Эволюция антимонопольного законодательства в годы реформ
История формирования антимонопольного законодательства в КНР начинается в 1980 г., когда Госсовет КНР провозгласил политику «регулирования развития и защиты конкуренции», которая стала первым этапом в создании полноценной антимонопольной политики. Первым официальным законом стал закон «О защите от недобросовестной конкуренции», принятый в 1993 г. В целом, положения закона дублировали основные пункты аналогичных западноевропейских законов. Наряду с основным законом были выпущены и специализированные акты, например, Закон о коммерческих банках от 1995 г. ограничивал деятельность банков в сфере недобросовестной конкуренции; Закон о ценах от 1997 г. запрещал ценовую дискриминацию, установление фиксированных или хищнических цен; Закон о закупках и конкурсных торгах от 1999 г. запрещал махинации с ценами.
Помимо непосредственно антимонопольных законов, в Китае были предприняты разовые меры, внесены поправки или изданы специальные рекомендации, нацеленные на защиту конкуренции:
В 1993 г. Промышленно-торговая администрация КНР выпустила Положения о запрете совершения ограничительных актов, направленных против конкуренции, предприятиями, предоставляющими общественные услуги;
В 2001 г. Кабинет министров Госсовета КНР выпустил Положение о запрещении создания региональных барьеров в рыночной экономической деятельности: данный акт был направлен, в первую очередь, на сдерживание административного монополизма;
В 2003 г. Национальная комиссия по развитию и реформам Китая издала Правила о предотвращении монопольного ценообразования: были запрещены злоупотребление доминирующим положением, ценовые сговоры, ценовая дискриминация, вертикальные ограничивающие контракты, ограничения выпуска и проч.
Несмотря на многообразие и большое число различных законодательных актов, из-за отсутствия механизмов их применения эти нормы оказались малоэффективными.
В 2006 г. в связи с возросшей озабоченностью китайских властей по вопросу массовой скупки национальных предприятий иностранными компаниями шесть государственных ведомств совместно выпустили «Правила по управлению процессом приобретения компаний иностранными инвесторами в КНР». Данный нормативно-правовой акт был своего рода первым механизмом предварительного антимонопольного контроля слияний: устанавливалась необходимость направления заявки в специальные органы, при расследовании учитывался оборот компаний, а также наличие у них других фирм в этой же отрасли и общая концентрация рынка до и после слияния. Однако даже после дополнительной публикации рекомендаций по исполнению Правил и вынесению решений административными органами данный акт не получил широкого распространения.
Таким образом, все нормативно-правовые акты в области антимонопольного регулирования, принятые до создания Антимонопольного закона КНР, были нечеткими, размытыми и малоэффективными, повторяли друг друга и не подразумевали конкретных механизмов их применения.
4.3. Антимонопольный закон КНР
Вскоре после принятия закона «О защите от недобросовестной конкуренции» двум государственным ведомствам – Государственному торгово-промышленному административному управлению (ГТПАУ КНР) и Государственной торгово-экономической Комиссии – была поручена комплексная разработка полноценного Антимонопольного закона КНР. После расформирования Комиссии в 2003 г. ее место заняло Министерство торговли КНР.26 К 2002 г. основные положения закона были сформулированы и вынесены на обсуждение в специализированных группах экспертов. В разработке и дополнении закона принимали участие экономисты и юристы Западной Европы и США. Затем после многочисленных поправок, внесенных различными инстанциями и Госсоветом, закон был подписан 30 августа 2007 г., а после вступил в силу 1 августа 2008 г.27
Антимонопольный закон состоит из восьми глав. В главе 1 описываются основные принципы антимонопольной политики Китая, ее цели, сфера действия, влияние на конкуренцию в важнейших отраслях китайской экономики, а также представлены два вышеупомянутых антимонопольных органа. Глава 2 посвящена описанию того, какие именно виды монополистической деятельности считаются незаконными. Третья глава содержит конкретизацию понятия доминирующего положения и запрет на злоупотребление рыночной властью. В главе 4 представлен конкретный механизм проведения антимонопольного контроля слияний и поглощений, главные критерии определения влияния сделки на состояние конкуренции. Пятая глава посвящена вопросам борьбы с административным монополизмом – злоупотреблением полномочиями властных структур. Глава 6 определяет процедуру расследования нарушений антимонопольного законодательства. В седьмой главе прописаны санкции за нарушения, в восьмой – особое положение сельского хозяйства и интеллектуальной собственности.
В целом, содержание Антимонопольного закона КНР отвечает всем международным стандартам и отчасти повторяет законодательные акты ЕС и США: запрет горизонтальных соглашений, злоупотребления доминирующим положением, процедуру предварительного контроля слияний и т.д. Однако в китайском законе есть совершенно специфичные нормы, обусловленные особенностями национального экономического развития, например, нормы, касающиеся государственных предприятий.
В статье 7 Антимонопольного закона говорится, что, несмотря на высокую стратегическую важность государственных предприятий, их деятельность в сфере ценообразования и предоставления услуг берется под контроль антимонопольных органов с целью защиты прав потребителей и обеспечения технического прогресса. Крайне расплывчатая формулировка статьи вызвала общественный резонанс, и актуальность проблемы доминирования госпредприятий только возросла.
Хотя официально деятельность госпредприятий регулируется тремя антимонопольными органами – Министерством торговли, Государственным торгово-промышленным административным управлением (ГТПАУ КНР) и Национальной комиссией по развитию и реформам Китая (НКРР КНР) – при обилии правил по слияниям и поглощениям только одно затрагивает госпредприятия.
Слабая эффективность деятельности антимонопольных органов в отношении госпредприятий объясняется рядом причин:
Антимонопольный закон предоставляет определенную защиту прав госпредприятий. Например, если госпредприятие относится к отрасли, обеспечивающей национальную безопасность или защиту жизненно важных интересов страны, то такое предприятие не подлежит антимонопольным расследованиям. При этом определения стратегической безопасности в законе нет;
Между руководством госпредприятий и местными административными структурами сформировалась устойчивая разветвленная система бюрократических связей, и антимонопольным органам становится сложнее выявлять и пресекать нарушения законодательства;
Руководители крупнейших госпредприятий обычно занимают высокие посты вплоть до заместителей министров, и в бюрократической системе управления имеют большее влияние. Согласно сложившимся политико-культурным традициям Китая, нижестоящие ведомства с трудом могут контролировать и воздействовать на вышестоящие.
Однако в последние годы ситуация меняется: громкое дело против China Telecom и China Unicom в ноябре 2011 г. вызвало интерес общественности. По итогам расследования обе компании были обвинены в ценовой дискриминации; главными санкциями компаний стали обязанность увеличить охват широкополосных сетей и уменьшить стоимость предоставляемых услуг. Такой успех антимонопольных органов объясняется рядом изменений в экономике страны:
Китайское правительство осознало, что для дальнейшего экономического роста необходимо повышение эффективности, в том числе и госпредприятий. Достижение положительных результатов возможно только за счет повышения производительности, а не доли труда и капитала. Поскольку именно госпредприятия являются тормозящими на пути повышения эффективности, государство решило использовать антимонопольные органы в качестве инструмента воздействия на них;
Общественное мнение играет важную роль в трансформации экономического курса. Приведенный выше пример является результатом недовольства широких слоев общества высокими ценами и плохим качеством обслуживания;
Создание здоровой конкуренции, а главное, привлечение в нее крупных госпредприятий, обеспечит рост внутреннего рынка, а также снизит издержки по их содержанию;
Рост конкуренции между малыми частными и иностранными компаниями позволил антимонопольным органам приобрести значительный опыт, поскольку малый бизнес стремительно растет; кроме того, в сфере малого бизнеса антимонопольные органы играют роль не ограничителя, а защитника интересов. Опыт такой деятельности поможет в будущем больше влиять на госпредприятия;
В последнее время все больше китайских госпредприятий становятся транснациональными корпорациями. Выбирая политику ухода на иностранные рынки и инвестируя в производство в развитых странах, китайские компании сталкиваются со строгим антимонопольным контролем иностранных структур. Такой опыт непосредственно повлиял и на поведение крупных компаний внутри страны.
Антимонопольный закон КНР – ключевой элемент в построении конкурентной рыночной экономики в Китае. С 1993 г. страна прошла долгий путь становления полноценной антимонопольной политики; новый Закон охватывает практически все экономические сферы, содержит конкретные правила и нормы, а также механизмы претворения этих норм в жизнь. Однако проблемы социалистического прошлого все еще требуют реформирования системы и приведения ее в соответствие с реалиями современной китайской экономики. Для создания системы рыночных отношений требуются дальнейшие реформы в сфере децентрализации госпредприятий, либерализации входа на рынок, изменения административной структуры и нормативно-правовой базы. Хотя Китай добился значительных успехов в области экономической либерализации, переход к рыночной экономике требует большего опыта и усилий со стороны государства.
|
