2.2 Нефтегазовый трансферт, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в 2008-2012 гг.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в Бюджетный кодекс была введена глава 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», которая определила понятие нефтегазовых доходов федерального бюджета, правила их использования и порядок формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
В основу обновленных бюджетных правил была заложена «концепция ненефтегазового бюджета» (Кудрин, 2006б), согласно которой определенная часть нефтегазовых доходов ежегодно направлялась на финансирование расходов федерального бюджета в виде нефтегазового трансферта, размер которого утверждался федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и в соответствии с БК РФ составлял 3,7% прогнозируемого объема ВВП на соответствующий год. После завершения формирования нефтегазового трансферта в полном объеме оставшиеся нефтегазовые доходы должны были направляться в Резервный фонд, а в случае недостаточности денежных средств для формирования нефтегазового трансферта Резервный фонд должен был служить источником компенсации выпадающих доходов.
В соответствии с обновленной концепцией Резервный фонд стал представлять собой часть средств федерального бюджета, которые призваны обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Исходя из положения Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции 2008 года максимальный размер Резервного фонда закреплялся на уровне 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, который указывался в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (БК РФ, ред. 2008 г., п. 2, ст.96.6).
Фонд национального благосостояния является частью средств федерального бюджета, которые направляются на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, а также на поддержание сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (БК РФ, п. 1 ст. 96.10). На основании Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г., средства этого Фонда должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики, «должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений».
Основным источником формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являлись нефтегазовые доходы страны, а именно(БК РФ, ред. 2008, п. 2 ст. 96.8):
налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат);
вывозные таможенные пошлины на нефть сырую;
вывозные таможенные пошлины на газ природный;
вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти.
В том случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигал (превышал) его нормативную величину оставшиеся сверхдоходы должны были поступать в Фонд национального благосостояния. Кроме того, в фонды перечислялись доходы, полученные от управления их средствами, в соответствии с действовавшим законодательством. В общем виде схема формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния представлена на Рис. 2.
Как уже отмечалось ранее, средства Резервного фонда могли использоваться для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, в случае недостаточности нефтегазовых доходов, а также для досрочного погашения государственного внешнего долга.
Здесь стоит отметить, что использование средств Резервного фонда на финансирование нефтегазового трансферта позволяет проводить сбалансированную бюджетную политику и обеспечивать стабильное социально-экономическое развитие страны, снижая его зависимость от колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках в периоды неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры цен на энергоресурсы.
Схема учета нефтегазовых доходов в 2008-2010гг.
Рис. 2
Говоря о том, что средства Резервного фонда могут быть использованы для досрочного погашения государственного внешнего фонда, необходимо подчеркнуть, что эта мера направлена на снижение долговой нагрузки федерального бюджеты за счет незапланированных доходов и позволяет экономить средства федерального бюджета за счет сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств.
Что касается средств Фонда национального благосостояния, то они предназначаются на цели, отличные от целей стабилизационных фондов, а именно, служат для долгосрочного межпоколенного выравнивания доходов. Первоначально направления расходования средств Фонда национального благосостояния не были определены, что обусловлено важнейшим фундаментальным свойством будущего – его неопределенностью и невозможностью в настоящее время четко определить конкретные направления расходования средств. Однако затем была сформулирована цель – использование средств Фонда для финансовой поддержки пенсионной системы страны в связи с увеличением численности пенсионеров с одновременным снижением численности экономически активного населения, поэтому в соответствии с БК РФ средства Фонда национального благосостояния направляются на «обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, а также на поддержание сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации» (БК РФ, п. 1 ст. 96.10).
Порядок софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан определен в Федеральном законе от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».
Все вышеуказанные нормы и требования, связанные с формированием и использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния были закреплены в Бюджетном Кодексе Российской Федерации и иных нормативно-правовых актах. Однако из-за резкого падения доходов федерального бюджета (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) в период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. указанные нормы были изменены, и действие ранее существующих бюджетных правил было приостановлено.
Так, с 1 января 2010 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета в полном объеме, а также доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направлялись на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Объемы средств, накопленные в фондах за предыдущие годы, также использовались для финансирования дефицита федерального бюджета и утверждались федеральным законом в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета.2В целом, динамика объемов средств фондов за 2008-2012 гг. представлена ниже (Таб. 4):
Таблица 4
Совокупный объем средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2008-2012 гг.
|
01.02.08
|
01.01.09
|
01.01.10
|
01.01.11
|
01.01.12
|
01.01.13
|
в млрд. руб.
|
|
|
|
|
|
|
Резервный фонд
|
3 057,85
|
4 027,64
|
1 830,51
|
775,21
|
811,52
|
1 885,68
|
Фонда национального благосостояния
|
783,31
|
2 584,49
|
2 769,02
|
2 695,52
|
2 794,43
|
2 690,63
|
в млрд. долл.
|
|
|
|
|
|
|
Резервный фонд
|
125,19
|
137,09
|
60,52
|
25,44
|
25,21
|
62,08
|
Фонда национального благосостояния
|
32,00
|
87,97
|
91,56
|
88,44
|
86,79
|
88,59
|
в % ВВП
|
|
|
|
|
|
|
Резервный фонд
|
7,4%
|
9,8%
|
4,7%
|
1,7%
|
1,5%
|
3,0%
|
Фонда национального благосостояния
|
1,9%
|
6,3%
|
7,1%
|
6,0%
|
5,1%
|
4,3%
|
Источник: Данные, представленные на официальном сайте Минфина России
Меры по приостановлению зачисления нефтегазовых доходов в фонды и использованию уже накопленных денежных средств были введены в рамках реализации антикризисной политики в связи с нестабильностью на мировом рынке сырьевых ресурсов и необходимостью преодоления последствий финансового кризиса. В основу мер по выходу из кризиса и модернизации российской экономики легли следующие нормативные правовые акты:
План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики (утвержден Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным от 6 ноября 2008 года № 4863п-П13)
Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации, протокол от 9 апреля 2009 г. № 11)
Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год (одобрено на заседании Правительства Российской Федерации, протокол от 30 декабря 2009 г. № 42).
В части использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для реализации антикризисной политики был принят ряд нормативных правовых актов, основные положения которых представлены в Приложении 1.
Основными приоритетами антикризисной политики являлись:
выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала,
сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста,
активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста,
стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики,
создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности,
формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики,
обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.3
Именно за счет имеющихся резервов, накопленных в предыдущие годы, Правительство РФ смогло исполнить свои расходные обязательства и смягчить воздействие кризиса на граждан и экономику в целом. Данные о движении средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по счету Федерального Казначейства в Банке России в период проведения антикризисных мер представлены в Приложении 2. Сводные данные об использовании денежных средств фондов представлены в таблице 5.
Таблица 5
Использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2009-2010 гг., млрд. рублей
|
2009
|
2010
|
Всего
|
2945
|
1131
|
Прямые расходы
|
2451
|
997
|
трансферты в ПФР на софинансирование
|
|
2,5
|
финансирование нефтегазового трансферта и общего дефицита федерального бюджета
|
2451
|
970
|
покрытие дефицита ФСС
|
|
25
|
Поддержка финансового сектора
|
494
|
134
|
Источник: Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России
Общая же динамика объемов средств нефтегазовых фондов в России за период с 2004 года характеризуется существенным ростом резервов в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры 2004-2008 гг., резким спадом в кризисные годы и постепенным восстановлением в посткризисный период (Рис. 3).
Динамика средств нефтегазовых фондов в России в 2004-2012 годах, млрд. рублей
Источник: Данные, представленные на официальных сайтах Минфина России и Росстата
Рис. 3
Однако, несмотря на то, что резервные средства были использованы на покрытие дефицита бюджета и финансирование выпадающих доходов, внутренний сектор российской экономики, по сути, не увидел необходимых инвестиций для развития в столь сложный период, когда доходы реального сектора смогли бы хотя бы в какой-то мере компенсировать недостаток средств в связи с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой.
Кроме того, явно негативным фактом оказалось и то, что для поддержания финансовой системы страны были израсходованы и средства Фонда национального благосостояния (что полностью противоречит целям его создания), так как объем средств Резервного фонда оказался недостаточным для поддержания бюджетных расходов и преодоления кризисной ситуации в экономике.
В связи с этим работа по пересмотру действовавших механизмов стабилизации, направленная на их модернизацию и совершенствование была продолжена. По результатам проделанной работы было принято решение о переходе к новым бюджетным правилам, об особенностях которых будет рассказано в следующей части данной главы.
|
