1. Введение
1.1. Экологическая безопасность любого вида деятельности на море означает осуществление деятельности таким образом, чтобы не наблюдалось ее заметного отрицательного воздействия на окружающую среду. Она складывается из двух частей: сокращение и, в конечном итоге, прекращение эксплуатационных сбросов с морских объектов и обеспечение мероприятий по снижению до минимума отрицательного воздействия на окружающую среду в случае возможных аварийных ситуаций, связанных со сбросом в море загрязняющих веществ, в первую очередь, нефти. Сброс в море отходов, возникающих при обычной эксплуатации морского объекта, при своих, относительно небольших масштабах, может нанести морской среде значительный ущерб, т.к. такие сбросы постоянно отравляют окружающую среду. В России, в настоящее время, наблюдается увеличение подобных сбросов, что вызвано, в первую очередь, несовершенством национального законодательства, задержкой ратификации международных инструментов, а также старением и износом производственных фондов (старение судов, износ и недостаточность приемных сооружений для судовых отходов).
1.2. В последнее время Россия значительно увеличила объемы перевозки нефти морским транспортом, которые достигли в 2007 году 300 млн. тонн. Особенно это касается регионов Баренцева, Черного, Охотского, Каспийского и Балтийского морей. Начата добыча нефти на шельфе Охотского моря, планируется добыча на шельфе Баренцева моря. Эта деятельность неизбежно сопровождается повышением вероятности риска катастрофических разливов нефти. Анализ показывает, что достаточно одной аварии крупнотоннажного танкера или буровой платформы, чтобы на несколько лет, а в Арктике, в некоторых случаях навсегда, уничтожить биоресурсы района и сделать его побережье непригодным для жизни местного населения.
1.3. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии обеспечения экологической безопасности морской деятельности, сохранения природных систем и, в частности, поддержания качества морской среды.
1.4. В России, которая имеет самые протяженные в мире морские границы и континентальный шельф, нет федерального закона, который бы с учетом взаимных интересов государства и промышленности и их взаимодействия регулировал бы вопросы предотвращения загрязнения морской среды, реагирования на разливы нефти и других вредных веществ в море. Существующее в этой области законодательство Российской Федерации: федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти не системны, разрозненны, не учитывает морскую специфику, носят общий характер, а иногда противоречат друг другу, что приводит к их разнообразному толкованию и коррупции.
1.5. Закон о предотвращении загрязнения моря остро необходим, как обществу в целом, так и промышленности, в частности. Его разработка и введение в действие позволит:
сократить загрязнение морской среды и обеспечить устойчивое развитие субъектов Федерации, территории которых прилегают к морским акваториям;
дать ясное понимание промышленности, что от нее требуется, тем самым будет исключено или, по крайней мере, затруднено произвольное толкование требований по охране окружающей морской среды, содержащихся в различных нормативных актах;
унифицировать требования к морским судам, портам и природоохранному оборудованию;
обеспечить надлежащую готовность к реагированию на разливы нефти и других вредных веществ;
установить порядок финансирования природоохранных мероприятий;
отменить существующие, зачастую противоречивые и неконкретные, позволяющие двойное толкование, нормативные правовые акты.
1.6. Необходимость тесного партнерства государства и промышленности в области охраны окружающей среды очевидна. Оно может быть эффективно, как показывает опыт США, Канады, Норвегии, Финляндии, Японии, Китая и других стран, если установлены четкие законодательные правила и приняты специальные законы. Их законы по охране морской среды позволили резко сократить загрязнение прибрежных вод морей и обеспечить готовность к реагированию на разливы нефти.
1.7. В Российской Федерации имеется нормативная правовая база по предотвращению загрязнения окружающей среды, в том числе с судов, по организации и регулированию деятельности органов государственной власти, нефтегазовых и транспортных компаний в области ЛРН. Однако она не полная и нуждается в развитии, в ходе которого должно быть предусмотрено регулирование всех отношений, возникающих в области предотвращения загрязнения моря с судов в результате нормальной эксплуатации судов и морских объектов, а также предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, происходящих в результате их аварий.
1.8. Целью настоящей работы направлена на подготовку концепции федерального закона о предотвращении загрязнения моря нефтью (далее – Концепция) и предложений по его структуре и содержанию. Она разработана на базе анализа существующего нормативно-правового обеспечения проблемы предотвращения загрязнения моря нефтью с морских объектов и ликвидации разливов нефти (далее – ЛРН) в море и подготовке, на его основе, рекомендаций по структуре и содержанию закона.
Концепция определяет общую организацию, структуру и содержание федерального закона о предотвращении загрязнения моря нефтью. Она включает предложения по нормативному регулированию требований к судам, вопросов охраны окружающей среды при погрузо-разгрузочными работах, приему и обработке судовых отходов, деятельности организаций, осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение и использование нефти и нефтепродуктов (далее - Организации). Эти предложения направлены на решение задач предотвращения загрязнения моря с морских объектов и реагирования на чрезвычайные ситуации связанные с разливами нефти. Они должны гармонизировать существующее законодательство и включать вопросы, которые до сих пор не отражены в действующих нормативных правовых документах Российской Федерации.
1.10. Концепцией предлагается также механизм обеспечения финансирования мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению готовности к реагированию на чрезвычайные ситуации связанные с разливами нефти, путем принятия соответствующего закона о Трастовом фонде. В отчете содержатся предложения по размеру фонда, принципам его формирования, управления, использования и закрытия.
Проблема разработки законов о предотвращении загрязнения моря нефтью и опасными веществами и закона о создании трастового фонда для борьбы с разливами нефти обсуждается в России уже около десяти лет. Наиболее полно она была рассмотрена в рамках международной программы БОССС (Балтийская система безопасности разливов нефти). В рамках этой программы был организован специальный проект, выполненный Питером Хейвурдом (Великобритания), бывшим генеральным секретарем OSPAR, при участии от российской стороны автора настоящего отчета. Проектом была обоснована необходимость создания трастового фонда и подготовлен проект соответствующего федерального закона. При подготовке настоящего отчета использовались материалы этих исследований, рабочие документы ИМО и информация, полученная автором отчета от национальных экспертов в области реагирования на разливы нефти и опасных веществ Канады, США, КНР, Японии, Финляндии, ЮАР, Республики Китай, Южной Кореи, ЕМСА (Европейского морского агентства безопасности) и Норвегии, с которыми автор имеет многолетний опыт совместной работы в международных организациях и в рамках двухстороннего сотрудничества.
|
