2. 3. Австралия
Австралия считается хорошим примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Бюджетный процесс направлен на повышение управленческой гибкости ведомств. При этом уровень свободы и гибкости выше, чем в ряде других стран.
Программный бюджет Австралии состоит из четырех уровней. Первый уровень представляет собой портфельную структуру, которая, по сути, является укрупненной ведомственной структурой расходов. Каждый портфель является отдельным сектором государственного управления. По портфелям производится голосование в парламенте. Период планирования – 4 года. Ежегодно принимаются три основных и три дополнительных акта об ассигнованиях. К каждому портфелю относятся несколько ведомств (2 уровень структуры программного бюджета), которые действуют в рамках реализации своего портфеля. Каждое ведомство имеет высокую степень свободы в рамках утвержденных ассигнований, а также имеет возможность самостоятельно распоряжаться предоставленными бюджетными средствами и наделено большими полномочиями по установлению приоритетов в расходах.
Третий уровень программной структуры бюджета Австралии представляет собой конечные результаты и цели. Бюджетные средства распределяются с учетом достижения конечных результатов. Существуют требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Четвертый уровень программного бюджета Австралии представлен в виде ресурсов органа власти и административных ресурсов (средств, направляемых на финансирование собственной деятельности органа власти, например, расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы). На четвертом уровне представлены программы и расходы, которые не контролируются ведомствами (администрируемые расходы): различные виды грантов, субсидий, социальных пособий. В программном бюджете Австралии не применяется экономическая классификация.
Под бюджетной программой в Австралии понимается совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставление трансферта или иной выгоды получателю, которым может быть физическое лицо, предприятие или орган местного самоуправления, с целью достижения ожидаемого результата, установленного в соответствующем документе о результатах13. Как и в ряде других стран, программное бюджетирование в Австралии нацелено на достижение конечных результатов, показатели которых конкретизируются в ежегодных отчетах департаментов и других органов власти, входящих в соответствующий портфель. Оценка бюджетных программ в Австралии осуществляется наиболее полно и систематически, информация о результатах регулярно включается в бюджет и служит основой для принятия решений о голосовании за тот или иной портфель. Существует связь между показателями результативности и финансированием на уровне министерств: отраслевые министерства получают бюджетные средства на определенные программы и под конкретные целевые показатели результативности. Многим странам стоит брать с Австралии пример в повышении управленческой гибкости посредством установления высокого уровня свободы.
Что касается системы показателей результативности в Австралии, то целью представления показателей результативности является анализ того, какой эффект оказывают вырабатываемые ведомствами продукты и услуги, насколько эффективно расходуются бюджетные средства, с целью улучшения бюджетной системы страны. Для каждого ведомства определяются заявки о целях их деятельности, которые согласуются с министрами портфелей и министром финансов. Показатели результатов и задачи деятельности ведомств устанавливаются каждым министром в рамках его ответственности.
В Австралии существуют следующие принципы, касающиеся показателей результатов:
- показатели должны быть применимы к конкретным мероприятиям ведомств, то есть, не просто представлять интерес для изучения, а быть практически полезными;
- использование показателей «высшего» и «низшего» уровней позволяет выявить системные ошибки, определить, что можно изменить, чтобы улучшить систему («высшие» - показатели долгосрочных результатов деятельности, показывают степень достижения стратегических результатов; «низшие» - показатели выпуска и производства конкретных услуг). Другими словами, показатели результатов должны рассматриваться в рамках системного анализа, только во взаимодействии друг с другом они дают полную картину происходящего14;
- сбор данных, анализ, отчетность должны также представлять целостную систему (точность и полнота показателей);
- система должна быть готова обнаруживать и исправлять отклонения и ошибки;
- должны быть четко определены издержки измерения и отчетности по показателям результатов. Стоимость выработки, измерения показателей результатов не должна быть выше стоимости достигнутых результатов (в противном случае смысл выработки таких показателей пропадает);
- измерение и сбор показателей должны быть включены в административную систему и бюджетный процесс;
- кроме представления ключевых показателей (индикаторов) результатов и информации об их достижении или не достижении, необходимо также указывать причины отклонений фактических результатов от запланированных.
Все показатели результатов Австралии делятся на количественные (quantitative) и качественные (qualitative), в зависимости от того, могут ли они быть измерены, либо могут быть основаны на общественном мнении, или на мнении экспертов (в основном применяется такая типология).
Показатели результатов в Австралии также могут разделяться на бинарные и абсолютные. Бинарные показатели – когда в результате мы получаем ответ «да» или «нет». Например, показатель «Была ли определенная стратегия подготовлена в срок?». Абсолютные показатели содержат более полную информацию о результатах. Например, «Насколько полным и актуальным был подготовленный стратегический план?». Показатели результатов могут быть также сравнительными. Сравнение может происходить по следующим направлениям:
- сравнение фактических и запланированных издержек, сбережений, эффектов от программ и т.д.;
- сравнение прогресса, темпов роста, увеличения эффективности, которые должны были в итоге получиться и которые были изначально запланированы;
- сравнение определенных показателей в разных секторах экономики;
- сравнение достигнутых результатов (для ведомства) за одинаковые промежутки времени, например, за текущий отчетный период и за предыдущий.
Все министерства Австралии ставят перед собой несколько важных стратегических целей, в рамках каждой цели осуществляется несколько программ. Показатели результатов представлены для каждой программы. Для каждой программы также представлена информация о фактически достигнутых результатах (deliverables) и ключевых индикаторах результативности (key performance indicators). И те и другие в докладе министерств разделены на две группы: качественные (qualitative) и количественные (quantitative).
В итоге рассмотрения опыта разработки показателей эффективности и результативности Австралии можно сделать следующие выводы.
Во-первых, система показателей недостаточно хорошо структурирована. Каждое ведомство готовит свой собственный доклад и у каждого показатели результатов разные. В результате сравнения ведомств, установление рейтинга достигнутых результатов вызывает сложность.
Во-вторых, реже, чем в Канаде и США используются количественные показатели, что влияет на объективность полученных данных о результатах. Еще одним существенным минусом является отсутствие во всех представленных докладах информации о том, были ли достигнуты запланированные результаты или нет. Основным плюсом является применение в австралийской системе оценки эффективности расходования бюджетных средств количественных и качественных показателей, разработанных в рамках единой системы. Такие показатели дополняют друг друга, предоставляют полную информацию о достигнутых результатах. Австралийская система Австралии действует вполне успешно и некоторые методы могут послужить примером для других стран.
|
