Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики
Скачать 9.36 Mb.
|
А.Х. Казарина Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности 1.1. Направления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики Неблагоприятное состояние законности в сфере экономики обусловливает необходимость активизации и повышения эффективности прокурорского надзора. В организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на основе требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» перед органами прокуратуры поставлены ответственные задачи по обеспечению наступательности, последовательности и принципиальности в защите свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, национальных государственных интересов. В числе приоритетных направлений прокурорского надзора с учетом новых правовых и социально-экономических реалий определены: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу в занятии предпринимательством, объединения граждан для выражения экономических интересов, касающихся прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, компетенции органов государственного администрирования в экономике и др.; надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; предупреждение преступных проявлений при распоряжении государственным и муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами; исполнение хозяйствующими субъектами предусмотренной законом обязанности перед бюджетами всех уровней, участие в реализации социально-экономических программ на основе партнерства государственного и корпоративного секторов экономики; защита прав субъекта предпринимательской деятельности от административного давления, неправомерного вмешательства в дела самостоятельных товаропроизводителей. Прокуроры должны в полной мере использовать свои полномочия для обеспечения надлежащего исполнения бюджетного, налогового, таможенного законодательства, создающих основу устойчивого и созидательного развития Российской Федерации как социально ориентированного демократического государства. Характеризуя сущностную, содержательную сторону надзора за исполнением законов экономической направленности, следует привлечь внимание к таким трем блокам направлений, которые «организуют» работу по обеспечению верховенства закона в регулировании экономических общественных отношений: надзор за исполнением бюджетного законодательства; надзор за исполнением законов об охране государственной, муниципальной собственности; надзор за исполнением законов, возлагающих на государство обязанность по развитию конкурентной среды, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, пресечению злоупотребления правами как со стороны самих товаропроизводителей, так и органов государственного администрирования в экономике. На надлежащую организацию надзора оказывает влияние знание долговременных тенденций в надзорной деятельности прокуратуры. Согласно статистическим данным на первое из вышеназванных направлений приходится более 50% (в 2009 г. – 53,28%) от всех выявленных прокурорами правонарушений в экономике, вместе со второй группой они составляют около 70%, что влияет на выбор приоритетов в надзоре и вовсе не исключает актуализацию новых проблем, вызванных к жизни кардинальными изменениями в экономической политике государства (например, реализация национальных проектов). Организационным эквивалентом упорядочения прокурорского усмотрения при выборе объектов проверок служит выделение в надзоре самостоятельных участков, обособления которых требуют ограниченные ресурсные возможности прокуратуры ввиду отсутствия в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» процедурных норм. С этой целью можно выделить: 1) постоянное направление – надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушениях законов), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации; 2) основное направление – надзор за исполнением законов органами государственного и муниципального контроля (осуществляется в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона); 3) вспомогательное направление – надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, как правило, проводится: а) для защиты экономической безопасности Российской Федерации, публичных интересов; б) в случае бездействия уполномоченного на регулирование и контроль государственного органа или муниципального органа контроля, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение. 1.2. Правовые основы организации работы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Правовую основу организационной деятельности прокуратуры любого уровня составляют Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, приказы прокурора области, решения коллегии, оперативных совещаний, рабочих групп по предметам надзора, созданных в прокуратуре субъекта Федерации. В числе основополагающих следует назвать приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором всем прокурорам предписано в полной мере использовать предоставленные федеральным и региональным законодательством полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности, в том числе единых основ функционирования российского рынка. Именно в этом приказе надзор за законностью правовых актов отнесен к важнейшим сферам прокурорской деятельности (п. 3), а в специальном приказе от 02.10.2007 № 155 (в ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» надлежащая организация надзора в указанной сфере отнесена к компетенции самого руководителя органа прокуратуры и осуществляется под его личную ответственность. В качестве организационных гарантий результативности надзорной и иной функциональной деятельности по обеспечению единства законности и экономического правопорядка в том же приказе предусмотрены: обязательное участие прокуроров в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти и оказание последним правовой помощи; подготовка заключений, содержащих правовой анализ проекта нормативного правового акта и своевременное направление замечаний и предложений в адрес руководителей органов, подготовивших проект; изучение всех нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты; проведение сверок действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по фактам внесения изменений в федеральное законодательство не позднее одного месяца с момента его изменения с составлением актов об отсутствии или наличии норм, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; обеспечение делового сотрудничества с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации; направление на основании запроса в течение 7 рабочих дней в территориальные органы Минюста России информации о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований; информирование полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о выявленных нарушениях федерального законодательства, в том числе о фактах бездействия региональных органов власти в сфере нормотворчества и принятых мерах прокурорского реагирования по итогам первого полугодия и по итогам года1. Прокурорам субъектов Российской Федерации соответствующие докладные записки по итогам первого полугодия и по итогам года предписано представлять в Главное управление и управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах к 10 июля и к 10 января, а последние обязаны к 20 июля и 20 января направить электронной почтой и почтой докладные записки о результатах проведенной работы в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Анализ состояния законности в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возложен на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Итоги этой работы один раз в полугодие докладываются первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации. Перечисленные организационные правила позволяют вести работу на системной основе в мониторинговом режиме, а указание конкретных сроков и ответственных лиц служит надежным основанием контроля. Помимо окончательных сроков целесообразно предусмотреть в специальном организационном документе, утвержденном курирующим заместителем прокурора субъекта Российской Федерации, промежуточные (контрольные) сроки, перечень объектов с указанием адреса руководителей, что особенно важно для органов местного самоуправления ввиду их многочисленности (или другом подобном документе, например организационном регламенте), что дает возможность скорректировать ход работы по обеспечению законности на всем правовом пространстве Российской Федерации. Применительно к надзору за законностью в деятельности органов государственного и муниципального контроля такие организационные правила, уточняющие предмет и пределы прокурорского надзора, содержатся помимо названного приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и в приказе от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», а также в информационных письмах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, освещающих положительный опыт или негативные последствия некомпетентного, а еще хуже, недобросовестного осуществления прокурорских полномочий. В общем виде границы прокурорского вмешательства в дела хозяйствующих субъектов определены в п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и конкретизированы в п. 6 приказа от 07.12.2007 № 195, в силу которых поводом к прокурорской проверке исполнения законов может быть поступившая в органы прокуратуры информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации) и другие материалы, требующие использования прокурорских полномочий (например, содержащиеся в обращении к прокурору за согласием на проведение внеплановой проверки материалы контролирующих органов). Здесь же обозначена цель прокурорского реагирования, направленная на предотвращение нарушений прав хозяйствующих субъектов: защита общезначимых (неперсонифицированных), или государственных интересов, прав и законных интересов определенных групп населения, трудовых коллективов, выход за пределы которых требует уже более пристального внимания руководителя органа прокуратуры (недопустимость вовлечения органов прокуратуры в имущественные споры между коммерческими структурами – п. 8.4; исключение фактов приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан – п. 8.5; недопустимость использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений – п. 8.6; оценка при внесении актов реагирования возможных негативных последствий исполнения требований прокурора, памятуя, что меры прокурорского надзора должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством – п. 13; недопущение возложения на контролирующие органы, а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных – п. 15. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства об охране коммерческой, в том числе банковской, налоговой тайны и иной конфиденциальной информации, прокурорам предписано руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Особо выделено в комментируемом приказе Генерального прокурора Российской Федерации (п. 8.1) положение об обеспечении надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Определяющим для прокуроров в надзоре за исполнением законов контролирующими органами является обнаружение отступлений от требований законодательства, направленного на выполнение обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений экономического характера, а также недопустимость подмены органа государственного, муниципального контроля. В дополнение к сказанному в специальном приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» особое внимание обращено на усиление надзора за соответствием закону правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (введение не предусмотренных законодательством разрешительных процедур и запретов, всяческих обязательных сборов и платежей и др.). Надзор за законностью в деятельности контролирующих органов служит предупреждению правонарушений, планирование и реализация надзорных мероприятий должны осуществляться исходя из анализа состояния законности. Значительное место в работе прокуроров следует отводить своевременности принятия полномочными органами необходимых нормативных правовых актов и приведению ранее принятых актов в соответствие с действующим законодательством. Следует иметь в виду, что Верховный Суд Российской Федерации признал правомерной практику обращения прокуроров в суд с заявлениями о понуждении органов местного самоуправления к решению вопросов местного значения, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц (по надлежащему содержанию автомобильных дорог, ликвидации несанкционированных свалок и др.). Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от подчиненных прокуроров обеспечить постоянный надзор за исполнением Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», обратив особое внимание на своевременное принятие и надлежащее исполнение федеральных, региональных и муниципальных программ малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном законом порядке. Одним из необходимых условий комплексного воздействия системы правовой охраны и защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов является межведомственное взаимодействие (координация) контрольной и надзорной работы, организатором которой выступает прокуратура, о чем прямо указано в п. 1.3 упомянутого приказа. Генеральный прокурор Российской Федерации обращает особое внимание прокуроров на незамедлительное пресечение фактов незаконного приостановления или прекращения деятельности хозяйствующих субъектов, создание препятствий к правомерному хозяйствованию, применение к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности. В информационном письме Генеральной прокуратуры прокурорам субъектов Российской Федерации от 15.01.2007 № 72/3-5-07 «О предотвращении негативных последствий мер прокурорского реагирования» отмечается, что «роль прокурора при осуществлении надзора в сфере экономики ограничена действующим законодательством отстаиванием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее важных для государства и общества правоотношений». Прокурорский надзор рекомендовано направлять на укрепление законности преимущественно в базисных ее секторах – государственной собственности, бюджетах, налогах, приоритетных национальных проектах, а также исполнении законов о государственной и муниципальной службе. |
Похожие:
 | Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних... Охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству | | § Законность и прокурорский надзор в правовом государстве Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб пособие.— Екатеринбург: Изд-во Ургюа, 1999. 140 с |
| Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор степень выпускника... «российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации» | | Рабочая учебная программа по дисциплине «Прокурорский надзор» разработана... Прокурорский надзор [Текст]: рабочая учебная программа. Тюмень: гаоу впо то «тгамэуп». 2011. – 52 с |
| Сводный план мероприятий, проводимых в системе образования города... ... | | Генеральной прокуратуры российской федерации прокурорский надзор... Н. П. Дудин — раздел 1; О. Б. Качанова — разделы 2, 5, 8, 11; раздел 13 в соавторстве; Н. Я. Ларина — раздел 6; О. В. Пристанская,... |
 | Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета 030900. 68 «Юриспруденция» Громов В. П. Прокурорский надзор за исполнением наказания в исправительных учреждениях: Учебно-методическое пособие для студентов... | | Рабочая программа дисциплины прокурорский надзор б 22 Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования |
| Тематика дипломных работ 2012-2013 учебного года Прокурорский надзор за организацией следственной работы двд карагандинской области | | Предмет и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор» Начало сессии – 12 ноября 2012 года. Оплата обучения и сдача письменных работ – 12. 11. 2012г |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Григорьева Н. В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: Инфра. М., 2003. 225 с | | К п. н., доцент, доцент кафедры «Уголовно-правовых дисциплин» Учебно-методический... |
| Московский финансово-юридический университет мфюа Прокурорский надзор: Рабочая учебная программа и вопросы к зачёту для студентов заочной формы обучения. /Авт сост к ю н., доцент... | | Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда |
| Учебно-методический комплекс прокурорский надзор (название дисциплины)... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Рабочая программа учебнойдисциплины (модуля) прокурорский надзор... Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... |
