Глава 3. Целесообразность введения новых бюджетных правил и оценка их эффективности
Как уже отмечалось ранее, общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.
Бюджетная политика в 2000-е годы долгое время определялась воспоминаниями о болезненном кризисе 1998 года, когда падение цен на нефть до уровня 12 долларов за баррель привело к острому долговому и валютному кризису (Гурвич, 2012). После этого с целью стабилизации экономики и обеспечения сбалансированности бюджетной системы проводилась политика по сокращению государственных расходов и введению бюджетных правил, которые предусматривали сбережение части нефтяных доходов при повышении мировых цен на углеводороды с тем, чтобы можно было покрыть потери бюджета в случае нового снижения их цен. Последовательное удорожание нефти и газа вплоть до рекордно высоких значений, зафиксированных в середине 2008 года, когда цена на нефть марки Urals возросла до 141 доллара за баррель (Energy Information Administration (EIA), 2012), а цена на газ достигла уровня 576 долларов за тысячу кубометров (International Monetary Fund (IMF), 2012), привело к тому, что бюджет устойчиво исполнялся с профицитом, размеры которого в 2004-2008 гг. составляли от 4 до 8% ВВП5.
Однако в 2009 году международный финансовый кризис резко сократил бюджетные доходы, а усилия властей по смягчению последствий кризиса посредством принятия дополнительных расходных обязательств заметно усилили риски неустойчивости бюджетной системы. В чрезвычайных условиях глобального экономического кризиса произошел отход от бюджетных правил: бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, стали направляться не в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета.
При этом стоит отметить, что наращивание расходов в посткризисный период не всегда диктовалось логикой противодействия кризису. Так, значительная часть дополнительных расходов носила не разовый (как принято в рамках антикризисных программ), а долгосрочный характер. Например, расходы пенсионной системы были увеличены более чем на три процентных пункта ВВП.6 Кроме того, были приняты политические решения о финансировании масштабных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 г. в г. Сочи, проведению саммита АТЭС во Владивостоке в сентябре 2012 г., чемпионата мира по футболу в 2018 г.7
Все эти обстоятельства заметно усиливают существующие риски неустойчивости бюджетной системы, такие как:
вероятность сохранения дефицита федерального бюджета даже при высоких текущих ценах на нефть;
невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда;
нежелательность повышения налоговой нагрузки на экономику, вероятное сокращение доходов бюджета в среднесрочной перспективе;
ограниченные возможности для структурного маневра в целях модернизации экономики.
В настоящее время нефтегазовый сектор обеспечивает примерно 2/3 российского экспорта и около половины поступлений в федеральный бюджет8. Как следствие, основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего, динамики мировых цен на нефть.
В целом за последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации от нефтегазовых доходов существенно выросла. Если в 2006 году федеральный бюджет мог быть сведен без дефицита при цене нефти 24,6 долл. за баррель, в 2011-ом профицит достигнут при среднегодовых 101 долл. за баррель, в 2012 году цена сбалансированности заметно выше – 116 долл. за баррель (Масленников, 2012). При этом если в 2000 году доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, то к 2004 году она выросла до 30%, а в 2011 году нефтегазовые доходы составляют около половины от всех доходов, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные (Таб. 6, Рис. 5, Рис. 6). В таких условиях существенное снижение цены на нефть может привести к значительному сокращению доходной части бюджета и росту его дефицита.
Таблица 6
Основные характеристики федерального бюджета
в 2002-2012 годах, % ВВП
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
Среднегодовая цена на нефть, долл./барр.
|
23,7
|
27,2
|
34,4
|
50,6
|
61,1
|
69,3
|
94,4
|
61,1
|
78,2
|
109,3
|
109,0
|
Доходы
|
20,4
|
19,5
|
20,1
|
23,7
|
23,3
|
23,4
|
22,5
|
18,9
|
17,9
|
20,4
|
20,6
|
Нефтегазовые доходы
|
4,3
|
4,9
|
6,1
|
9,9
|
10,9
|
8,7
|
10,6
|
7,7
|
8,3
|
10,3
|
10,3
|
Ненефтегазовые доходы
|
16,0
|
14,6
|
14,0
|
13,8
|
12,4
|
14,7
|
11,8
|
11,2
|
9,6
|
10,1
|
10,3
|
Расходы
|
19,0
|
17,8
|
15,8
|
16,3
|
15,9
|
18,0
|
18,3
|
24,9
|
22,4
|
20,0
|
21,0
|
Дефицит/профицит
|
1,4
|
1,7
|
4,3
|
7,5
|
7,4
|
5,4
|
4,1
|
-6,0
|
-4,5
|
0,4
|
-0,4
|
Ненефтегазовый дефицит
|
-2,9
|
-3,2
|
-1,8
|
-2,5
|
-3,5
|
-3,3
|
-6,5
|
-13,7
|
-12,8
|
-9,9
|
-10,7
|
Источник: Данные на основании Федеральных законов об исполнении федерального бюджета Российской Федерации в период 2002-2011 гг., Федерального закона от 30.11.2011г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»
Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах
в % ВВП
Источник: Материалы расширенной коллегии Минфина России «Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы России в 2012 году»
Рис. 5
Соотношение нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах
Источник: Материалы расширенной коллегии Минфина России «Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы России в 2012 году»
Рис. 6
В настоящее время снижение цены на нефть марки Urals на 10% приводит к уменьшению доходов федерального бюджета на 1,1% ВВП. При колебаниях среднегодовых мировых цен на нефть за последние 10 лет от 24 до 109 долларов США за баррель нефтегазовые доходы федерального бюджета изменялись в пределах от 4,3% до 10,3% ВВП.
Отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность.
В контексте этих рисков ключевые задачи в области бюджетно-налоговой политики состоят в обеспечении долгосрочной макроэкономической стабильности, ответственном исполнении принятых обязательств наиболее эффективным способом и стимулировании устойчивого экономического роста посредством налоговых и бюджетных механизмов.
Для реализации поставленных задач в 2012 году было принято решение о восстановлении «бюджетных правил», регулирующих использование бюджетных доходов, связанных с колебанием цен на природные ресурсы. Вступившие в силу с 1 января 2013 г. новые бюджетные правила, как уже отмечалось ранее, предполагают установление верхнего предела федеральных расходов, которые будут ограничиваться суммой нефтегазовых доходов (с учетом средней за несколько лет цены нефти) и ненефтегазовых доходов, увеличенной на 1% ВВП.
Принятие данных правил в том виде, в котором они сейчас существуют, решает задачу «законодательного закрепления бюджетных (фискальных) правил, регулирующих использование нефтегазовых доходов и определяющих ограничения дефицита федерального бюджета» Государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами». Государственная программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 года № 293-р9, ее целью является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами. Принятые правила направлены на достижение цели Государственной программы, а также на сокращение зависимости доходной части федерального бюджета от нефтегазовых доходов.
Утвержденные бюджетные правила создали условия для установления предельных расходов (а значит и уровня дефицита) бюджета на основе не прогнозируемой, а расчетной цены на нефть, определяемой как среднее значение цен за ряд предыдущих лет. Такой механизм формирования базовой цены позволяет избежать субъективизма при ее установлении, который возникал ранее при прогнозировании цен, обеспечивает ее гибкую адаптацию к циклическим изменениям внешнеэкономической конъюнктуры и в то же время делает ее устойчивой по отношению к краткосрочным колебаниям.
Введение бюджетных правил позволит уйти от чрезмерного наращивания государственных расходов, характерного для российской экономики, о чем свидетельствуют данные таблицы 6, демонстрирующие динамику роста расходов федерального бюджета относительно ВВП за последнее десятилетие. В отсутствии жестких правил, регламентирующих проведение бюджетной политики, высокие цены на нефть создают соблазн популистского наращивания расходов бюджета (Кудрин, 2012). Исходя из положений экономики общественного сектора, наращивание государственных расходов ставит перед правительством страны проблему альтернативных издержек. Для того, чтобы обеспечить рост расходов, необходимо либо увеличить дефицит, либо способствовать увеличению доходной части бюджета за счет налогов. Рост дефицита требует, в конце концов, его финансирования за счет заемных источников, что может оказать негативное инфляционное воздействие на экономику. Увеличение же налогового бремени отрицательно скажется на развитии частного сектора, вызовет недовольство населения, будет способствовать «уходу экономики в тень» (Колосницына, 2003). Однако в ресурсодобывающих странах наращивание государственных расходов, на первый взгляд, возможно без каких-либо проблем лишь за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, чем и пользуются многие правительства. Но стоит отметить, что такой подход к управлению сырьевыми доходами нецелесообразен по ряду причин.
Во-первых, высокая степень волатильности и непредсказуемости внешнеэкономической конъюнктуры, о которой говорилось ранее, ведет к рискам неисполнения принятых расходных обязательств в периоды внешних шоков и резкого падения цен на нефть. Во-вторых, активное наращивание расходов бюджета стимулирует избыточный внутренний спрос, что ведет к росту инфляции, которая в свою очередь снижает конкурентоспособность отечественной продукции. Кроме того, рост государственных расходов в период высоких цен снижает качество управления государственными финансами, ведет к появлению неэффективных расходов. Как результат, происходит расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение инвестиционного климата, замедление экономического роста.
В этой связи вопросы государственного регулирования экономики в современных условиях являются ключевыми. Здесь стоит заметить, что положения классической политической экономии, в основе которой лежит концепция экономического либерализма, базирующаяся на принципах невмешательства государства в экономику и выполнения им функций «ночного сторожа» (установление правил поведения экономических агентов и контроль за их соблюдением), оказались лишь идеальной моделью, которая не встречается в реальном мире (Ядгаров, 2000). Как результат, появились иные взгляды на роль государственного регулирования экономики, среди которых мне бы хотелось отметить два основных направления: кейнсианство и неолиберализм. Согласно экономической теории Кейнса и его последователей, государственные расходы оказывают непосредственное влияние на величину совокупного спроса и сильное мультипликативное воздействие на потребительские расходы, а значит, проводимая государством фискальная политика по увеличению расходов будет стимулировать рост ВВП. Однако, как показывает исторический опыт, проведение бюджетной политики, основанной на кейнсианской модели, окажет положительное воздействие на экономику лишь в условиях краткосрочной стабилизации внутренне нестабильной экономики (Агапова, Серегина, 2009). В долгосрочной же перспективе «реализация концепции Кейнса на практике приводит <…> к увеличению общегосударственного бюджетного дефицита и нескончаемой инфляции» (Ховард, Журавлева, 1995, с. 278). Эта двойственность обусловлена тем фактом, что рост государственных расходов до некоторого времени действительно стимулирует экономический рост, так как государство инвестирует в создание инфраструктуры для развития экономики, обеспечивает поддержание отечественного производства посредством государственного заказа, производит общественные блага, однако бесконечный рост государственного сектора приводит к обратным эффектам и замедляет экономический рост (Гортни, 2001). Данная зависимость представляет собой перевернутую параболу (Рис. 7):
Зависимость темпов экономического роста от размеров государственного сектора
Источник: Гортни Дж. Пути экономического роста: международный опыт
Рис. 7
Именно поэтому на смену кейнсиантсву пришел неолиберальный экономический курс, который ставит задачу снижения вмешательства в экономику. Данная задача может быть решена за счет снижения доли государственных расходов и создания необходимых стимулов для привлечения частных инвестиций.
Введение новых бюджетных правил позволяет решить проблему излишнего наращивания бюджетных расходов за счет установления предельного объема расходов федерального бюджета. На основании данного объема будут рассчитываться «потолки» расходования средств по каждой государственной программе Российской Федерации в рамках долгосрочной бюджетной стратегии, что является требованием Государственной программы «Управление государственными финансами». Таким образом, принятие бюджетных правил и установление «потолков» расходов будут способствовать переходу от экстенсивной политики государственных расходов к интенсивной, то есть к повышению качества управления общественными финансами.
Говоря о механизме действия новых правил, стоит отметить, что они реализуют следующий общий подход. В случае, если цена на нефть краткосрочно отклоняется вверх или вниз от текущего уровня, то на расходах это почти не отражается, а изменение доходов сглаживается за счет накопления либо использования средств Резервного фонда. Если цена устойчиво переходит на более высокий (или более низкий) уровень, то базовая цена на нефть также повышается (снижается) и расходы увеличиваются (снижаются).
В том случае, если бы данное бюджетное правило по определению базовой цены в том виде, в котором оно существует на сегодняшний день, было введено с 2004 года, при принятии решения о создании Стабилизационного фонда, или даже с 2008 года вместо введения понятия нефтегазового трансферта, то базовая цена в рассматриваемый период была бы ниже фактической, а значит, даже в период мирового финансового кризиса и резкого падения цены на нефть, происходило бы не сокращение поступления доходов бюджета по отношению к прогнозному уровню, а наоборот, накопление дополнительных нефтегазовых доходов (Рис. 8). Иными словами, если бы в начале 2000-х гг. бюджетная политика в нашей стране проводилась в рамках жестких бюджетных ограничений, то сбалансированность бюджетной системы была бы достигнута даже в периоды крайне неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, и сегодня сбалансированность бюджета достигалась бы при цене на нефть равной порядка 70 долл. США за баррель, а не 115 долл. США за баррель, как это было в 2012 году.
Цена на нефть при применении бюджетных правил
(долл. США/барр.)
Рис. 8
Кроме того, как видно из представленной диаграммы, базовая цена была практически вдвое ниже фактической в периоды существенного роста цен на нефть в 2005-2008 гг. и в 2010-2011 гг., а значит, в эти годы накопление средств в Стабилизационном (Резервном) фонде проходило бы ускоренными темпами, и полученные дополнительные нефтегазовые доходы могли бы быть направлены на финансирование инфраструктурных или иных инвестиционных проектов с целью модернизации различных секторов и диверсификации экономики России в рамках политики по снижению зависимости от сырьевого сектора.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что задача по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджета может быть решена путем использование для расчета нефтегазовых доходов бюджета базовой цены на нефть, рассчитанной как скользящая средняя за ряд предшествующих лет.
Кроме того, говоря о целесообразности введения новых бюджетных правил, стоит отметить, что, так как их введение позволило создать методологическую базу для определения предельных объемов бюджетных расходов и допустимого дефицита, а также для разграничения финансовых ресурсов на стабильные и конъюнктурные, то сейчас есть возможность не только избежать неоправданного и не обеспеченного доходами наращивания расходных обязательств, но и, напротив, гарантировать необходимый уровень ресурсов для исполнения уже принятых решений.
В целом, введение бюджетных правил позволит в 2013–2015 годах снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, в том числе ненефтегазовый. Ожидается, что федеральный бюджет в 2015 г. будет бездефицитным (см. Таб.7).
Таблица 7
Основные характеристики федерального бюджета в 2010-2015 годах,
в % ВВП
Показатель
|
Факт
|
|
ФЗ-216
|
2010
|
2011
|
2012
|
|
2013
|
2014
|
2015
|
Доходы
|
18,4
|
20,9
|
20,6
|
19,3
|
19,0
|
18,8
|
- в том числе нефтегазовые
|
8,5
|
10,3
|
10,3
|
8,9
|
8,5
|
8,3
|
Расходы
|
22,4
|
20,1
|
21,0
|
20,1
|
19,2
|
18,8
|
Дефицит/профицит
|
-4,0
|
0,8
|
-0,4
|
-0,8
|
-0,2
|
0,0
|
- в том числе ненефтегазовый дефицит
|
-12,5
|
-9,5
|
-10,7
|
-9,7
|
-8,7
|
-8,3
|
Факт и оценка ВВП,
млрд. руб.
|
45166
|
54369
|
61238
|
66 515
|
73 993
|
82 937
|
Источник: Материалы расширенной коллегии Минфина России «Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы России в 2012 году», Федеральный закон от 3.12.2012г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
Принятие бюджетных правил, по оценке, приведет к снижению расходов федерального бюджета при базовой цене с 21,1% ВВП в 2012 году до 17,8% ВВП в 2020 году.
При умеренном росте нефтяных цен до 2020 года (среднегодовая стоимость нефти составляет около 100 долларов США за баррель в ценах 2011 года) ненефтегазовый дефицит сократится с 10,6% ВВП до 7,8% ВВП, что будет свидетельствовать об эффективности новых правил с точки зрения сбалансированности бюджетной системы.
Сбережение дополнительных нефтегазовых доходов в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, предусмотренное введенными правилами, соответствует рекомендациям Международного Валютного Фонда (МВФ) по применению мер антициклической политики при колебании цен на биржевые товары (IMF Outlook, 2012). При этом, на мой взгляд, сокращение предельного размера средств Резервного фонда с 10% ВВП до 7% ВВП является оправданной мерой, так как данный объем, с одной стороны, позволяет говорить о создании определенной «подушки безопасности» в случае резкого ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и мировой финансовой ситуации, а с другой стороны, не порождает излишнее резервирование, а сохраняет денежные средства в экономике с целью ее развития.
Кроме того, тот факт, что после достижения Резервным фондом уровня в 7% ВВП, до половины средств сверх этой планки может направляться на финансирование инвестиционных, в первую очередь, инфраструктурных проектов, также должен способствовать развитию несырьевых секторов экономики России, что позволит снизить зависимость не только бюджета, но и экономики в целом от экспорта ресурсов.
Здесь же стоит отметить, что залогом успешной деятельности суверенных фондов является реализация эффективной инвестиционной стратегии, которая позволяет не только сохранить средства в фонде , но и приумножить. Именно поэтому работа по совершенствованию механизмов управления нефтегазовыми доходами федерального бюджета продолжается. Так, на рассмотрении в Государственной Думе сейчас находится законопроект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации», который предусматривает создание специализированной финансовой организации (Российского финансового агентства), осуществляющей функции по размещению и учету финансовых активов Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Мировой опыт управления суверенными фондами показывает, что характер инвестиционной политики во многом определяется типом фонда. Так, стабилизационные фонды ведут консервативную инвестиционную политику, вкладывая средства в низкодоходные инструменты с низкими рисками, в то время как средства фондов будущих поколений инвестируются в диверсифицированный пакет активов с большей доходностью и большими рисками (Пупынин, 2011). Это отличие обусловлено тем фактом, что в случае стабилизационных фондов должны быть созданы механизмы оперативного изъятия средств с целью финансирования выпадающих доходов бюджета в период внешних шоков, задачей же фондов будущих поколения является максимизация доходов в долгосрочной перспективе. В таблице 8 представлена структура активов суверенных фондов ряда стран с различными целями и инвестиционными стратегиями.
Таблица 8
Инвестиционные стратегии различных суверенных фондов: структура активов, %
Категория фонда
|
Наличность/ депозиты
|
Инструменты с фиксированной доходностью
|
Акции (портфельные инвестиции)
|
Прямые инвестиции
|
Другие активы
|
Примеры
|
Консервативная стратегия (стабилизационная цель)
|
20-30
|
50-70
|
0-25
|
0
|
0
|
Саудовская Аравия,
Кувейт (резервный
фонд)
|
Получение высокой доходности (портфельные инвесторы)
|
5-10
|
10-20
|
50-60
|
5-10
|
10-20
|
Абу Даби, Кувейт (фонд будущих поколений),
Норвегия, Сингапур
|
Стратегические инвестиции
|
0
|
0
|
30-35
|
50-60
|
10
|
Катар, Сингапур
(«Темасек»)
|
Источник: Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России
Что касается России, на сегодняшний день политика размещения средств нефтегазовых фондов отличается крайней консервативностью. Резервный фонд и основная часть Фонда национального благосостояния инвестируются только в государственные облигации стран с высоким суверенным рейтингом. Во многом такая ситуация объясняется тем фактом, что Минфину сложно сочетать правоустанавливающие функции с профессиональной работой на финансовых рынках. Именно поэтому создание специализированной организации по управлению финансовыми активами фондов с привлечением высококвалифицированных специалистов в области портфельных инвестиций, позволит повысить эффективность управления средствами фонда и увеличить их доходность за счет инвестирования в акции и инфраструктурные облигации.
В целом же от введения в действие новых бюджетных правил можно ожидать обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы, защитит от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Однако стоит отметить, что благотворное влияние новых бюджетных правил на бюджетную систему и экономику страны в целом будет возможно только в том случае, если принятые правила будут исполняться последовательно и дополняться проведением политики по постепенной отмене неэффективных бюджетных расходов, повышению качества предоставления важнейших государственных услуг, а также сохранению и наращиванию инвестиционных программ, способствующих ускорению экономического роста. Кроме того, не следует снижать эффективность бюджетных правил путем регулярного принятия бюджетных поправок. Только при этих условиях Правительство сможет накопить Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в достаточном объеме и снизить степень зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры цен на сырьевые ресурсы.
|
