Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики
Скачать 9.36 Mb.
|
А.Х. Казарина Прокурорский надзор за соответствием правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральному законодательству Обеспечение законности при принятии, издании правовых актов региональных органов государственной власти, их должностных лиц, а также органов местного самоуправления осуществляется прокуратурой в единстве двух составляющих: надзора за соответствием закону правовых актов органов и должностных лиц, поименованных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и участия прокурора в правотворческом процессе региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, что регламентировано нормативными правовыми актами Генерального прокурора Российской Федерации и в силу этих причин обязательно для всей системы органов прокуратуры. Последнему направлению деятельности прокуратуры уделяется в настоящее время повышенное внимание, что находит отражение в специально принятом по этому поводу приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». Как собственно надзорная деятельность, так в известном смысле и правореализационная помощь прокуроров в своевременном, полном, квалифицированном регулировании нуждающихся в этом общественных отношений с помощью введения позитивных обязываний, запретов, отграничивающих возможное, должное и запрещенное в предпринимательской и иной экономической деятельности, должны осуществляться на основе базовых положений юридической науки о демократическом правовом социально ориентированном государстве при соблюдении принципов верховенства закона и разграничения нормотворческих полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. 1. Верховенство закона как принцип правового регулирования Принцип верховенства закона в государстве, провозгласившем своей целью построение демократически устроенного общества с признанием равенства прав граждан перед законом и судом, является основополагающим. Требование обеспечить верховенство Конституции и федеральных законов провозглашается в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, оно же присутствует в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2, 4, 5, ст. 7)2. Здесь же определяется нормотворческая компетенция органов представительной и исполнительной власти, в том числе исключительное право на принятие конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней, устава субъекта Российской Федерации и поправок к нему. Только законом субъекта Российской Федерации утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, налоги и сборы, введение которых отнесено федеральным законом к компетенции субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Порядок подготовки и принятия правовых актов и правила нормотворческой техники регламентируются региональными законами, например, «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах Свердловской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской области» и др. В развитие названных положений и исходя из смысла ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор Российской Федерации обязал подчиненных прокуроров руководствоваться в надзорных действиях положениями о высшей силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России (п. 2 приказа от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Комментируемые выше положения с учетом федеративного характера устройства находят непосредственное отражение также и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Сказанным определяется сложная и ответственная роль органов прокуратуры в утверждении требований закона на всех стадиях законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации: от подготовки, принятия и до последующей реализации нормативных правовых актов. Поэтому задача поддержания режима законности в правотворческой деятельности представительных, исполнительных органов и их должностных лиц значительно шире собственно надзорной функции прокуратуры1. Принцип верховенства закона в регулировании общественных отношений с учетом федеративного характера государственного устройства проявляется в закреплении в Конституции Российской Федерации трех установленных сфер ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов (ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации). Нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными для федеральных органов исполнительной власти, в том числе по согласованию законопроектов, что призвано обеспечить единообразие нормотворческой практики на всем правовом пространстве Российской Федерации. В преломлении задач прокурорского надзора он выливается в надлежащую организацию взаимодействия прокуратур субъектов Российской Федерации с прокурорами района (города) по своевременному обнаружению незаконных нормативных правовых актов и оперативному прокурорскому реагированию на них. 2. Особенности организации работы по надзору за соответствием закону правовых актов уполномоченных органов и должностных лиц Как и всякий другой специфический вид надзорной деятельности прокуратуры, рассматриваемое направление подчиняется общим правилам и требованиям, предъявляемым к организации работы в органах прокуратуры. При этом имеются и особенности. 2.1. Серьезное позитивное влияние на состояние законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оказывает работа предметных групп, возглавляемых по обыкновению курирующим общий надзор заместителем прокурора субъекта Российской Федерации. Их работа заключается в увеличении объема аналитической информации путем как расширения ее источников, так и субъектов взаимодействия из числа других предметных групп. Нередко в регионах создаются постоянно действующие межведомственные рабочие группы, в состав которых входят не только работники прокуратуры, но и правовых управлений законодательных собраний (иных органов представительной власти), администрации области (края), территориального управления Минюста России. В последнее время все более широкое распространение получают создаваемые по инициативе прокуратуры группы по взаимодействию с территориальными органами государственного контроля и надзора. Участие в работе группы представителей Федеральной миграционной службы, Государственной инспекции труда, управления Федеральной налоговой службы, управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др., наделенных правом требовать отмены или внесения изменений в противоречащий федеральному закону региональный нормативный правовой акт, значительно ускоряет не только процесс сплошной инвентаризации правового массива на предмет законности, но и позволяет вовремя и на высоком профессиональном уровне расчистить правовое поле от дефектных правовых актов. В свете сказанного при анализе состояния законности в правотворческой деятельности органов власти прокурорам следует уделять пристальное внимание надлежащему выполнению указанных выше полномочий. Признаком, свидетельствующим об обратном, является несвоевременное реагирование на противозаконный акт или его отдельные положения, непринятие мер к отмене противоречащего закону нормативного правового акта. Особого внимания заслуживают вопросы межведомственного взаимодействия с территориальными органами федеральной исполнительной власти, не имеющими полномочий требовать отмены незаконного нормативного правового акта. В подобных ситуациях важно наладить такой контакт в работе, когда на постоянной основе органы федеральной антимонопольной службы, например, незамедлительно информировали бы соответствующего прокурора о пробелах, противоречиях в правовом регулировании и о незаконных региональных и муниципальных правовых актах. Серьезный эффект дает ознакомление с материалами конкретных проверок, сосредоточенными в органах контроля. 2.2. Положительно зарекомендовало себя такое организационное решение, когда усилия прокуроров сосредоточены отдельно на представительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации, на оценке законности уставов муниципальных образований и правовых актов, принимаемых администрацией субъекта Российской Федерации. Процесс организации работы по надзору за законностью принимаемых правовых актов становится в данном случае более упорядоченным, учитывающим особенности правотворческой деятельности органов представительной и исполнительной власти. В таких случаях по каждому из отделов в рамках управления по надзору за исполнением федерального законодательства закрепляется ответственный прокурорский работник. В приказе либо в специально изданном регламенте должны быть прописаны процедуры подготовки прокурора к сессии представительного органа или работе его профильного комитета, изучение законопроектов и проектов правовых актов администрации, схема работы по взаимодействию с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации в части проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам и создание федерального банка региональных нормативных правовых актов (федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, осуществляемый в соответствии постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.02.2010)1. Законами субъектов Российской Федерации регламентирован порядок ведения регистра муниципальных правовых актов, в том числе срок и обязанность направления в правовой департамент субъекта Российской Федерации правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих включению в регистр. Изучение материалов прокурорской практики показало, что в значительной мере успех участия прокуратуры в правотворческой деятельности государственных органов определяется фигурой организатора этого процесса – старшего помощника прокурора края (области) по взаимодействию с представительными и исполнительными органами субъекта Российской Федерации, а также хорошо налаженным контролем со стороны курирующего заместителя прокурора края (области). Будучи ответственным исполнителем на данном направлении, старший помощник прокурора субъекта Российской Федерации с привлечением выделенных работников других подразделений аппарата в кратчайшие сроки изучает проекты нормативных правовых актов. Практикуется обсуждение наиболее важных проектов с привлечением преподавателей юридических факультетов вузов, расположенных в крае (области). Такое взаимодействие может осуществляться на постоянной основе, практикуются также и периодические встречи. Работа организуется таким образом, чтобы замечания и предложения органов прокуратуры рассматривались профильным комитетом законодательного собрания с обязательным участием старшего помощника прокурора края (области). В исключительных случаях, когда доводы прокуратуры депутатами проигнорированы, практикуется обращение к губернатору для наложения вето на закон с тем, чтобы не «утяжелять» процедуру отмены опротестованием и последующим обращением в суд с заявлением о признании закона недействующим. Правильно организованная правокоррекционная работа органов прокуратуры, как показывает обобщение докладов прокуратур субъектов Российской Федерации о работе за год, приносит серьезные результаты. В отдельных регионах до 30–40% нормативных правовых актов принимаются с учетом замечаний прокуратуры. 2.3. Необходимо осуществлять периодические (ежеквартальные) сверки выявленных и оспоренных не соответствующих закону нормативных правовых актов, особенно влекущих дополнительные выплаты гражданам по коммунальным услугам, иные материальные обременения, вызвавшие серьезное социальное недовольство. Надзорная деятельность органов прокуратуры с учетом динамичности социальных процессов и явлений постоянно совершенствуется, поэтому важно на кустовых совещаниях, обучающих семинарах обращать внимание на положительные результаты в работе коллег и принимать меры к внедрению их опыта в практику работы других прокуратур. 2.4. Одним из существенных организационных моментов является необходимость синхронизации деятельности органов прокуратуры с планом законотворческой работы поднадзорного органа. Подспорьем в работе служит исчерпывающий перечень органов исполнительной власти и их должностных лиц, имеющих право на издание нормативного правового акта, в том числе видов нормативных правовых актов. Серьезное значение для оздоровления ситуации на поднадзорной территории по формированию полноценной правовой основы жизнедеятельности имеет использование прокурором края (области) предоставленного региональным законодательством права законодательной инициативы. Так, проверками, проведенными прокуратурой Приморского края, было установлено, что главы муниципальных образований повсеместно не исполняют требования принятого Законодательным Собранием в октябре 2008 г. Закона «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Приморского края» о направлении главами муниципальных образований в десятидневный срок принятых нормативных правовых актов на юридическую экспертизу в правовой департамент администрации края. Чтобы повысить ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение вмененной им обязанности, прокурором края был внесен законопроект о внесении дополнений в краевой Закон «Об административных правонарушениях в Приморском крае» в части установления административной ответственности глав муниципальных образований за нарушение порядка и сроков предоставления необходимых сведений, подлежащих включению в регистр. Депутаты согласились с предложенной новацией и установили за данное деяние административную ответственность в виде штрафа от 5 тыс. до 10 тыс. руб. Отмечаются и иные особенности организации работы, обусловленные условиями конкретной социально-экономической ситуации на надзорной территории. 3. Понятие нормативного и ненормативного правового акта Прокурорская отчетность (ф. П) рассматривает незаконный правовой акт в качестве самостоятельного вида учитываемых нарушений законов. Между тем и ранее, и сейчас в директивных документах Генеральной прокуратуры особо подчеркивается актуальность надзора за соответствием закону именно нормативного правового акта, и это не случайно. 3.1. Нормативный правовой акт – это изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом1. Важно при этом учитывать сформулированное в постановлении Верховного Суда Российской Федерации положение о том, что прокурор (как правоприменитель) не должен входить в обсуждение вопроса: породил ли на самом деле нормативный правовой акт какие-либо правоотношения или только мог их породить, но противозаконные действия не состоялись. Из этого вытекает, что прокурор обязан отреагировать в форме принесения протеста на содержащиеся незаконные положения в любом случае. Особая вредоносность для режима законности незаконного нормативного правового акта очевидна уже потому, что он адресован широкому кругу граждан – «неопределенному кругу лиц», действует неопределенно долго, а государство принимает на себя обязательство загладить причиненный ущерб, если граждане произвели определенные денежные выплаты, предусмотренные нормативным правовым актом, признанным судом недействующим (ст. 2422 БК РФ). В надзорной практике важно учитывать, что искаженный интерес в экономической сфере стремится легализоваться если не в нормативном правовом акте представительного органа власти, то непременно в квазилегитимном документе в виде писем, телеграмм, не соответствующих внешними признакам нормативного правового акта, но на самом деле являющихся таковыми и лишь прикрывающих неспецифической формой их общеобязательный характер. Поэтому при любом обращении в прокуратуру граждан, руководителей хозяйствующих субъектов необходимо тщательно проверить заявленные факты. В отдельных случаях о нормативном характере правового акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом (положения, примерные положения, типовые положения). Из этого вытекает принципиальный вывод: оценке с точки зрения нормативности подлежит весь акт в целом, а не каждая из его составных частей, несмотря на его наименование. Поэтому и суд при принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта обязан проверить наличие или отсутствие в оспариваемом акте нормативных положений (и рассмотреть по правилам гл. 24 ГПК РФ). 3.2. В отличие от нормативного правовой акт индивидуального содержания (ненормативный, или акт применения нормы права) адресован конкретному лицу или органу и рассчитан на однократное применение. Все такие правовые акты в силу объективных причин прокурор просто не в состоянии оценить на предмет законности. Поэтому в поле его зрения должны фокусироваться правовые акты, касающиеся управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом (о наделении имуществом государственных, муниципальных предприятий, учреждений, об изъятии имущества, о распоряжении бюджетными средствами и др.). Государственное, муниципальное имущество имеет особый правовой статус, является основой функционирования государственного сектора экономики, полученная прибыль от деятельности предприятий и оплачиваемых услуг государственных, муниципальных учреждений направляется на удовлетворение потребностей всего общества с разной степенью дифференциации целей, объемов средств адресной государственной поддержки. Как собственник значительного имущества, государство заинтересовано в эффективном, рачительном и целевом использовании принадлежащих ему материальных ценностей, денежных средств, имущественных прав. Сказанным обусловливается особое внимание органов прокуратуры к охране государственной собственности специфическими надзорными средствами и принятым в этой сфере правовым актам. Поэтому защита государственного (публичного) интереса составляет одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры от районного звена до Генеральной прокуратуры Российской Федерации включительно. Нормативные правовые акты проверяются прокурором на предмет законности на постоянной основе в сроки, установленные подп. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23.12.2009)1. |
Похожие:
 | Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних... Охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству | | § Законность и прокурорский надзор в правовом государстве Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб пособие.— Екатеринбург: Изд-во Ургюа, 1999. 140 с |
| Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор степень выпускника... «российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации» | | Рабочая учебная программа по дисциплине «Прокурорский надзор» разработана... Прокурорский надзор [Текст]: рабочая учебная программа. Тюмень: гаоу впо то «тгамэуп». 2011. – 52 с |
| Сводный план мероприятий, проводимых в системе образования города... ... | | Генеральной прокуратуры российской федерации прокурорский надзор... Н. П. Дудин — раздел 1; О. Б. Качанова — разделы 2, 5, 8, 11; раздел 13 в соавторстве; Н. Я. Ларина — раздел 6; О. В. Пристанская,... |
 | Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета 030900. 68 «Юриспруденция» Громов В. П. Прокурорский надзор за исполнением наказания в исправительных учреждениях: Учебно-методическое пособие для студентов... | | Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор б 22 Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Тематика дипломных работ 2012-2013 учебного года Прокурорский надзор за организацией следственной работы двд карагандинской области | | Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор» Начало сессии – 12 ноября 2012 года. Оплата обучения и сдача письменных работ – 12. 11. 2012г |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Григорьева Н. В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: Инфра. М., 2003. 225 с | | К п. н., доцент, доцент кафедры «Уголовно-правовых дисциплин» Учебно-методический... |
| Московский финансово-юридический университет мфюа Прокурорский надзор: Рабочая учебная программа и вопросы к зачёту для студентов заочной формы обучения. /Авт сост к ю н., доцент... | | Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда |
| Учебно-методический комплекс прокурорский надзор (название дисциплины)... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Рабочая программа учебнойдисциплины (модуля) прокурорский надзор... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... |
