2.2 Сегодняшние вызовы: обостряющиеся проблемы и негативные тенденции 2.2.1 Недостаточная доступность услуг дошкольного образования
По охвату услугами дошкольного образования Россия находится на уровне развивающихся стран. По данным Росстата, охват детей в возрасте 1-6 лет дошкольными образовательными учреждениями составил около 60%. По данным Министерства образования и науки, охвачены услугами дошкольного образования 76% детей в возрасте 5-7 лет. Для сравнения, в большинстве ведущих европейских стран (OECD Starting Strong II, 2006) система дошкольного образования охватывает 100% детей этого возраста. В последние годы ситуация с доступностью услуг дошкольного образования улучшается, но сохраняет свою остроту.
Одной из причин низкого охвата детей дошкольным образованием является недостаток учреждений. По данным Министерства образования и науки с 1995 по 2009 год число детских дошкольных учреждений в стране сократилось с 68,6 тыс. до 45,3 тыс. при одновременном росте рождаемости с 2000 года в среднем по 2,3% в год. В отдельных субъектах Российской Федерации в 2010 году дефицит мест превышал 10 % от приема в дошкольные учреждения. Такая ситуация является источником социального напряжения.
Пик потребности в местах в дошкольных образовательных учреждениях придется на 2015 г., после чего начнется постепенное сокращение численности детей дошкольного возраста. В такой ситуации «опережающее» инвестирование в строительство традиционных дошкольных учреждений вряд ли можно признать эффективным. При этом не получают широкое распространение механизмы субсидирования услуг дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях, различные формы частно-государственного партнерства (концессия и др.). Практически не развивается сектор услуг психолого-педагогической поддержки семей с детьми, особенно в возрасте от 0 до 3-х лет.
2.2.2 Ухудшение качества педагогического корпуса
В России практически не происходит обновление педагогического корпуса. Доля учителей пенсионного возраста за 2002-2010 гг. выросла с 11 % до 18 %, а доля педагогов до 30 лет - всего на 13%.
Для российского образования характерен так называемый двойной негативный отбор кадров: когда в педагогические вузы идут не «по призванию», а в связи с тем, что не удалось поступить в более престижные учебные заведения, а лучшие выпускники педвузов, в силу низкой привлекательности условий труда (заработная плата, отсутствие пространства карьерного роста и т. д.), не идут работать по специальности.
По данным Мониторинга качества приема в государственные вузы в 2011 году, в некоторые педагогические вузы поступили выпускники, набравшие по ЕГЭ всего 32 балла из ста. Ежегодно 1-2 новых учителя появляются лишь в 60% школ, в остальных 40% педагогический состав не пополняется молодежью. В целом обновление контингента учителей происходит темпами не более 2-4% в год. Значительная часть молодых учителей не закрепляются в системе образования. При этом практически все вакансии педагогических работников заняты.
Основной причиной низкой сменяемости кадров является недостаточное пенсионное обеспечение педагогов. Сегодня доход работающего учителя и пенсионера отличается в 4 раза. При таких условиях учителя стремятся работать в школе до «последнего дня», препятствуя тем самым естественному обновлению кадров.
При значительной доле учителей пенсионного возраста и крайне медленном обновлении кадрового состава педагогических работников вложения в повышение их квалификации не могут быть эффективными. Существующая модель подготовки избыточного количества будущих учителей в специализированных вузах не позволяет преодолеть двойной негативный отбор и не обеспечивает профессиональную компетентность учителя, соответствующую современным требованиям.
Ключевым фактором, определяющим негативные тенденции, является низкая заработная плата педагогов. По данным мониторинга «Наша новая школа» за 2010 год, средняя заработная плата учителей общеобразовательных учреждений в России составляет около 13,8 тыс. руб. (средняя зарплата по экономике, согласно данным Росстата, составляет около 24,1 тыс. руб.). Только в 10% субъектах РФ зарплата учителей достигает или превышает среднюю заработную плату по экономике региона.
Начатый в 2011 г. проект модернизации региональных систем школьного образования, имеющий в качестве главной цели повышение зарплаты учителей, к сожалению, не позволит быстро, системно и устойчиво решить проблему. В соответствии с соглашениями по реализации проекта, заключенными региональными органами управления образованием с Министерством образования и науки РФ, лишь в 47% регионов уровень средней зарплаты педагогов будет доведен до среднего значения по экономике региона. В 43% субъектов даже 30%-ное повышение зарплаты в 4 квартале 2011 года не позволит достигнуть среднего по экономике уровня.
Сегодняшняя «привязка» заработной платы учителей к средней по региону является довольно спорным решением с точки зрения социальной справедливости (равную оплату за равный труд) и может усиливать дифференциацию между региональными системами образования. При этом более высокий уровень оплаты не приведет к немедленному повышению качества работы учителей, поскольку восстановление трудовой лояльности и овладение современными технологиями требует изменения сложившейся профессиональной культуры. В среднесрочной перспективе повышение зарплаты без решения проблемы пенсионного обеспечения может привести к замедлению качественного обновления учительского корпуса.
2.2.3 Региональная дифференциация
Усиливаются различия территориальных систем образования по доступности и качеству образовательных услуг, наличию ресурсов. По расходам на 1 учащегося в 2009 году регионы различались в 2,7 раз (с учетом паритета покупательной способности). Существует выраженная дифференциация регионов по уровню зарплаты учителей: от 46 тыс. руб. (Ненецкий АО) до 7,4 тыс. руб. (Курганская область). Доля обучающихся в современных условиях колеблется от 88% (Тюменская область) до 2,6% (Дагестан) и в среднем по России составляет 27%.
Регионы заметно различаются по масштабу внедрения в образовании организационно-экономических механизмов (моделям новых систем оплаты труда, нормативно-подушевого финансирования), наличию управленческих, финансовых и кадровых ресурсов для осуществления модернизации. Эта ситуация создает риск неравенства в доступе к конституционно гарантированному качественному образованию для детей из разных регионов России, риск появления в регионах архаичных и ветхих систем образования.
Текущая централизованная и унифицированная образовательная политика не учитывает экономические, географические, социокультурные и этнокультурные особенности регионов, чем вызывает напряженность, как в среде работников образования, так и у населения. Возникают риски отчуждения семей от официальной системы образования.
2.2.4 Дифференциация на уровне школ
На фоне общего роста имущественной и культурной дифференциации населения становится все более заметной и тенденция дифференциации школ по качеству образования. В отдельных субъектах Российской Федерации до трети детей обучается в школах, в которых до 50% выпускников 11-х классов в 2011 году получили по ЕГЭ по математике не более 45 баллов. Выделяется сегмент школ (как сельских, так и городских), стойко демонстрирующих низкие учебные результаты на всех ступенях образования. В разных регионах России количество таких учреждений составляет от 4-5% до 25%.
В таких школах почти нет отличников, участников олимпиад, но много детей с трудностями в обучении, с неродным русским языком, с девиантным поведением. Положение усугубляет негативная селекция – уход в другие школы наиболее перспективных учеников из благополучных семей и приход проблемных и неуспешных. Все это порождает конкуренцию за места в школах с высоким качеством образования, что нередко приводит к выстраиванию системы барьеров при поступлении и селекции обучающихся, создает почву для коррупции. Образование перестает выполнять функцию социального лифта, начинает воспроизводить и закреплять социальную дифференциацию.
На региональном и муниципальном уровне сложилась традиция поощрения школ с высоким качеством образования, предполагающая их более высокое финансирование. Такие школы получили поддержку и в рамках национального проекта «Образование». Приоритетное направление ресурсов в сектор успешных школ увеличивает их разрыв с отстающими школами, где концентрируются дети из семей с низким социальным и культурным капиталом. Этот тренд один из наиболее опасных в современном образовании, он ведет к разрушению образа общедоступной качественной школы, к формированию сегмента учреждений, которые будут нуждаться в глубокой социальной и педагогической реабилитации.
2.2.5 Образовательные сети не соответствуют особенностям расселения
В России продолжается активная урбанизация: численность населения крупных городов растет, а малых и средних – сокращается. Увеличивается доля мельчайших сел (с числом жителей менее 500 человек), происходит их обезлюдивание. Мельчайшие села несомасштабны современной российской основной школе: недостаточно детей соответствующих возрастов для наполнения школ, трудно сформировать коллектив педагогов-предметников, оснастить школу учебным и лабораторным оборудованием, содержать здание школы и т. д.
Изменившаяся система расселения не соответствует сетям социального обслуживания (учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта), спроектированным и построенным в советское время. При такой численности населения в огромном сегменте населенных пунктов нельзя организовать нормальное функционирование учреждений социально-культурной сферы, даже детских садов и начальных школ. Местные бюджеты не выдерживают финансовой нагрузки, плохая транспортная доступность и суровые природно-климатические условия еще больше обостряют проблему в отдельных регионах.
2.2.6 Стагнация внешкольного образования и воспитания
В советское время эффективность школьной системы во многом определялось ее встроенностью в более широкую систему социализации, наличием «подпорок», а функции и ответственность по воспитанию и социализации были распределены между семьей, школой, системой дополнительного образования, территориальными детскими организациями, детским кинематографом, радио и СМИ. В настоящее время эти «подпорки» или отсутствуют (разрушены), или не выполняют в прежней степени свои функции. Это приводит к возложению всей ответственности за социализацию и воспитание на школу.
Международные исследования последних 40 лет свидетельствуют, что поддержка всех видов образования вне школы критически важна для психологического и социального развития детей, для их образовательных достижений. Эта поддержка, прежде всего, компенсирует негативное влияние неблагоприятного экономического положения в семьях. Однако в России дети, находящиеся в неблагоприятном экономическом и ином положении, как правило, не получают доступа к возможностям дополнительного образования, а значит имеют меньше шансов на успехи в школе.
Россия – одна из немногих стран, где обеспечивается государственное финансирование учреждений дополнительного образования детей. Несмотря на то, что систему дополнительного образования удалось сохранить с советских времен (охват сегодня составляет 10,9 млн. детей или 49,1% от численности детей в возрасте от 5 до 18 лет), в последние годы наблюдается тенденция «платности» дополнительного образования. По данным репрезентативных социологических опросов, проведенных по заказу НИУ ВШЭ в 2010 году, в среднем по России всего 52% семей с детьми, посещавшими занятия по программам дополнительного образования, не оплачивали соответствующие услуги. Таким образом, фактически в 2010 году бесплатные программы дополнительного образования посещали всего 24% школьников.
За последние десятилетия система дополнительного образования потеряла значительную часть кадровых и финансовых ресурсов. Существенная причина дисбаланса между спросом семей на дополнительное образование и возможностями системы в том, что финансирование этих учреждений с 2004 года переложено с субъектов РФ на муниципальные образования.
Сильной трансформации подверглась традиционно значимая сфера социализации – детский спорт. Число спортивных школ и секций растет, но часто они ориентированы на перспективы перехода в «большой коммерческий спорт». Это порождает раннюю селекцию и отсев детей.
Резко сократилось число библиотек для детей (с 4522 учреждений в 1995 году до 3926 – в 2008 г.). В период с 2005 по 2010 гг. число детских оздоровительных лагерей в стране уменьшилось на 5 тысяч. Практически перестали существовать детские и молодежные общественные организации (если они и действуют, то очень локально).
Из всех существующих сетей социальных услуг (культура, спорт, здравоохранение) образовательная сеть сохранилась как наиболее масштабная. В отдельных регионах образовательные учреждения являются единственным центром социальной и культурной организации общества. Однако в новых финансово-экономических условиях ресурсные возможности школ для решения задач социализации и воспитания снижаются: закрываются группы продленного дня, сокращаются ставки педагогов-психологов и социальных педагогов.
В последние годы в России отсутствует единая межведомственная политика социализации детей и молодежи, не реализуются даже такие узкие инструменты, как ФЦП «Дети России», «Молодежь России».
Сохранение создавшейся ситуации является риском усиления негативных явлений в подростковой среде: алкоголизма, употребления наркотиков, экстремизма.
2.2.7 Незавершенность институциональных реформ
Активное и масштабное разворачивание институциональных реформ в образовании в последние годы натолкнулось на ограничения системы, неготовой их воспринять и «переварить». Это усиливает риски имитации деятельности на уровне образовательных учреждений и выше. Прежде всего, речь идет о незавершенности трансформации механизмов финансирования и управления, оценки качества и регулирования содержания образования.
Риски для стабильности системы образования (и шире – социальной стабильности) заключаются в том, что содержание и объем социальных обязательств государства в образовании недостаточно конкретизированы. Открытыми остаются вопросы о разделении услуг по реализации образовательной программы дошкольного образования и по уходу и присмотру за ребенком; о бюджетном финансировании внеурочной деятельности и бесплатных услугах дополнительного образования; о повышенном нормативе финансирования лицеев, гимназий и школ с углубленным изучением предметов; о гарантиях обеспечения во всех школах требований ФГОС к условиям обучения. В обществе возникают неадекватные представления о правах в сфере образования, границах платности и бесплатности. Эти мифы перерастают в социальные напряжения.
В области управленческих механизмов в системе образования незавершенными остаются такие изменения, как:
создание механизмов общественно-государственного управления;
обеспечение прозрачности деятельности образовательных учреждений для учащихся, их родителей и общественности;
снижение бюрократической нагрузки на школу и переход к электронному документообороту;
разграничение полномочий в области образования между разными уровнями управления.
Избыточная концентрация полномочий на федеральном уровне, а ответственности – у регионов и муниципалитетов приводит к тому, что Федерация предлагает стандартные решения даже там, где их реализация дает негативный эффект. Подобная система ограничивает автономию и возможности принятия эффективных и ответственных решений в области образования на местах: в регионах и муниципалитетах. Не проводится анализ эффективности этой системы, ее влияния на качество образования. Усиливается отчуждение основных участников образовательного процесса от процессов его модернизации.
Опыт реформ последних лет показывает, что проведение преобразований «сверху» не оставляет места для инициатив «снизу». Усиление внешнего контроля и подотчетности приводит к перенапряжению и имитации (в том числе и при реализации федеральных инициатив). Все это может выступать барьером для необходимых изменений.
Чтобы избежать этих рисков, необходимо использовать новые подходы к модернизации образования, среди которых:
опора потенциал педагогов образовательных учреждений, их вовлечение в процессы преобразования;
стимулирование рефлексивности системы, ее способности к самокорректировке;
расширение возможностей для вариативных решений на региональном и муниципальном уровнях, обеспечение реальной самостоятельности образовательных организаций.
2.2.8 Качество и содержание образования, единый государственный экзамен
Этот блок институциональных преобразований оказался наиболее проблемным. До сих пор не удается обеспечить необходимый уровень прозрачности и надежности ЕГЭ. Единый государственный экзамен сыграл существенную роль в демократизации российского образования, восстановлении социальных лифтов (после введения ЕГЭ в столичных вузах существенно вырос процент поступающих из регионов России), позволил исключить субъективность при выставлении итоговых оценок в школе и сократить объем коррупции при поступлении в вуз. Однако не решены в полной мере проблемы независимости процедуры проведения экзамена, качества отдельных контрольно-измерительных материалов.
Серьезные искажения в практику реализации ЕГЭ внесло использование его результатов в качестве главного и единственного критерия для оценки работы учителей, школ, муниципалитетов и регионов. На примере ЕГЭ явно видны технологическая отсталость российского образования, нехватка профессионально подготовленных специалистов и опасность некомплексного решения институциональных проблем. ЕГЭ с самого начала рассматривался лишь как часть комплексной национальной системы оценки качества образования, включающей в себя национальные экзамены, мониторинговые обследования и оценку на уровне школы. Однако эта система до сих пор не создана.
Аналогичные проблемы возникают и с федеральным государственным стандартом. Попытка создать систему одновременного обновления всего массива содержания образования не имеет аналогов в мировом образовании, где действуют механизмы эволюционного обновления. Вероятно поэтому, работа над стандартами ведется с начала 1990-х гг. и пока не увенчалась успехом, несмотря на затраченные усилия и использованные ресурсы. Практика разработки и апробации стандарта начального образования свидетельствует, что попытка перейти от стандартизации содержания (т.е. условий получения результата) к стандартизации самого результата (особенно если описывать его не в единицах учебного/научного содержания, а в терминах надпредметных способностей) пока разбивается об объективную неподготовленность к такой трансформации разработчиков и педагогов. Незавершенность институциональных механизмов обновления содержания образования приводит к риску отставания школьной учебной программы от меняющихся современных требований.
Еще один пример незавершенной трансформации – новая политика в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья. Поспешное широкое внедрение инклюзии, попытки подменить систему специального образования тотальным совместным обучением приводят не к равенству прав, а к потере детьми с особыми образовательными потребностями возможности получить адекватное образование, обеспечивающее продвижение в психическом и социально-культурном развитии.
Затягивание институциональных изменений приводит к имитации новых практик, к «усталости» и перегрузке управленцев. Пример федеральных стандартов демонстрирует, что эта незавершенность может быть связана с неадекватностью планируемых преобразований. Как результат, из массовой школы уходит все большее количество учеников, формально оставаясь в системе образования. Растет число родителей, выбирающих альтернативные формы получения образования для своих детей (семейное, экстернат и т. д.), в вечерних школах обучаются более 10% детей. Российская школа перестает соответствовать запросам значительной части населения.
***
Таким образом, сегодня накопились серьезные проблемы, которые создают риск не только для дальнейшего развития, но и для функционирования системы на сегодняшнем уровне.
|
