфере разработки проектов техрегламентов
Анализ проектов техрегламентов, разработанных в ряде отраслей промышленности, выявил наличие в них многочисленных системных отступлений от требований ФЗ №184, в том числе:
- нарушение принципа установления исчерпывающего перечня продукции и процессов, в отношении которых устанавливаются требования;
- необеспеченность норм адекватными методами оценки соответствия;
- крайне низкий уровень юридической техники;
- неграмотное изложение заключительных и переходных положений, в том числе обозначение порядка и сроков введения проектов / технических регламентов в действие, а также перечней отменяемых при этом норм.
Кроме того, в проектах техрегламентов, как правило, полностью отсутствуют такие необходимые элементы юридической техники как установление субъектов права и определение их правового статуса, распределение полномочий и обязанностей, не обеспечивается однозначность толкования требований и т.д.
Среди значимых нарушений системного подхода к формированию нового массива документов в сфере техрегулирования и стандартизации специалисты отмечают отсутствие каких-либо серьезных усилий их разработчиков по формированию единого понятийного аппарата. Причем этот недостаток относится даже к базовым понятиям, таким как «безопасность», «техническое регулирование», «объекты технического регулирования».
Эти замечания можно отнести и к двум базовым документам, предусмотренным ФЗ №184 для строительной отрасли, - техрегламенту «О безопасности строительных материалов и изделий» и техрегламенту «О безопасности зданий и сооружений», проект которого уже представлен в Правительство РФ.
Юридический анализ положений последнего документа показывает, что он в целом удовлетворяет требованиям, предъявляемым ФЗ №184 к техрегламентам. Вместе с тем, ряд предусмотренных в нем положений все же требует доработки.
Например, существует подмена конкретных требований к безопасности формулировками общего характера: «здания и сооружения должны быть спроектированы и возведены так, чтобы в процессе и при прекращении их эксплуатации не возникало недопустимой угрозы причинения вреда здоровью людей в результате физических, биологических, химических воздействий».
В то же время в проекте есть требования, не относящиеся непосредственно к безопасности. Так часть 1 статьи 13 гласит, что «здание или сооружение должно быть спроектировано и возведено так, чтобы при его эксплуатации обеспечивалось эффективное использование и экономное расходование невозобновляемых энергетических ресурсов».
Проект техрегламента «О безопасности строительных материалов и изделий» разработан Союзом Строителей Железных Дорог и находитсягсейчас на согласовании в федеральных органах РФ. Основное замечание к нему - вместо конкретных требований к безопасности там присутствуют многочисленные ссылки на законодательство РФ в области энергосбережения, градостроительной деятельности, санитарно - эпидемиологическом благополучии населения и охране окружающей среды, о пожарной безопасности и пр.
Но в соответствии с ФЗ №184 техрегламен-ты - нормативные правовые акты прямого действия. Это не предполагает использования в их тексте отсылочных норм и какой-либо иной «расшифровки» их положений.
Документы добровольного применения
Еще одно направление реформы - создание массива документов добровольного применения - национальных стандартов и сводов правил. Работа здесь продвигается очень медленно и, по сути, представляет собой формальное придание определенному массиву документов, имевших в соответствии с ранее действовавшим законодательством статус обязательных (государственные и межгосударственные стандарты), иного правового статуса - добровольных для применения (национальные стандарты). Однако, ситуация, при которой некий массив документов, ранее имевших статус обязательных, механически приобрел иной правовой статус, с правовой точки зрения недопустима.
Беспокойство тут вызывает и проблема разграничения в документах содержания таких понятий как «технический регламент», «свод правил» и «национальный стандарт». Но очевидно, что вне зависимости от трактовки норм закона, при отсутствии национальных стандартов и сводов правил, техрег-ламенты не способны работать в принципе.
ФЗ №184 не дает ответа на вопрос, как при создании новой системы документов по стандартизации будут учтены уже существующие - СНиПы, ГОСТы и и т.д., которые должны вскоре утратить силу. А ведь они содержат накопленные десятилетиями весьма ценные знания и опыт, в связи с чем их актуализация и дальнейшее использование представляется и целесообразным и необходимым.
Кроме того, разработка, документов добровольного применения, в частности национальных стандартов, осуществляется с нарушениями требований ФЗ №184. В пункте 9 статьи 16 этого закона записано, что «применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов…». По мнению ряда специалистов это означает, что «национальные стандарты и (или) своды правил являются доказательной базой ..соблюдения требований «технических регламентов». При этом данная формулировка, в особенности словосочетание «доказательная база» вызывает определенное недоумение, поскольку она не предусмотрена ФЗ №184 и, по сути, является выдуманной. С юридической точки зрения сомнения вызывает и использование в наименовании документов взаимоисключающих понятий - «национальный стандарт» и «ГОСТ (государственный стандарт)».
Не менее противоречивой представляется и ситуация с так называемыми «межгосударственными стандартами». Термин этот в тексте ФЗ №184-ФЗ вообще отсутствует. А Постановлением Госстандарта от 27.07.2003 г. № 63 со дня вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г., были признаны национальными стандартами. В то же время, согласно одобренной Правительством РФ в 2006 году Концепции развития национальной системы стандартизации, в состав фонда документов национальной системы стандартизации входят межгосударственные стандарты, однако их место в иерархии норм указанной сферы не определено.
Согласно статье 2 ФЗ №184 сводом правил признается «документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе».
По мнению строительного сообщества, свод правил должен представлять собой документ, аналогичный по форме, и отчасти по содержанию СНиПам, что, в целом, не противоречит и требованиям вышеназванного Постановления Правительства.
В соответствии с пунктом 10 статьи 16 ФЗ №184 разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. А СНиПы являются документами, уже утвержденными федеральным органом исполнительной власти (Госстроем России).
Таким образом, актуализированные СНиПы, прошедшие процедуру публичного обсуждения и принятия в порядке, предусмотренном вышеуказанным Постановлением Правительства, могут быть преобразованы в своды правил, и, тем самым, будет сохранена наработанная десятилетиями нормативная база, регулирующая осуществление строительной деятельности.
Однако пока работа по актуализации СНи-Пов, проводимая Экспертной комиссией (ЭК) по техническому регулированию при Минрегионе России, недостаточно эффективна. Так, за последнее время из всего массива СНиПов ЭК были рассмотрены только 10 проектов актуализированных СНиП. А работа по актуализации завершена лишь в отношении одного - СНиПа «Общественные здания и сооружения».
Соотношение проекта ФЗ «О стандартизации» с ФЗ № 184
Анализ текста проекта ФЗ «О стандартизации», разработанного в Ростехрегулировании и размещенного на официальном сайте этой организации в его последней редакции показал, что помимо множества юридико-технических, редакционных и прочих недоработок в нем содержится и ряд спорных положений концептуального характера.
Ключевым и вызывающим проблемы с точки зрения обеспечения безопасности положением ФЗ №184, является установление в нем принципа добровольности применения национальных стандартов.
Проект закона «О стандартизации», в свою очередь, одной из основных целей ставит решение этой проблемы, через придание части стандартов обязательного характера. При этом предусматривается, что соответствующие положения ФЗ №184, устанавливающие принцип добровольности должны будут утратить силу, что в целом может быть поддержано.
Но, изобретенный авторами проекта своеобразный способ придания национальным стандартам обязательного статуса вызывает сомнения с точки зрения легитимности его правовой конструкции.
Так часть 3 статьи 21 проекта закона предусматривает, что «применение национальных стандартов и их отдельных положений становится обязательным…, если это предусмотрено в технических регламентах или других нормативных документах (имеются ссылки на национальные стандарты)…».
Логичнее было бы включить в проект закона норму, предусматривающую, что стандарты, применяемые в определенных областях промышленности, или устанавливающие характеристики определенных товаров или процессов, являются обязательными, а остальные - носят добровольный характер, как это сделано в законодательстве ряда европейский стран.
Кроме того, при описании системы стандартов в проекте закона одновременно используются разные классификационные признаки. Например, понятия «отраслевой стандарт», «предварительный стандарт», «международный и региональный стандарты» и т.д, вводится понятие «государственный военный стандарт», который является разновидностью «государственного стандарта». Но понятия «государственный стандарт», а также его определения проект федерального закона не предусматривает.
Real Estate, 01.05.2009
|
