2. 2. Канада
Канадская модель бюджетирования, ориентированного на результат, представляет огромный интерес для изучения международного опыта по нескольким причинам. Во-первых, бюджетная система страны является децентрализованной. Большая часть услуг в областях здравоохранения и образования предоставляются на региональном уровне (провинции). Во-вторых, вся информация, предоставляемая ведомствами в отношении достигнутых результатов деятельности, хорошо структурирована, что приводит к более эффективному процессу распределения ресурсов в зависимости от достигнутых результатов.
Современная модель программного бюджета Канады называется EMS (Expenditure Management System), и была введена в 2007 году. EMS является структурой для развития и осуществления программ расходов правительства и включает в себя такие элементы, как планирование, оценка и т.д., на основании которой принимаются решения о распределении ресурсов между программами9. Ключевым элементом данной системы является постоянная оценка всех прямых расходов программ (представленная в стратегических докладах, strategic reviews). Целями EMS являются:
соблюдение общей дисциплины расходов,
эффективное распределение правительственных ресурсов между приоритетными политическими направлениями,
эффективное и эффектное выполнение программ.
Программные расходы в Канаде делятся на текущие, капитальные расходы Министерств, гранты и трансферты физическим лицам, организациям, органам других уровней власти, кредиты. В настоящий момент всего в Канаде действуют 2500 программ (на федеральном уровне)10.
Канадские ведомства обязаны осуществлять наиболее эффективное предоставление услуг в рамках национальных приоритетов и существующих программ, иметь ясные конечные цели своей деятельности и достигать результаты, которые можно измерить с помощью показателей результатов.
В Канаде среднесрочное бюджетное планирование осуществляется на срок 5 лет. В рамках установленного пятилетнего плана ведомства ежегодно готовят стратегические и оперативные планы. В стратегических планах излагаются цели ведомств, альтернативные стратегические действия для их осуществления, предлагаемые изменения в существующих программах и даются оценки программ. В оперативных планах содержатся следующие сведения: способы достижения целей министерства; оценки расходов по каждой программе и видам деятельности на каждый год; методы, используемые для оценки эффективности операций и прогнозируемые тенденции изменения уровня расходов и доходов от программ.
В Канаде действует механизм обязательного перераспределения ассигнований в пользу наиболее приоритетных и эффективных программ. Он работает следующим образом. Все федеральные Министерства, агентства и корпорации, которые получают денежные средства в ходе исполнения закона о бюджете обязаны ежегодно предоставлять стратегические доклады (strategic reviews) по всем прямым программным расходам (такие расходы, в отличие от накладных, напрямую связаны с реализацией программ, направлены непосредственно на достижение целей программы). При этом, ведомства обязательно должны определять 5% всех программных расходов, которые представляются наименее результативными или приоритетными, и которые затем перераспределяются в пользу более приоритетных. Каждый год стратегические доклады публикуются в бюджете правительства (the Government's Budget). Информация, относящаяся к этим докладам, а именно, Доклады о планах и приоритетах (Reports on Plans and Priorities) и Доклады о результатах деятельности ведомств (Departmental Performance Reports) также представляются в Парламент ежегодно. Все доклады можно найти на сайте Казначейства11. В Докладах о результатах деятельности ведомств содержится полная информация обо всех достигнутых результатах деятельности ведомств, при этом легко найти, какой показатель к какой именно программе относится.
Существуют утвержденные требования к показателям результатов в Канаде. Во-первых, они должны быть: релевантными и надежными; всесторонними, но вместе с тем отражать основные приоритеты бюджетных расходов; понятными, своевременными, применимыми на практике; должны отражать основные приоритеты расходов бюджета, их должно быть не слишком много; легко измеримы, затраты на их измерение не должны быть слишком высокими12.
Во-вторых, показатели должны выражаться в числовой форме всегда, когда это представляется возможным (например, в виде чисел, средних значений, процентов, показателей, отношений или индексов). Но это не означает, что информация в описательной форме не должна представляться, индикаторы могут быть также и качественными. Министерства и ведомства в своих внутренних документах самостоятельно определяют количество и вид индикаторов, которые они затем перед собой ставят. При этом, важно не то, сколько всего индикаторов представлено, важнее качество этих самых индикаторов, способность отражать реальное положение дел.
Вырабатывая показатели результативности, ведомства обязательно связывают эти показатели с ожидаемыми результатами. В рамках каждого ведомства осуществляется несколько программ, в рамках каждого программного мероприятия представлено несколько показателей результатов. В Канаде существует несколько видов показателей, в зависимости от уровня, на котором они представлены:
показатели непосредственных результатов (outputs), представляют собой самый низший, четвертый уровень. Относятся к прямым продуктам или услугам, произведенным в результате действия организации, политики, программы. Обычно устанавливается с целью внутреннего контроля. Пример: количество событий, инспекций, упоминаний в прессе и т.д.;
показатели текущих результатов (immediate outcomes), третий уровень. Такие показатели отражают достижение непосредственных результатов в рамках определенной программы или политики. Пример: количество загрузок полезной информации с официального сайта организации;
показатели промежуточных результатов (intermediate outcomes), второй уровень. Относятся к результатам, которые, скорее всего, должны быть достигнуты в результате достижения непосредственных. Пример: количество проверенных организаций, которые полностью соблюдают законодательство;
показатели конечных результатов (ultimate outcomes). Являются показателями самого высшего уровня, относятся к политике или программе. Являются следствием достижения одного или более промежуточных результатов. Такие показатели отражают значительные изменения, происходящие в обществе. Пример: показатель экономической активности (темп изменения ВВП, прямых иностранных инвестиций, уровня безработицы и т.д.)
В каждом Докладе о результатах деятельности Канады содержится анализ программных мероприятий по каждой из стратегических целей. В рамках каждой стратегической цели представлено несколько программ (или программных мероприятий), по каждой программе представлено несколько показателей результативности. В докладах представлены целевые и фактические показатели, в результате их сравнения представлен вывод о том, соответствуют ли достигнутые результаты целевым или не соответствуют.
Канадская система EMS позволила использовать ресурсы в соответствии с национальными приоритетами, добиться контроля над расходованием, разрабатывать политику бюджетирования, которой должны следовать агентства и ведомства. Данная система обеспечила возможность вносить какие-либо изменения в структуру расходов, принимать необходимые решения в процессе планирования.
Можно сделать вывод о том, что в Канаде существует эффективная структура системы показателей результатов, которые применяются в зависимости от сферы деятельности ведомств. Все показатели результатов Канады соответствуют установленным требованиям, являются адекватными и отражают реальное положение дел. По сравнению с системой показателей результатов США канадская система более удобная для понимания граждан, более информативная. Все доклады о результатах деятельности ведомств можно найти на едином сайте Казначейства. Сами доклады формируются по единому плану, для всех ведомств существует единая структура таких докладов, легко найти, какой показатель к какой программе относится. В ходе разработки целевых индикаторов использовался разносторонний анализ, представлены различные виды индикаторов. Система автоматического перераспределения 5% средств в пользу более перспективных мотивирует ведомства к более четкому определению приоритетов. В целом, систему оценки эффективности расходования бюджетных средств в Канаде можно по праву считать одной из самых эффективных.
|
