Глава 3 Направления совершенствования системы местного самоуправления в Пермском крае
3.1. О подходах к установлению представительным органом порядка и критериев оценки результативности деятельности органов местного самоуправления, применяемых по итогам заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации (практика муниципальных образований Пермского края)
Одной из первостепенных задач в сфере местного самоуправления является повышение качества муниципального управления и эффективности принимаемых решений. Без ее реализации невозможно достигнуть устройства местной власти, отвечающего такому требованию, чтобы «любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»24. Именно такую цель поставил, говоря о проблемах местного самоуправлении, В.В. Путин в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Повышение качества муниципального управления невозможно без четких порядка и критериев оценки его результативности.
Изучение вопросов нормативно-правового регулирования в сфере оценки результативности деятельности органов местного самоуправления в 2013 г. являлось одним из приоритетных направлений деятельности Совета представительных органов муниципальных образований, работающего при Законодательном Собрании Пермского края. В процессе рассмотрения обозначенной проблематики члены Совета пришли к пониманию необходимости формирования единых подходов, применяемых при оценке депутатами результативности деятельности органов исполнительной власти муниципалитетов по итогам заслушивания ежегодных отчетов глав муниципальных образований.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает главу муниципального образования, главу местной администрации, направлять в представительный орган ежегодный отчет о результатах своей деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления. Также данный закон вменяет в обязанность представительного органа муниципального образования заслушивание ежегодного отчета, по итогам которого производится оценка деятельности главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию.
Более того, федеральным законом установлено, что неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.
Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит норм, предписывающих представительным органам установление нормативными правовыми актами регламента представления и заслушивания отчета, а также критериев оценки результативности деятельности исполнительной власти на местах. Это зачастую является причиной возникновения правовых пробелов в муниципальном правотворчестве в рассматриваемой сфере.
По итогам обсуждения данного вопроса Советом выработаны рекомендации представительным органам муниципальных районов и городских округов о необходимости разработки и принятия согласованных с местными администрациями соответствующих нормативных правовых актов.
Управлением по взаимодействию с органами местного самоуправления аппарата Законодательного Собрания края проведен анализ нормотворческой практики на уровне муниципальных районов и городских округов Пермского края по утверждению порядка заслушивания ежегодных отчетов глав муниципалитетов и показателей результативности деятельности местных администраций.
Так, в 2012 г. нормативные правовые акты, регламентирующие порядок заслушивания представительным органом ежегодных отчетов главы муниципального образования, были приняты лишь в 28 из 48 муниципальных районах и городских округах Пермского края; аналогичное количество муниципалитетов утвердило критерии оценки результативности работы местных администраций. В 2013 г. количество территорий, утвердивших регламентные процедуры представления отчета о работе администрации муниципалитета, увеличилось до 36; показатели результативности деятельности администраций приняты в 32 муниципальных районах и городских округах.
По результатам анализа, в большинстве территорий нормативными правовыми актами урегулированы форма, содержание отчета, срок его представления на рассмотрение в представительный орган, установлены целевые показатели оценки результативности деятельности местной администрации.
В то же время существует ряд не урегулированных норм в принятых нормативных правовых актах: не во всех положениях о порядке заслушивания депутатами отчета главы установлены процедуры, определяющие порядок участия граждан в заседании представительного органа и предоставления им слова для выступлений и вопросов, представления представительному органу доклада в случае отсутствия главы, что порождает риск возникновения судебных прецедентов.
Одним из наиболее серьезных пробелов в нормативном правовом регулировании данной сферы является отсутствие перечня критериев оценки результативности деятельности, на основании которых оценивается работа администрации муниципального образования. Это влечет за собой риски, связанные с необъективностью подходов, применяемых при оценке итогов работы местной администрации.
Принципиально важно, чтобы депутаты представительных органов муниципалитетов, оценивая эффективность работы исполнительной власти территории, руководствовались исключительно объективными факторами, опираясь на четко сформулированные показатели, применяемые при оценке итогов деятельности органов местного самоуправления за отчетный период.
Советом представительных органов муниципальных образований края была создана рабочая группа по подготовке рекомендаций представительным органам муниципалитетов об установлении нормативными правовыми актами порядка (процедуры) заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования о результатах его деятельности и показателей, применяемых при оценке результативности деятельности местной администрации. В состав рабочей группы, помимо членов Совета, вошли представители краевого Правительства и экспертного сообщества.
В результате был разработан и утвержден решением Совета представительных органов перечень оценочных показателей, рекомендуемый представительным органам для применения при принятии решений по итогам заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации (прилагается). Данный перечень синхронизирован с основными нормативными правовыми актами, принятыми в Российской Федерации и Пермском крае, обеспечивая согласованный на всех уровнях подход к оценке результативности деятельности исполнительных органов муниципальных районов и городских округов.
В целях урегулирования процедурных вопросов оценки результативности деятельности органов местного самоуправления и исходя из проведенного анализа нормативных правовых актов муниципального уровня, краевым Советом представительных органов было принято решение рекомендовать земским собраниям и думам городских округов установить правовыми актами, регулирующими порядок заслушивания ежегодных отчетов главы муниципального образования о результатах его деятельности и деятельности местной администрации, нормы, регламентирующие:
- вид голосования (тайное или открытое);
- размещение информации, представленной в отчете главы муниципального образования, главы местной администрации, в местных средствах массовой информации;
- порядок участия граждан в заседании представительного органа, на котором заслушивается ежегодный отчет главы муниципального образования, главы местной администрации, и предоставления им слова для выступлений и вопросов;
- порядок представления представительному органу доклада в случае отсутствия главы муниципального образования, в том числе в случае не представления отчета по причине неоднократного отсутствия главы муниципального образования;
- процедуру оценки итогов деятельности главы муниципального образования, главы местной администрации на основании достижения целевых показателей результативности деятельности органов местного самоуправления с их оцифровкой в соответствии с установленной методикой оценки;
- проведение анализа:
а) причин, в случае не достижения уровня установленных показателей результативности деятельности местной администрации;
б) достижения установленных уровней показателей в динамике по годам, в том числе по отношению к аналогичному периоду прошлого года.
Опыт работы Совета, полученный в ходе изучения данной проблематики, применим не только в муниципалитетах нашего региона, но и в любом муниципальном образовании Российской Федерации.
Нормативы по данному вопросу, закрепленные в правовых актах городских округов, представлены в Таблице 19 и на Рисунке 14. Для муниципальных районов - Таблица 20, Рисунок 14.
Таблица 19
Состояние нормативно-правовых актов, регламентирующих заслушивание ежегодных отчетов глав городских округов о результатах их деятельности и деятельности местной администрации
Наименование
округа
|
Наличие НПА, регламентирующего порядок предоставления и заслушивания ежегодного отчета и отдельных норм, регламентирующих: 1. срок предоставления отчета, 2. форму и содержание отчета, 3. дату заслушивания отчета, 4. этапы рассмотрения и заслушивания, 5. продолжительность доклада; 6. порядок голосования; 7. размещение информации в СМИ; 8. перечень лиц, которые могут быть приглашены; 9. перечень участников, имеющих право задавать вопросы, 10. представление доклада в случае отсутствия главы
|
Наличие НПА, устанавливающего целевые показатели результативности главы МО и наличие в нем: 11. оцифровки показателей; 12.. процедуры анализа не достижения показателей, 13. процедуры оценки достижения показателей в динамике, в т.ч. (14) по отношению к аналогичному периоду прошлого года; 15. методики оценки
|
НПА
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
6
|
7
|
8
|
9
|
10
|
НПА
|
11
|
12
|
13
|
14
|
15
|
Пермь
|
-
|
-
|
-
|
+
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
+
|
+
|
-
|
+
|
-
|
+
|
Березники
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
-
|
+
|
+
|
-
|
+
|
+
|
-
|
-
|
-
|
-
|
+
|
-
|
Губаха
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Кудымкар
|
+
|
+
|
+
|
-
|
+
|
+
|
+
|
-
|
+
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Кунгур
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
+
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Лысьва
|
+
|
+
|
+
|
-
|
+
|
-
|
+
|
-
|
+
|
+
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Соликамск
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
+
|
-
|
+
|
-
|
+
|
-
|
Звездный
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
| |
