1.2 Механизмы борьбы с «ресурсным проклятием» и стабилизации экономики
Для того, чтобы получать от природных ресурсов все, что они могут дать, необходимо проводить политику, в основу которой будет заложена стратегия долгосрочного национального развития, учитывающая все риски, связанные с сырьевым сектором, а также направленная на инвестирование получаемых нефтяных доходов в другие сектора экономики с целью ее диверсификации (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011). Очевидно, что в основу этой стратегии должна быть заложена модель эффективного и рационального управления нефтегазовым доходами, которая предусматривала бы основные направления и механизмы расходования полученных от сырьевого сектора доходов, а также аккумулирование и накопление сверхдоходов (в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) и их последующее инвестирование с целью диверсификации экономики и поддержания высокого уровня социального благосостояния граждан.
Особое внимание при проведении политики, направленной на смягчение негативного воздействия нефтегазового сектора на экономику в странах-экспортерах, должно уделяться этапу планирования. Прежде всего, правительство должно подготовить специальную оценку национального дохода и поступлений в бюджет от нефтегазового сектора. Данная оценка должна учитывать целый ряд факторов, таких как издержки производства и его объем, мировые цены на сырье и истощаемость природных ресурсов. При этом полученные данные должны корректироваться с учетом высокой нестабильности указанных факторов (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011). Разумный подход к планированию расходов бюджета на основании полученной оценки доходной части позволяет избежать проблемы «жизни не по средствам» и способствует поддержанию не только экономической, но и политической и социальной стабильности в стране.
Одним из ключевых аспектов эффективной политики по управлению сырьевыми доходами является изъятие сверхдоходов и их аккумулирование в специально созданных фондах (Stevens, 2003). Подобные действия помогают минимизировать те негативные эффекты, которые возникают из-за притока непредвиденных доходов от продажи природных ресурсов, о которых говорилось ранее. При этом мировая практика показывает, что в основе сбережения сырьевых доходов могут лежать различные принципы (Кудрин, 2006б):
1. Принцип постоянного потребления предполагает, что все сырьевые доходы после зачисления нефтегазового трансферта, размер которого фиксирован по отношению к ВВП, направляются в специально созданный фонд. При этом сохранение сбалансированности бюджета в долгосрочной перспективе достигается за счет того, что расходованию подлежит лишь постоянный доход от сырьевого сектора. А так как сырьевые ресурсы с течением времени должны истощаться, то доля несырьевого ВВП в совокупном ВВП будет расти. В настоящее время данный принцип используется в Казахстане, а также применялся в России в 2008-2010гг.
2. Принцип полного сбережения обуславливается тем требованием, что несырьевой дефицит не должен превышать реального дохода от несырьевых накоплений. При этом в фонд зачисляются сырьевые доходы в полном объеме. Такой механизм формирования фонда характерен для Норвегии.
3. Принцип средней цены базируется на определении средней (базовой) цены на сырьевой продукт в долгосрочной перспективе и зачислении в резервный фонд всех доходов от экспорта данного продукта, когда мировая цена на него будет выше базовой. В периоды неблагоприятной конъюнктуры, при мировой цене ниже базовой, происходит расходование средств данного фонда, что позволяет поддерживать государственные расходы на постоянном уровне или определенной траектории роста. Данный принцип применяется в Чили, Венесуэле, Омане. В России по принципу средней цены происходило управление нефтегазовыми доходами в 2004-2007гг., и сейчас в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» это правило вновь вступает в силу.
При этом стоит подчеркнуть, что в зависимости от цели создания фонды невозобновляемых ресурсов можно разделить на стабилизационные и сберегательные.
В рамках стабилизационных фондов проводится среднесрочное сбережение, предназначенное для сглаживания колебаний доходов бюджета, связанных с неустойчивостью поступлений от экспорта ресурсов, а также снижения зависимости макроэкономической и бюджетной политики страны от колебаний мировых цен на сырье (Серегина, 2006). Кроме того, стабилизационная функция заключается и в том, что на фонды возлагается функция стерилизации избыточных нефтедолларовых доходов, что является одним из механизмов по борьбе с инфляцией (Бажан, 2006).
Долгосрочное сбережение осуществляется в рамках сберегательных фондов, миссия которых заключается в обеспечении сохранности доходов от использования невозобновляемых ресурсов для будущих поколений (Кудрин, 2006а). Кроме того, погашение государственного долга за счет средств фонда природных ресурсов можно также назвать формой долгосрочного сбережения, так как оно снижает будущие расходы на обслуживание и выплату долга, тем самым увеличивая количество средств, которые могут быть потрачены государством на выполнение социально значимых функций (Кудрин, 2006б).
В целом, стоит отметить, что сторонники идеи создания фондов природных ресурсов апеллируют к тому факту, что характерной особенностью экономики стран-экспортеров нефти является «дестабилизация национальной экономики в рамках циклических колебаний цен на сырьевые экспортные товары» (Сухарев, 2010б, с. 29). Принимая во внимание зависимость экономики страны от волатильности цен на сырьевые ресурсы, стабилизационная политика должна сопровождаться созданием суверенного фонда, в котором бы аккумулировались конъюнктурные доходы государства, так как изменение мировых цен на нефть приводит к колебаниям экспортной выручки страны, что сопровождается возникновением периодических экономических шоков и требует макроэкономических корректировок (Дьяченко, 2011).
Формирование такого рода фонда природных ресурсов позволяет решить целый ряд проблем.
Во-первых, фонд играет роль «подушки безопасности» в период неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры, когда в результате падения цен на ресурсы сокращаются доходы бюджета и во избежание недовольства со стороны населения государство использует средства фонда для финансового обеспечения запланированных расходов (Stevens, 2003; Кудрин, 2006а; Дьяченко, 2011).
Во-вторых, в период роста мировых цен на нефть и притока в страну большого количества иностранной валюты, когда происходит удорожание реального курса национальной валюты, что негативно отражается на конкурентоспособности страны, уровне ВВП и безработицы, фонд аккумулирует сверхдоходы, тем самым исполняя роль стерилизующего механизма, направленного на борьбу с инфляцией (Кудрин 2006б, Серегина, 2006).
В-третьих, формирование суверенного фонда обеспечивает возможность стабилизации денежно-кредитной сферы, включая денежную массу, процентные ставки, а также способствует стабилизации курса национальной валюты, за счет возможности приобретения на средства фонда иностранной валюты (Дьяченко, 2011; Кудрин, 2013).
Кроме того, суверенный фонд является механизмом защиты доходов будущих поколений в случае неблагоприятной экономической обстановки в связи с исчерпаемостью ресурсов (Stevens, 2003; Кудрин, 2006а).
Однако несмотря на все вышеуказанные факты, не все исследователи сходятся во мнении, что создание фондов природных ресурсов является оптимальным способом борьбы с «ресурсным проклятием»; есть и те, кто считает, что наличие подобных фондов не способствует лучшему управлению природными ресурсами, а напротив, приводит к результатам, прямо противоположным тем целям, ради которых эти фонды были задуманы (Davis, Ossowski, Daniel and Barnett, 2003; Fasano, 2000), особенно эта негативная тенденция проявляется в тех случаях, когда политические стимулы правящих кругов работают против целей создания данных фондов (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011; Tsui, 2005).
Зачастую в таких случаях правила, регулирующие механизмы накопления денежных средств в фондах и управление ими, подлежат постоянному пересмотру и корректировки в зависимости от складывающейся политической ситуации (Davis, Ossowski, Daniel and Barnett, 2003), что, безусловно, не способствует эффективности запланированной стабилизационной политики. Кроме того, в странах со слабо развитой институциональной средой, отсутствием прозрачности и контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников, создание фонда природных ресурсов может привести к еще большему росту коррупции (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011; Tsui, 2005), а также может создать «ложное чувство защищенности», которое будет препятствовать проведению оптимальной фискальной политики (Stevens, 2003). Все это, безусловно, приведет к менее эффективному использованию доходов, получаемых от экспорта сырья.
Определенные споры ведутся и по поводу того, что в связи с созданием суверенных фондов получаемые дополнительные доходы государства просто изымаются из оборота, вместо того, чтобы проводить политику по их сохранению внутри страны и инвестированию с целью диверсификации экономики и ее развития в пользу наукоемких и высокотехнологичных отраслей (Гусев, 2006). И с этим аргументом, безусловно, нельзя не согласиться. Именно поэтому, одним из механизмов борьбы с «ресурсным проклятием», наряду с рациональной программой среднесрочного и долгосрочного планирования и аккумулированием сверхдоходов в специально созданных фондах с целью стабилизации экономики, является проведение грамотной инвестиционной политики.
Эффективная инвестиционная политика, принятая правительством в отношении доходов, получаемых от экспорта сырья, будет не только способствовать предотвращению тех негативных экономических эффектов, о которых говорилось в первой части этой главы, но и окажет стимулирующее воздействие на процесс диверсификации экономики (Stevens, 2003).
Так, если доходы от нефтяного бума должным образом расходуются на государственные инвестиции в экономику страны (особенно в инфраструктурные проекты), а не финансируют непосредственно потребление, то негативных эффектов, связанных с «голландской болезнью» можно не опасаться (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011). В этом случае преимущества возросших инвестиций для сектора несырьевых экспортных товаров с большой вероятностью перевесят негативные последствия роста реального курса национальной валюты.
Здесь же стоит отметить, что инвестирование государством в инфраструктурные проекты позволит также привлечь в экономику частных инвесторов, что также окажет благотворное влияние на развитие экономики в целом (Stevens, 2003).
Кроме того, инвестиционная политика, реализуемая в рамках долгосрочной стратегии развития страны, должна быть направлена на диверсификацию экономики с целью замены потоков доходов от истощаемых природных ресурсов на доходы от секторов с высокой добавленной стоимостью (Stevens, 2003), что, помимо всего прочего, могло бы стать и надежной защитой доходов будущих поколений в случае ухудшения мировой ситуации на рынке сырьевых ресурсов.
В целом же, говоря о качественном и эффективном управлении нефтяными доходами, Дж. Сакс в своем исследовании (Хамфрис, Сакс и Стиглиц, 2011) сравнивает потоки нефтяной прибыли с гуманитарной помощью, так как и та, и другая имеют схожие экономические характеристики: являются нестабильными и истощаемыми доходами, начисляемыми государству. На основании данной параллели к сырьевой прибыли можно применить рекомендации, которые приводит Международный валютный фонд относительно гуманитарной помощи (UN Millennium Project, 2005):
1. Минимизируйте риски «голландской болезни». В случае с нефтяными доходами негативные эффекты «голландской болезни» можно сократить, если инвестировать излишнюю нефтяную прибыль в несырьевые сектора экономики, тем самым не снижая, а увеличивая их производительность и поддерживая конкурентоспособность отечественных товаров.
2. Стремитесь с краткосрочному и среднесрочному росту. На основании разработанной правительством страны-экспортера стратегии развития получаемые от нефтегазового сектора доходы должны финансировать не потребление, а инвестиции, прежде всего, в создание инфраструктуры и улучшение образования (вклад в развитие человеческого капитала).
3. Развивайте качественное управление и снижайте уровень коррупции. Основной акцент здесь необходимо поставить на прозрачности и открытом предоставлении общественности достоверной информации об источниках нефтегазовой прибыли, ожидаемых доходах от продажи сырья, а также о направлениях использования полученных денежных средств.
4. Подготовьте стратегию отступления. Точно также как гуманитарная помощь по определению не является постоянным источником доходов, так и страна, экспортирующая природные ресурсы, должна заранее подготовиться к сокращению доходов от экспорта, как в связи с истощаемостью ресурсов, так и в связи с сокращением спроса на них, возможным по причине постепенного перехода на альтернативные источники энергии. Именно поэтому правительства ресурсодобывающих стран должны заранее планировать, какими доходами в долгосрочной перспективе они смогут заменить выпадающие доходы от экспорта сырья.
5. Регулярно производите переоценку применяемой политики. Поскольку нефтяные доходы отличаются крайней нестабильностью и волатильностью, проводимая фискальная, монетарная и валютная политика должна корректироваться с учетом колебания цен на мировых сырьевых рынках. Для этого должны разрабатываться особые механизмы управления нефтегазовыми доходами и варианты их использования при различных условиях внешнеэкономической конъюнктуры.
Таким образом, подводя промежуточные итоги, я бы хотела отметить, что страны, ориентированные на добычу и экспорт природных ресурсов, обладают определенным набором внутренних и внешних рисков, которые могут препятствовать их экономическому росту и стабильному развитию. Для решения описанных выше проблем и минимизации рисков существует два основных подхода:
изъятие конъюнктурных доходов из экономики и их аккумулирование в специально созданных фондах,
сохранение нефтегазовых доходов в экономике и их использование для финансирования расходных обязательств.
Выбор той или иной стратегии развития бюджетной политики будет зависеть от сложившейся в стране экономической, политической и социальной ситуации, однако, в любом случае, вне зависимости от выбора пути развития, для достижения положительных результатов особая роль должна отводиться качественному управлению государственными финансами.
|
