2. НОРМАТИВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, КАСАЮЩИЕСЯ ВОПРОСОВ ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ И ОЦЕНКИ ЭТОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Проблемы эффективного функционирования государственных учреждений и организаций находят свое отражение в различных нормативно-правовых документах Российской Федерации. В частности, ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Указом Президента Российской Федерации № 825 от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был введен в действие перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и определена необходимость разработки методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В числе показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Указ предлагает считать следующие показатели сферы культуры:
отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;
количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.
Во исполнение и развитие данного Указа Президента Российской Федерации Правительством России было принято Постановление № 322 от 15.04.2009 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Данным постановлением введены в действие:
перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Однако, данное постановление, действующее в настоящее время, даже с учетом последующих изменений и дополнений (Постановления Правительства РФ № 212 от 01.01.2010, № 542 от 26.07.2010, № 1052 от 18.12.2010 и № 148 от 04.03.2011) не расширило перечень показателей сферы культуры как критерий оценки эффективности органов государственного управления.
Работа по совершенствованию показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры, проводится Департаментом Генерального секретариата Министерства культуры РФ. В частности, в 2010 – 2011 г. Департамент рассматривал вопрос разработки системы показателей для внесения изменений в Указ Президента Российской Федерации № 825 от 28.06.2007, а также Указ № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Для включения в систему показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры, предлагалось включить 33 показателя, сгруппированных по целям деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры (см. приложение табл.2):
обеспечение доступности и повышение качества социальных услуг для населения в сфере культуры (16 показателей);
обеспечение свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни (6 показателей);
сохранение культурного наследия субъекта РФ, обеспечение всеобщей доступности ценностей культуры и искусства (9 показателей);
разработка и реализация стратегии развития отрасли на территории субъекта РФ, подготовка программ в сфере культуры и искусства, способствующих развитию духовности общества (2 показателя).
Для включения в систему показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных в области культуры, предлагалось включить 32 показателя, сгруппированных по целям деятельности (см. приложение, табл.3):
организация библиотечного обслуживания населения (9 показателей);
создание условий для организаций досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (10 показателей);
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, безопасности зданий и помещений муниципальных учреждений культуры и искусства (8 показателей);
иные вопросы регулирования в сфере культуры, в соответствии с действующим законодательством (5 показателей).
Важным правительственным документом в области эффективной деятельности государственных учреждений является Распоряжение Правительства РФ № 1101-р от 30.06.2010, утвердившее Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Целью программы провозглашено создание условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В числе основных задач программы:
создание условий для повышения эффективности деятельности государственных предприятий и учреждений по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов;
повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Министерство Финансов Российской Федерации приказом № 5н от 21.01.2005 утвердило «Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» получателями бюджетных средств. Данная инструкция позволила упорядочить и стандартизовать формы регулярной финансовой отчетности государственных учреждений, получающих денежные средства из государственного бюджета», создав тем самым благоприятные условия для проведения анализа эффективности расходования этих средств.
Министерство культуры Российской Федерации согласно п. 5.13 «Положения о Министерстве культуры Российской Федерации», введенного Постановлением Правительства Российской Федерации № 406 от 29 мая 2008 г., выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций, что, соответственно, предполагает учет, контроль и оптимизацию расходов. В свою очередь, само министерство в отношении подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий, согласно п.5.10 указанного Положения, осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности.
Что касается вопросов экономической эффективности деятельности непосредственно самих учреждений культуры, то, проводя оценку этой эффективности, следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ № 609 от 26.06.1995 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства», которым установлено, что для организаций культуры, находящихся в федеральной собственности, основным видом деятельности является сохранение, создание, распространение культурных ценностей и предоставление культурных благ населению. Предпринимательскую деятельность такие организации осуществляют лишь постольку, поскольку это служит достижению основных целей организации. Виды и формы такой предпринимательской деятельности должны быть определены уставом организации. При этом любые платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование организации культуры.
Ведомственные формализованные методики оценки показателей эффективности деятельности учреждений культуры находятся в стадии обсуждения и едва начинают внедряться в практическую деятельность отдельных типов учреждений культуры. В качестве примера может быть приведена Методика оценки эффективности деятельности учреждений культурно-досугового типа субъектов Российской Федерации, предложенная руководителям министерств культуры субъектов Российской Федерации на XIII заседании Координационного совета по культуре при Министерстве культуры РФ, которое проходило 28 и 29 марта 2011 года в Москве. Библиотечным сообществом ведется активное обсуждение вопросов, связанных с исследованием механизма взаимодействия между рыночным и государственным регулированием производства и регулирования услуг в библиотечных учреждениях11 (см. [16]).
Российская общенациональная система стандартизации также регламентирует вопросы организации эффективной и качественной работы предприятий и организаций. На решение этой задачи ориентирована следующая группа стандартов:
ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»;
ГОСТ Р ИСО 9001-2008 «Системы менеджмента качества. Требования»;
ГОСТ Р ИСО 9004-2010 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению»;
ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента».
Стандарт ГОСТ Р ИСО 9000-2008 описывает основные положения систем менеджмента качества и определяет терминологию для систем менеджмента качества (СМК).
Стандарт ГОСТ Р ИСО 9001-2008 устанавливает требования к системе менеджмента качества для любых предприятий, вне зависимости от их размера, вида, производимой продукции, оказываемых услуг при выполнении требований потребителей, а также законодательных и других обязательных ограничений. Он устанавливает требования к управлению качеством во внутренних технологических и производственных процессах организаций. Стандарт основан на применение «процессного подхода» при разработке, внедрении и улучшении результативности системы менеджмента качества с целью повышения удовлетворенности потребителей путем выполнения их требований.
Стандарт ГОСТ Р ИСО 9004-2010 содержит методические указания, а также рекомендации по постоянному и эффективному улучшению систем менеджмента качества.
ГОСТ Р ИСО 19011-2003 содержит руководящие указания по проведению внутренних и внешних аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.
Существуют также различные формализованные методики оценки эффективности деятельности государственных учреждений – получателей бюджетных средств, предлагаемые профессиональными сообществами, специализирующимися в сфере управления.
В частности, в 2000 году Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA) разработана модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета – Общая схема оценки (Common Assessment Framework, CAF). Модель разработана под эгидой Инновационной группы по вопросам публичной службы (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов, формируемой Генеральным директоратом Еврокомиссии с целью стимулирования обмена и распространения лучшего опыта по модернизации систем предоставления государственных услуг и услуг бюджетных организаций в странах-членах ЕС. Модель CAF используется в программах реформирования государственного и муниципального управления 27 европейских стран. Модель CAF представляет собой инструментарий, помогающий организациям бюджетной сферы применять для повышения эффективности своей деятельности методы менеджмента качества. Она предназначена для использования во всех организациях, финансируемых из бюджетов различных уровней: федерального, регионального, местного.
В Российской Федерации в системе государственного управления широко применяются программно-целевые методы управления и планирования, реализуемые на основе проектного подхода. В частности, концепция административной реформы в РФ, инициированная Распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25.10.2005 г., постулировала необходимость внедрения в практическую деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственных органов и организаций методов и процедур управления, ориентированного на результат (раздел «Управление по результатам») и проектного управления.
Стандарты и методология управления проектами разработаны Институтом управления проектами (Project Management Institute, PMI). Самым известным из них является Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Guide to the Project Management Body of Knowledge, PMBOK Guide). Данный стандарт создан по результатам научных исследований и практического опыта в управлении проектами и содержит общие, не привязанные к конкретной предметной области рекомендации по управлению проектами. Вопросам оценки эффективности и качества реализации проектов в рамках данного стандарта посвящены глава 7 «Управление стоимостью проекта» и глава 8 «Управление качеством проекта» руководства PMBOK.
|
