2. 4. Новая Зеландия
Отличительной особенностью Новой Зеландии в отношении использования программного бюджетирования является применение рыночных инструментов планирования и исполнения бюджета, например, разделение функций министра и функций менеджера-руководителя государственного ведомства (департамента). Министры рассматриваются как «покупатели» государственных услуг, «поставщиками» которых являются менеджеры-руководители. Как «покупатели» министры могут приобретать услуги как у государственных, так и частных поставщиков, а поставщики конкурируют между собой по цене и качеству предлагаемых товаров и услуг.
Новозеландская модель бюджетирования строится на идее предоставления управленческой свободы менеджерам при условии их ответственности за результаты остается15. Менеджеры-руководители располагают значительной свободой при распределении финансовых ресурсов среди сотрудников, консультантов, между капитальными или текущими расходами. В качестве работодателей они имеют право нанимать и увольнять своих сотрудников. Между министрами и менеджерами-руководителями заключаются годовые контракты, в которых обговариваются объемы товаров и услуг, поставляемые в течение года, а также объемы используемых ресурсов. Каждое ведомство обязано публиковать свои отчеты о результатах, в которых содержится сравнение фактических и планируемых стоимостных (финансовых) и натуральных показателей. Ведомства управляют собственными банковскими счетами, осуществляют специальные платежи в бюджет за пользование государственными активами (ставку на чистые активы), получают процентные доходы на остатки денежных балансов и выплачивают проценты за краткосрочное заимствование бюджетных средств в случае кассовых разрывов.
Вместе с проектом закона об ассигновании Правительство направляет в том числе документ «Оценки ассигнований Правительства Новой Зеландии» (“The Estimates of Appropriations for the Government of New Zealand”), который содержит детальную информацию по видам ассигнований и программам, по которым осуществляется голосование), трехлетние планы министерств и показатели непосредственных результатов16. Информацию о программном бюджете Новой Зеландии можно составить исходя из структуры планируемых бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование программ, содержащейся в «Оценках ассигнований».
Что касается уровней программного бюджета Новой Зеландии, то первый уровень представляют функциональные разделы (всего 68), по которым осуществляется голосование в Парламенте. Они сгруппированы по следующим секторам: экономическое развитие и инфраструктура; образование и наука; окружающая среда; международные отношения; финансы и государственное управление; здравоохранение; правосудие; национальные меньшинства; первичные ресурсы; социальное развитие и жилье. Ответственным за каждый функциональный раздел является министр, действует принцип: один министр - одно ассигнование.
Второй уровень представляют виды ассигнований. Установлены шесть типов бюджетных ассигнований, в том числе четыре типа, обеспечивающих финансирование текущих расходов (расходов на поставку товаров, оказания услуг; осуществление трансфертов; расходов на оплату кредитов; других расходов), капитальных расходов и расходов служб разведки и безопасности.
Программы, образующие третий уровень программного бюджета, группируются в рамках типов бюджетных ассигнований. В целом, структура программного бюджетирования Новой Зеландии схожа с большинством рассмотренных стран, только при этом еще значительным плюсом в этой стране является наличие рыночных отношений между участниками бюджетного процесса, что позволяет приблизить эффективность расходования к показателям частного сектора.
Показатели результатов применяются в секторе государственного управления уже в течение 20 лет. Ответственность за разработку показателей результативности лежит на самих министерствах и агентствах. С 2003 финансового года департаменты разрабатывают и согласуют с министрами планы деятельности, в которых тесно увязаны между собой стратегические цели, тактические задачи, показатели результативности и финансовые ресурсы. Целевые показатели непосредственных результатов выражаются в терминах качества, количества и своевременности, а контроль за предоставлением этих услуг осуществляется в соответствии с корпоративными планами, ежегодными отчетами и официальным аудитом, который проводится Офисом генерального аудитора.
Основной документацией бюджетирования, ориентированного на результат в Новой Зеландии являются Заявления о будущих результатах (Statements of Intent, SOI) и Ежегодные доклады министерств (Annual reports). Заявления о будущих результатах предоставляются в числе прочей отчетности министерствами ежегодно, каждое такое заявление рассчитано на ближайшие 3 года. Они утверждают то, каким образом каждое ведомство в ходе достижения задач своей деятельности способствуют достижению общегосударственных долгосрочных целей. Ключевыми элементами таких заявлений являются:
1. качественные результаты, которые министерство намерено достигнуть в будущем году (outcomes);
2. количественные результаты (outputs);
3. детализация целей ведомств;
4. прогнозы финансовых показателей, таких, как доходы и расходы. Министерства прописывают также то, каким образом они намерены обеспечивать достижение долгосрочных конечных результатов.
Ежегодные доклады министерств содержат в себе информацию о достигнутых за год результатах, сравнение запланированных и фактических показателей. В них обосновываются причины не достижения некоторых результатов, определяется также то, какие цели ставит перед собой министерство в следующем отчетном периоде.
Требования к показателям результатов Новой Зеландии представлены для каждой отрасли отдельно. В качестве примера можно взять требования к показателям результатов в секторе здравоохранения17: содержание важнейшей информации, касающейся системы здравоохранения, которая соотносится с поставленными целями ведомств; надежность, отнесение ко всему населению Новой Зеландии или к отдельным группам; использование с целью повлиять на эффективность распределения ресурсов; измерение в течение долгого времени с целью того, чтобы увидеть, улучшается ли ситуация или нет; стоимость измерения показателей должна быть разумной; четкость в определении, надежность источника данных; стимулирование к улучшению эффективности работы учреждений, а не к представлению данных в лучшем свете с целью достижения запланированных значений.
В результате рассмотрения опыта бюджетирования, ориентированного на результат Новой Зеландии можно извлечь полезные уроки.
Во-первых, предоставление менеджерам-руководителям высокого уровня свободы, что впоследствии приводит к достижению высоких результатах деятельности. При этом, эффективность государственных организаций приближается к эффективности частных.
Во-вторых, четкое определение тех результатов, которые должны быть достигнуты в текущем году. В-третьих, использование «программной» концепции для проектирования, управления и оценки направлений расходования. Вместе с тем, сам бюджет Новой Зеландии не является программным. Показатели результатов относятся к каждой задаче ведомств, в рамках каждой задачи их несколько. Поэтому в Ежегодных докладах можно найти цели деятельности, запланированные и достигнутые результаты, показатели результатов, основные мероприятия, направленные на достижения определенных результатов, но нельзя найти то, какие показатели результатов к какой программе относятся. В этом состоит минус бюджетной системы Новой Зеландии. Тем не менее, для стран, программное бюджетирование в которых находится лишь на стадии развития, такой опыт будет полезен.
|
