О необходимости воссоздания единого независимого федерального органа, осуществляющего государственный контроль в области охраны окружающей среды
1. Независимый государственный природоохранный орган
Одним из самых существенных достижений государственной политики в области охраны окружающей среды являлось создание специализированного независимого государственного природоохранного органа – Госкомприроды СССР и РСФСР.
С 1992 по 2000 год в Российской Федерации существовал независимый и обладающий всеми необходимым полномочиями федеральный орган, осуществляющий государственный контроль в сфере окружающей среды (Минэкологии России, Минприроды России, Госкомэкология России).
2. Эффективность независимого специализированного органа
Несмотря на частые смены названия и статуса, до 2000 года данный орган в значительной степени выполнял возложенные на него функции, в первую очередь – по осуществлению государственного экологического контроля (в который входил и государственный контроль за использованием природных ресурсов), организации и проведению государственной экологической экспертизы, как федерального, так и регионального уровня, управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Была сформирована действенная структура территориальных органов, состоящая из центрального аппарата, территориальных органов (государственных комитетов) в субъектах РФ и районных (межрайонных) комитетов или инспекций.
Единая вертикальная структура и федеральное подчинение в основном позволяли органам Госкомэкологии России осуществлять независимую от органов власти субъектов РФ и муниципальных властей государственную экологическую политику, проводить контроль и пресекать и предотвращать нарушения природоохранного законодательства на всех уровнях. Система достаточно эффективно обеспечивала выполнение и других функций - в том числе проведение государственной экологической экспертизы.
В результате деятельности специализированного независимого органа существенно сдерживался как рост экологической преступности, так и издание незаконных актов. Так, за 10 лет количество экологических преступлений (по данным МВД) возросло всего на 10 тысяч в год (и лишь немного «обогнало» общий рост преступности в стране). Количество незаконных актов в области охраны окружающей среды (по данным прокуратуры) возросло всего на 2 тыс., (их рост не превысил рост преступности в стране). Ощутимое количество объектов экологической экспертизы (до 20-30 %) получило отрицательное заключение.
3. Ликвидация независимого органа и реорганизация природоохранной системы
В 2000 году Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти "Независимый орган - Госкомэкология России - был ликвидирован, а его функции (в том числе - функции государственного контроля в области охраны окружающей среды) были переданы в МПР России – министерство, занимающееся в первую очередь организацией использования природных ресурсов (недр, лесов, вод).
Следует отметить, что ликвидация независимого государственного природоохранного органа вызвала массовый протест граждан России. Более 2 млн. Россиян (а по независимым оценкам - значительное более 2 млн.) поддержали проведение федерального референдума о восстановлении независимого природоохранного органа.
Сосредоточение всех указанных функций в МПР России доказало свою неэффективность, вследствие чего, в 2004 году в ведении МПР России был создан Росприроднадзор, а в непосредственном подчинении Правительства РФ – Ростехнадзор. В функции обоих ведомств входили полномочия по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды. Функции четко разграничены не были. При этом часть функций по контролю в области охраны объектов животного мира была передана в Россельхознадзор, из которого впоследствии выделилось Росрыболовство. Функции по контролю за оборотом биологических ресурсов на море остались за Федеральной пограничной службой ФСБ России.
В 2002-2008 году значительное количество функций по государственному экологическому контролю, государственному лесному контролю и надзору, государственному водному контролю, государственному контролю в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, были переданы органам исполнительной власти субъектов федерации. При этом функции по государственному экологическому контролю четко не разграничены.
В 2008 году Ростехнадзор был включен в состав Минприроды России, при этом из его полномочий была исключена организация государственного экологического контроля.
В 2009 году (Постановление Правительства № 53 от 27.01.09) при очередной реформе все функции по федеральному государственному контролю в области охраны окружающей среды переданы Росприроднадзору и субъектам РФ, функции по государственному лесному контролю частично переданы Россельхознадзору, а остальные функции остались у субъектов РФ. Показательно, что это постановление противоречит большому количеству действующих правовых актов (в частности – Положениям о Росприроднадзоре, Россельхознадзоре, Роснедвижимости, ФСБ России) и еще больше запутывает ситуацию с осуществлением государственного контроля в области охраны окружающей среды.
4. Некоторые последствия ликвидации самостоятельного органа
Серия реорганизаций, но в первую очередь ликвидация самостоятельности (в рамках Правительства РФ) специализированного органа и передача его в ведение МПР привели к существенному ослаблению эффективности деятельности по государственному экологическому контролю и государственной экологической экспертизе. Это связано с тем, что основным в деятельности Министерства являются вопросы использования природных ресурсов, которые как раз и должны быть объектами независимого контроля.
Например, в настоящее время объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты перечней участков морей, предполагаемых для разведки полезных ископаемых, утверждаемые Минприроды России. Экспертизу же должен проводить подведомственный Минприроды Ростехнадзор.
Аналогичная ситуация складывается с государственным экологическим контролем и контролем в области природных ресурсов.
Так, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляет Росприроднадзор, а управление в указанной сфере осуществляют также подведомственные Минприроды России Роснедра и Росводресурсы.
Государственный лесной контроль и надзор (за исключением полномочий, переданных субъектам РФ) осуществляет Россельхознадзор, подведомственный Минсельхозу, а управление в указанной сфере – Федеральное агентство лесного хозяйства.
Еще более тяжелая ситуация с полномочиями, переданными субъектам РФ.
Так, в большинстве субъектов РФ органы управления лесами субъектов РФ осуществляют и функции государственного управления в сфере лесных отношений, и функции по оказанию государственных услуг в этой сфере, и контрольно-надзорные функции.
Во многих регионах, в ведении органов управления лесным хозяйством имеются автономные учреждения или унитарные предприятия, осуществляющие коммерческую заготовку древесины на не предоставленных в аренду лесных участках.
Принятое после недавней трагедии на шахте «Распадская» решение о выделении Ростехнадзора из состава Минприроды и подчинении Правительству РФ не улучшит ситуацию в сфере охраны окружающей среды, поскольку совершенно очевидно (и оправданно), что это ведомство будет в первую очередь заниматься промышленной безопасностью и объектами атомной энергетики. Функции же государственного экологического контроля останутся в Росприроднадзоре, подчиняющемся Минприроды.
Слияние в одном органе исполнительной власти функций эксплуатации природных ресурсов и защиты окружающей среды, фактически было бы аналогично слиянию прокуратуры и адвокатуры в едином органе. Эти действия, так или иначе, должны были привести к снижению качества работы по одному или другому направлению. И, как результат - произошло снижение эффективности государственного контроля в области охраны окружающей среды. Это отразилось в резком ускорении роста экологической преступности. Так, за период с 2000 по 2009 г.г. количество экологических преступлений (по данным МВД) возросло на 30 тысяч, скорость их роста существенно обогнала скорость роста общей преступности (экологические преступления теперь составляют более 1,5 % от общего числа преступлений, в то время как 10 лет назад они не превышали 0,4 %). Резко увеличилось издание незаконных актов в области охраны окружающей среды. За 10 лет их рост составил около 6 тысяч (что втрое больше, чем за предыдущее десятилетие). Практически нет отрицательных заключений государственной экологической экспертизы (менее 5 %) при том, что качество проектов за этот период не улучшилось.
Неэффективность выполнения Минприроды России возложенных на него функций можно проиллюстрировать ситуацией с некоторыми особо охраняемыми природными территориями (в том числе включенными в списки объектов всемирного наследия ЮНЕСКО), то есть, имеющих международное значение.
В 2000-2003 годах МПР России согласовало строительство Юмагузинского водохранилища в Республике Башкортостан на территории национального парка "Башкирия". В результате, в 2008 году при поднятии уровня Юмагузинского водохранилища затоплена часть территории государственного природного заповедника "Шульган-Таш".
В 2009 году Минприроды России согласовало изъятие части территорий национального парка «Югыд ва» (Объект всемирного наследия «Девственные леса Коми») для разведки и добычи золота компанией «Голд майнинг» и утвердило новое Положение о парке с изъятием этих участков.
В 2009 году Минприроды России согласовывало создание заповедника «Утриш» с исключением из него участков, предполагаемых для незаконного строительства физкультурно-оздоровительного комплекса, инициатором которого являлось Управление делами Президента РФ, и дорог к нему.
В 2009 году Минприроды России согласовывало строительство газопровода «Сахалин-Хабаровск-Владивосток» через территории национального парка «Анюйский», федерального заказника «Леопардовый», природных парков «Вяземский» и «Хасанский».
В 2009 году, все федеральные ООПТ переданы в ведение Минприроды, с тех пор Министерство утвердило ряд новых документов, с очевидностью позволяющих разрушать уникальные природные комплексы. Так, Положение о федеральном заказнике «Леопардовый», на территории заказника допускает строительство, реконструкцию и капитальный ремонт линейных сооружений. Положение о федеральном заказнике «Ненецкий», на территории заказника допускает проведение работ, связанных с геологическим изучением недр, разведкой и добычей полезных ископаемых.
Нездоровая ситуация складывается при решении кадровых вопросов в заповедной системе.
Для примера можно привести ситуацию с назначением директора государственного природного заповедника «Курильский».
Со 2 февраля 2009 г., даты увольнения предыдущего директора Григорьева Е.М., в заповеднике исполняет обязанности директора заместитель по хозяйственной части (сотрудник, не имеющий высшего образования и опыта управления).
В марте 2010 г. в аппарате представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе были согласованы документы на утверждение в должности директора Еременко Н.А. (кандидат биологических наук, 16 лет работы в заповеднике, из них 4 года в должности заместителя директора по научной работе заповедника «Курильский»).
Представление было подписано заместителем министра природных ресурсов и экологии РФ И.И. Майдановым.
Однако, после этого, неожиданно Минприроды отозвало представление Н.А.Еременко и направило документы на согласование директором бывшего военного прокурора Бойко В.Н., который ранее не имел отношения к природоохранным организациям и, по имеющейся информации, лоббируется местными рыбопромышленниками, заинтересованными в добыче биоресурсов в особо охраняемой акватории (под охраной заповедника находится практически вся прибрежная зона Малой Курильской гряды и значительные участки акватории вблизи Кунашира).
Информация о ситуации с назначением директора "Курильского" заповедника и о появляющихся кандидатурах стала известна уже практически всем жителям п. Южно-Курильска. Эта ситуация служит для них новым подтверждением того, что продажа природных ресурсов Южных Курил высокопоставленными чиновниками за большие деньги - обычное дело, а "охрана природы, рациональное природопользование" - лишь пустые слова для государственных служб.
Приведенные факты дают основания полагать, что наличие в системе органов исполнительной власти большого количества различных органов, объединяющих функции государственного управления природными ресурсами, их использования и контроля, приводят не только к неэффективной работе этих ведомств, но и коррупции в этой важнейшей сфере государственного управления.
Кроме того, существование органов с нечетко разделенными функциями (Росприроднадзор, Ростехнадзор, соответствующие органы власти субъектов РФ), приводит к увеличению числа чиновников, росту неоправданных административных барьеров при общем ухудшении экологической обстановки и снижению эффективности государственного управления и государственного контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
5. Предложения
В связи с изложенным, в целях повышения эффективности осуществления государственного экологического контроля и надзора, отмены дублирования функций и снижения количества нарушений в этой сфере, участники совещания считают необходимым создание независимого (непосредственно подчиняющегося Правительству или Президенту РФ) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего в полном объеме функции государственного контроля в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, включая:
государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов,
государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр,
государственный земельный контроль,
государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания,
государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий,
государственный экологический контроль во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации,
государственный лесной контроль и надзор, государственный экологический контроль в области охраны озера Байкал,
осуществление государственной лесной охраны,
организацию и проведение государственной экологической экспертизы,
организацию и проведение государственного управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, с численностью, достаточной для осуществления указанных функций и передачей в его ведение соответствующих федеральных государственных учреждений, необходимых для исполнения указанных функций.
|
