Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики
Скачать 9.36 Mb.
|
5. Выявление нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов при издании правовых актов органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Особенности выявления незаконных норм правовых актов зависят от положения органа и вида изданного им правового акта. В соответствии со ст. 5, 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» государственный орган представительной власти принимает Конституцию (устав), законы и постановления, а высшее должностное лицо органа исполнительной власти издает указы и распоряжения. Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти1 предусмотрено издание приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Запрещено принимать нормативные правовые акты в виде писем, телеграмм, хотя этот запрет действует, как об этом свидетельствуют прокурорские проверки, не повсеместно и на указанное обстоятельство все еще следует обращать внимание. В свете сказанного в ходе надзорных проверок прокурору следует сосредоточиться на следующих обстоятельствах: соответствии вида нормативного правового акта предписываемый законодательством форме при принятии его органами представительной и исполнительной власти; отсутствии в принятом нормативном правовом акте утративших силу положений федерального законодательства; соответствии вида и правовой силы акта компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт; правильности толкования субъектом правотворчества федерального закона при принятии на его основе или во исполнение федерального закона нормативного правового акта регионального уровня; соответствии законоположений в законе целям и предмету регулирования; наличии правовых актов, необходимых для обеспечения реализации сформулированных в законе обязательных правил поведения. Наличие хотя бы одного из перечисленных оснований (за исключением последнего) делает весомым вывод о его дефектности и побуждает прокурора к принятию мер прокурорского реагирования в форме протеста. Источниками информации о допущенных нарушениях законов при издании нормативных правовых актов региональными органами государственной власти являются: непосредственное обнаружение прокурором признаков дефектности правового акта в ходе его подготовки в законодательном собрании или ином органе представительной власти, правовом департаменте администрации губернатора; поступающие в органы прокуратуры сами официальные тексты законов, постановлений; письма, жалобы, обращения граждан, юридических лиц, общественных организаций по поводу принятия (или подготовки) незаконного, ущемляющего их права и свободы нормативного правового акта; сообщения средств массовой информации; информация, полученная в ходе взаимодействия органов прокуратуры и территориальных органов Минюста, от контролирующих органов, от правоохранительных органов–участников координационной деятельности. Чем выше уровень взаимодействия органов прокуратуры с иными участвующими в поддержании правопорядка государственными структурами и институтами гражданского общества, тем выше и степень вероятности получения наиболее полной и достоверной информации о дефектности правового поля. Разносторонняя информация, обеспеченная к тому же комплексным характером воздействия на складывающийся и развивающийся правопорядок, повышает гарантии стабильности общественного развития, снижает, а в лучшем случае минимизирует социальные поддержки. Поэтому непреложным остается правило о максимально возможном комплексном использовании правоохранного и правозащитного потенциала органов прокуратуры в обеспечении верховенства закона в регулировании общественной жизни и единства законности на всем экономическом пространстве Российской Федерации. 6. Меры прокурорского реагирования на не соответствующие закону правовые акты Полномочия прокурора по утверждению принципа законности в правореализационной деятельности государственных органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций осуществляются с помощью актов прокурорского надзора. В приказах Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно подчеркивается необходимость безотлагательного (незамедлительного) реагирования на принятие органами региональной власти нормативных правовых актов с отступлениями от требований Конституции РФ и федеральных законов1. На незаконный правовой акт прокурором приносится протест в орган или должностному лицу, его издавшим, в котором содержится требование устранения нарушения закона. Право принесения протеста принадлежит прокурору или его заместителю, хотя его подготовка осуществляется прокурором, выявившим нарушение закона. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 2 ст. 23) установлен десятидневный срок для рассмотрения протеста, а также предусмотрена обязанность в письменном виде информировать прокурора о результатах его рассмотрения. В исключительных случаях может быть установлен сокращенный срок рассмотрения протеста. Протесту как одному из видов правовых средств устранения нарушений законов должно уделяться в надзорной практике неослабное внимание. Цель деятельности прокурора в данном случае – побудить управомоченный орган или должностное лицо устранить противоречия с федеральным законом, изменив отдельные положения нормативного правового акта, либо вовсе его отменить. Сфера действия протеста согласно Закону о прокуратуре распространяется только на правовые акты. Из чего следует обязанность прокурора при выборе средств реагирования четко следовать предписаниям законодателя и не подменять один акт другим, предназначенным для других надзорных ситуаций. В надзорной практике встречаются случаи, когда прокуроры, не будучи уверенными в правоте избранной позиции при оценке правового акта на его законность, вместо принесения протеста ограничиваются направлением представления, в котором ставят вопрос об отмене незаконного правового акта, что недопустимо. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 действительно в качестве акта прокурорского реагирования на противоречащий федеральному законодательству правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления называется «представление», но речь идет об игнорировании органом или должностным лицом решения суда, признавшего нормативный правовой акт противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не принявшего в установленные сроки мер к приведению дефектного акта в соответствие с действующим законодательством. Поэтому представление, внесенное прокурором по факту неисполнения решения суда, служит поводом к инициированию перед уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о возможности применения правовой ответственности на основании ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 02.10.2007 № 155 потребовал (п. 2.5) от подчиненных прокуроров в целях устранения допущенного нарушения законов обеспечить неослабный надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону. Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как прямую должностную обязанность прокурора. Другим широко используемым в прокурорской практике актом прокурорского реагирования на допускаемые нарушения закона является представление по поводу устранения не только допущенных (допускаемых за определенный период) нарушений законов, но их причин и условий, им способствующих. Представление может касаться как отдельных нарушений законов, допускаемых лицами и органами, подвергшимися прокурорской проверке, так и группы нарушений, носящих устойчивый, протяженный по времени и географии распространения характер. Представлению прокурора об устранении нарушения закона посвящены ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В представлении в отличие от протеста на первое место выдвигается превентивная роль прокурорского акта, требование об устранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению. Представление вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранить допущенные нарушения. Закон отводит обязанным лицам месячный срок на принятие конкретных мер по устранению как самого нарушения, так и способствующих ему условий. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурор должен быть извещен о дне заседания заблаговременно. Вносится представление теми же лицами, которые управомочены на принесение протеста, т.е. прокурором или его заместителем. Одним из способов восстановления законности при принятии правового акта с нарушениями действующего законодательства является обращение прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного или иного правового акта в случае отклонения органом публичной власти принесенного прокурором протеста. При этом суды общей юрисдикции осуществляют нормоконтроль в отношении любого нормативного правового акта на предмет его соответствия любому другому акту большей юридической силы за исключением Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 1, 2 ст. 251 ГПК РФ судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от того, юридическое лицо или гражданин (физическое лицо) обращается в суд и какие общественные отношения регулирует оспариваемый акт. Следует иметь в виду и установленные законодателем исключения: а) дела об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенных к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ); б) дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов (п. 2 ст. 29 АПК РФ). Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется по правилам гл. 24 ГПК РФ, а участие прокурора в этом процессе регламентировано приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и от 05.06.2003 № 20 «О реализации прокурором полномочий в арбитражном судопроизводстве», в силу требований которых прокурорам надлежит обеспечить участие в рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. Особое внимание следует обратить на нормотворческий процесс в органах местного самоуправления. Если в представительных органах субъектов Российской Федерации число выявленных прокурорами нарушений законов сокращается (в 2009 г. на 30%), то в представительных органах местного самоуправления оно растет (в 2009 г. рост составил 19,3%), что требует дополнительного принятия мер организационного характера к усилению внимания на данном направлении. Н.А. Игонина1, А.Е.Скачкова2 Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства Финансово-бюджетная сфера с ее сложными и многообразными финансовыми отношениями, направленными на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, на протяжении ряда последних лет является объектом постоянного пристального внимания органов прокуратуры. Ежегодные прокурорские проверки исполнения бюджетного законодательства на всех уровнях бюджетной системы стали традиционными, что позволило обозначить насущные проблемы нормативно-правового регулирования финансово-бюджетной сферы, их причины и способы преодоления и посредством мер прокурорского реагирования позитивно повлиять на правоприменительную практику. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства по-прежнему актуален и требует методической проработки все новых его направлений. 1. Правовые основы регулирования бюджетных отношений Система правового регулирования бюджетной сферы представлена актами общенормативного регулирования: международными договорами, Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 12, 18, 71, 72, 73, 76), Бюджетным кодексом РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными законами о бюджетах различного уровня, иными федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными правовыми актами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными актами исполнительной власти регионального уровня, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Бюджетное законодательство представлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) и иными законами, регулирующими бюджетные отношения. С момента принятия БК РФ претерпел существенную «реконструкцию» в связи с проводимыми бюджетными реформами. Серьезные и системные изменения внесены в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который по праву можно считать самостоятельным законодательным регулятором бюджетных отношений. Ежегодно принимаемые законы (решения) о федеральном, региональных, местных бюджетах на соответствующие годы составляют базис социально-экономических отношений соответствующих уровней. Огромное значение в системе правового регулирования бюджетной сферы отводится законам о бюджетах субъектов Российской Федерации, основы рассмотрения и утверждения которых регламентируются гл. 21 БК РФ. Самостоятельным третьим звеном в системе правового регулирования в бюджетной сфере являются муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения. Отдельные правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения, содержатся также в Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ, в Федеральных законах от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и других законодательных актах. 1.1. Новое в финансово-бюджетном законодательстве – Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Правовая сущность, цели и задачи, порядок вступления в силу закона Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ), принятие которого вызвало в правовой среде массу дискуссий и волнений по поводу изменения правовой формы, сущности бюджетных учреждений, порядка их финансирования, имеет целью повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.1 По своей сути Закон является «революционным прорывом» в бюджетном реформировании, так как существенно изменяет правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования, а именно: изменяет механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания; предоставляет права бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений; устраняет субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав; расширяет права бюджетных учреждений по распоряжению закрепленным за учреждением движимым имуществом. Законом № 83-ФЗ закреплен новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенные учреждения, статус которых совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также будет принадлежать ему на праве оперативного управления. Если в настоящее время бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то законом закреплена норма, согласно которой бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. При этом законодатель отказывается от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Статьей 8 Закона № 83-ФЗ предусматривается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключения норм о бюджетных учреждениях. Закон изменяет правовую природу направления бюджетных средств бюджетным учреждениям: бюджетное финансирование бюджетных учреждений заменяется финансовым обеспечением выполнения государственного (муниципального) задания в виде субсидий. Закон № 83-ФЗ выводит бюджетные учреждения из числа участников бюджетного процесса – получателей бюджетных средств. Казенное учреждение определяется законом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности, которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) закон относит в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 33 Закона № 83-ФЗ по общему правилу Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2011 г., однако ряд его положений уже действует, а отдельные нормы вступят в силу в ближайшее время. Законом № 83-ФЗ с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет). В то же время согласно п.15 ст. 33 Закона № 83-ФЗ в переходный период федеральным органом исполнительной власти – главным распорядителем средств федерального бюджета может быть принято решение о предоставлении бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа или в ведении федерального органа исполнительной власти, подведомственного этому органу, субсидий из федерального бюджета в соответствии с п.1 ст. 78.1 БК РФ, а на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна быть выбрана форма финансового обеспечения деятельности соответствующих бюджетных учреждений. |
Похожие:
 | Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних... Охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству | | § Законность и прокурорский надзор в правовом государстве Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб пособие.— Екатеринбург: Изд-во Ургюа, 1999. 140 с |
| Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор степень выпускника... «российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации» | | Рабочая учебная программа по дисциплине «Прокурорский надзор» разработана... Прокурорский надзор [Текст]: рабочая учебная программа. Тюмень: гаоу впо то «тгамэуп». 2011. – 52 с |
| Сводный план мероприятий, проводимых в системе образования города... ... | | Генеральной прокуратуры российской федерации прокурорский надзор... Н. П. Дудин — раздел 1; О. Б. Качанова — разделы 2, 5, 8, 11; раздел 13 в соавторстве; Н. Я. Ларина — раздел 6; О. В. Пристанская,... |
 | Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета 030900. 68 «Юриспруденция» Громов В. П. Прокурорский надзор за исполнением наказания в исправительных учреждениях: Учебно-методическое пособие для студентов... | | Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор б 22 Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Тематика дипломных работ 2012-2013 учебного года Прокурорский надзор за организацией следственной работы двд карагандинской области | | Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор» Начало сессии – 12 ноября 2012 года. Оплата обучения и сдача письменных работ – 12. 11. 2012г |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Григорьева Н. В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: Инфра. М., 2003. 225 с | | К п. н., доцент, доцент кафедры «Уголовно-правовых дисциплин» Учебно-методический... |
| Московский финансово-юридический университет мфюа Прокурорский надзор: Рабочая учебная программа и вопросы к зачёту для студентов заочной формы обучения. /Авт сост к ю н., доцент... | | Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда |
| Учебно-методический комплекс прокурорский надзор (название дисциплины)... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Рабочая программа учебнойдисциплины (модуля) прокурорский надзор... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... |
