3. 2. Сравнительный анализ методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации
Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 15.12.2012 N 2394-р) содержит следующие государственные программы: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда на 2011-2015 годы», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ», 2012-2020 годы, «Развитие пенсионной системы» (проект),
«Содействие занятости населения», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»,
«Противодействие незаконному обороту наркотиков», «Защита населения и территорий от ЧС, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Развитие культуры и туризма»,
«Охрана окружающей среды»,
«Развитие физической культуры и спорта»,
«Развитие науки и технологий»,
«Экономическое развитие и инновационная экономика»,
«Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»,
«Развитие авиационной промышленности»,
«Развитие судостроения»,
«Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности»,
«Развитие фармацевтической и медицинской промышленности»,
«Космическая деятельность России на 2013-2020 годы»,
«Развитие атомного энергопромышленного комплекса» (проект),
«Информационное общество (2011 - 2020 годы)»,
«Развитие транспортной системы», 2013-2020 годы;
«Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»,
«Развитие рыбохозяйственного комплекса», 2013-2020 годы;
«Развитие внешнеэкономической деятельности»,
«Воспроизводство и использование природных ресурсов»,
«Развитие лесного хозяйства, «Энергоэффективность и развитие энергетики»,
«Обеспечение обороноспособности страны» (проект),
«Обеспечение государственной безопасности» (текст государственной программы находится в закрытом доступе),
«Региональная политика и федеративные отношения», 2013-2020 годы,
«Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»,
«Развитие Северо-Кавказского федерального округа»,
«Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов РФ»,
«Социально-экономическое развитие Калининградской области»,
«Управление федеральным имуществом»,
«Управление государственными финансами»,
«Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра»,
«Внешнеполитическая деятельность»,
«Юстиция».
В данной работе был проведен сравнительный анализ методик оценки эффективности всех действующих на данный момент государственных программ, за исключением тех, которые на данный момент еще не были утверждены или находятся в закрытом доступе: «Развитие пенсионной системы», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы», «Обеспечение государственной безопасности», «Региональная политика и федеративные отношения» (в тексте последней методика оценки эффективности отсутствует).
В Приложении 1 представлен сравнительный анализ остальных действующих методик оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.
Сравнение методик оценки эффективности государственных программ было проведено по следующим критериям:
наличие отдельного расчета для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией которых является снижение, и отдельного – для которых желаемой тенденцией является рост;
наличие коэффициентов значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственной программы;
наличие расчета общей эффективности государственной программы, подпрограмм, мероприятий (сопоставление достигнутых результатов и затраченных бюджетных средств);
наличие показателей эффективности (результативности) для мероприятий;
наличие качественной и экспертной оценки эффективности.
наличие описания механизма использования рассчитанных показателей эффективности.
Результаты проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности государственных программ представлены на Рисунке 1:
только в 13 случаях в рассмотренных методиках содержится отдельный расчет для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является снижение, и отдельного – для которых желаемой тенденцией развития является рост;
коэффициенты значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач государственных программ содержатся в 6 случаях;
в 12 методиках оценки эффективности содержится расчет общей эффективности государственных программ, подпрограмм, мероприятий (сопоставляются достигнутые результаты, или степень достижения целей и задач, и затраченные бюджетные средства на достижение этих результатов);
в 4 методиках оценки эффективности сопоставление достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей (показатель результативности) называется расчетом эффективности реализации программы (подпрограмм);
только в 4 методиках оценки эффективности присутствует расчет показателей эффективности (результативности) для отдельных мероприятий;
качественная и экспертная оценка эффективности присутствует в 14 случаях;
только в 2 методиках оценки эффективности описан механизм использования рассчитанных показателей эффективности (результативности).
Рисунок 1. Результаты проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности государственных программ, которые реализуются в настоящее время в Российской Федерации.
Далее будет представлено более детальное сравнение методик оценки эффективности государственных программ по каждому из критериев.
В большинстве методик оценки эффективности государственных программ приводится общая формула, без разделения на разные типы целевых индикаторов и показателей. Однако для некоторых установлены разные формулы для двух типов целевых индикаторов и показателей:
1) желаемой тенденцией развития которых является снижение;
2) желаемой тенденцией развития которых является рост.
В первом случае расчета планируемый показатель делится на фактический, во втором случае – наоборот, фактический делится на планируемый. В текстовой части большинства программ не сказано, для каких именно целевых индикаторов и показателей желаемой тенденцией является снижение, для каких – рост. Перечисление или уточнение таких целевых индикаторов и показателей приведено только в некоторых государственных программах, например: «Содействие занятости населения» (приведены номера соответствующих показателей и индикаторов) и «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (перечислены все показатели и индикаторы обоих типов).
В большинстве случаев в формулах для сопоставления достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей предполагается, что коэффициенты значимости таких показателей и индикаторов являются одинаковыми. Вместе с тем, в некоторых методиках оценки эффективности установлена разная значимость для разных целевых индикаторов и показателей. В качестве примера можно привести государственную программу «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» на 2013-2020 годы. Значения коэффициентов веса показателей для оценки результативности данной государственной программы представлены в Приложении 2. Сумма всех коэффициентов веса (В) равна 1.
В государственной программе «Развитие транспортной системы» в расчете результативности реализации данной программы присутствуют коэффициенты значимости показателей (индикаторов) достижения целей и решения задач данной программы. Но вместе с тем, нигде в методике не указано то, каким образом они определяются. То есть, по сути дела, данная методика является неработающей.
С одной стороны, в ситуации, когда веса (коэффициенты значимости) всех показателей и индикаторов одинаковы, становится возможным исключить влияние фактора субъективности при экспертном оценивании коэффициентов значимости показателей и индикаторов. Но, с другой стороны, остаются сомнения в том, что система целевых индикаторов и показателей государственной программы выработана таким образом, что влияние всех показателей и индикаторов на общую эффективность является одинаковым. Определяющим фактором является специфика государственной программы. В том случае, когда степень воздействия целевых показателей и индикаторов на общую эффективность государственной программы или подпрограмм различается, и вес показателей возможно определить экспертным путем, такие веса должны быть определены.
Далеко не все методики оценки эффективности государственных программ в конечном счете содержат формулы для показателей эффективности, рассчитанных в результате сопоставления степени достижения запланированных результатов и потраченных на их достижение ресурсов. Причиной этого случит отсутствие ясного понимания ответственными исполнителями того, каким образом должна выглядеть методика оценки эффективности государственных программ в связи с отсутствием методических указаний по разработке таких методик.
В ряде случаев показатель для сопоставления достигнутых и запланированных значений целевых индикаторов и показателей реализации государственной программы называется показателем эффективности, хотя, по сути, является показателем результативности (отражает степень реализации целей и задач государственной программы и подпрограмм), например, в государственной программе «Доступная среда на 2011-2015 годы». Такое название является некорректным, так как эффективность характеризует объем затрат на единицу оказанной услуги, или сопоставление достигнутых результатов с произведенными затратами.
На настоящий момент система показателей эффективности и результативности государственных программ в Российской Федерации выглядит следующим образом (Рис. 2). Существуют показатели эффективности и результативности для государственной программы в целом, для подпрограмм и для отдельных мероприятий. Причем в большинстве случаев такие показатели относятся только к государственной программе в общем и к подпрограммам.
Необходимость выработки показателей эффективности и результативности для отдельных мероприятий обуславливается тем, что в результате появится возможность принятия более качественных управленческих решений о корректировке задач, объемах финансирования, корректировке сроков и т.д. Такие показатели позволят сравнивать эффективность отдельных мероприятий, возможно использование рейтинговых механизмов.
Рисунок 2. Система показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств, действующая в Российской Федерации.
Специфика целей, задач, мероприятий и результатов некоторых государственных программы такова, что некоторые из эффектов от ее реализации являются косвенными, опосредованными и относятся не только к развитию сфер, в рамках которых реализуются такие программы, но и к уровню и качеству жизни населения, развитию социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов и т.д. Для определения таких эффектов привлекаются независимые эксперты.
Например, в рамках оценки эффективности государственной программы «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра» предполагается проведение оценки уровня развития финансовых рынков с использованием современных мировых количественных и качественных методов, используемых в рейтингах Global Financial Centers Index и Xinhua-Dow Jones International Financial Centers Development Index, а также соответствие требованиям для вступления России в OECD и IOSCO.
В результате расчета результативности или эффективности реализации государственных программ по каждому показателю и индикатору реализации программы (подпрограммы) ответственный исполнитель определяет условия реализации государственной программы и подпрограмм с высоким, удовлетворительным и неудовлетворительным уровнями эффективности. До начала очередного года реализации государственной программы ответственный исполнитель заранее определяет соответствующие плановые значения.
В большинстве методик оценки эффективности ответственный исполнитель ограничивается введением критериев отнесения той или иной программы к числу эффективных или неэффективных. Только в двух случаях описан механизм принятия решений на основе информации, полученной в результате оценки эффективности, например в методике оценки эффективности государственной программы «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (Приложение 3).
Оценка эффективности некоторых государственных программ в силу их специфики отличается от остальных, и похожа на оценку инвестиционной привлекательности проектов в частном секторе. К примеру, оценка эффективности государственной программы «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности» включает в себя расчет величины чистого дисконтированного дохода и внутренней нормы доходности и индекса доходности инвестиций (по аналогии с оценкой будущей доходности проектов в частном секторе).
В результате рассмотрения нормативного регулирования показателей (индикаторов) результативности и эффективности реализации государственных программ и проведения сравнительного анализа методик оценки эффективности всех действующих на данный момент государственных программ можно сделать следующие выводы.
Отсутствие закрепления в бюджетном законодательстве основных понятий бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном законодательстве Российской Федерации приводит к тому, что многие ответственные исполнители не понимают разницу между результативностью и эффективностью, что подтверждает сравнительный анализ методик оценки эффективности. Должны быть выработаны методические указания по разработке методик оценки эффективности государственных программ.
Следует также учитывать, что в ряде случаев оценка эффективности затруднена в силу наличия временного лага между деятельностью исполнителей и полученными результатами. Поэтому необходимо проведение оценки эффективности не только на этапах планирования и реализации, но и после завершения государственной программы.
|
