Глава 2. СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ
Комментарий к главе 2
Данная глава содержит статьи, посвященные понятию и сущности структуры системы образования, экспериментальной и инновационной деятельности в рамках новой системы образования в России, а также различному (включая научно-методическое и ресурсное) обеспечению эффективного функционирования системы российского образования.
Что следует понимать под системой и структурой? В общеупотребительном смысле термин "система" (от греческого "systema") может трактоваться как "план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке" <1>. В толковом словаре термин "система" понимается в том числе как "форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое" <2>. Некоторые правоведы понятие "система" рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией <3>. В.С. Пронина считает, что "в широком смысле - это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера" <4>. Данное утверждение справедливо. Исходя из этого под системой государственных органов и учреждений понимается совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Вместе с тем конкретная государственная функция, возложенная на ту или иную совокупность государственных органов и учреждений (например, регулирование национального рынка высшего образования), определяет их специфику.
--------------------------------
<1> Цит. по: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4-х т. М.: Русский язык, 1998. С. 188 (699).
<2> Цит. по: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1997. С. 719 (944).
<3> См.: Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. N 9.
<4> Цит. по: Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. N 2.
Очевидно, поэтому В.Г. Вишняков ставит вопросы: что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор или учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов; каким образом достигается эффективность системы органов в целом <1>?
--------------------------------
<1> См.: Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. N 8.
Кроме того, необходимо четко разграничивать непосредственно "систему" государственных органов и их "структуру". Так, нередко при определении этих понятий возникает путаница <1>. Эффективность мер рационализации системы и структуры государственных органов во многом зависит от уяснения сущности вышеобозначенных понятий, объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления. Вместе с тем система и структура государственного органа не могут существовать отдельно друг от друга: структура не существует вне системы.
--------------------------------
<1> См., например: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 49, 51 (624).
Отдельно следует остановиться на логическом несоответствии частей 2 и 5 статьи 11 комментируемого Закона. Согласно части 2 ст. 11 Закона одним из видов образования является профессиональное обучение, которое обеспечивает возможность "реализации права на образование на протяжении всей жизни (непрерывное образование)". Нелогичность изложения нормы видится хотя бы в том, что, по логике законодателя, профессиональное образование, будучи частью системы образования, обеспечивает, реализацию в целом права на образование (в частности, любого вида образования). В соответствии с частью 5 ст. 11 Закона система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации преемственных основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющегося образования, квалификаций, опыта практической деятельности при получении образования.
В конце XX в. отношение ко всем видам (уровням) образования постепенно меняется. Образование, особенно высшее, рассматривается как главный, ведущий фактор социального и экономического прогресса. Причина такого внимания заключается в понимании того, что наиважнейшей ценностью и основным капиталом современного общества является человек, способный к поиску и освоению новых знаний, принятию обдуманных и нестандартных решений <1>. Школа является критически важным элементом в этом процессе.
--------------------------------
<1> См.: Буланова-Топоркова М.В. Педагогика и психология высшей школы: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2002. С. 12.
Сильная и известная на весь мир советская система образования была создана для решения проблем трансформации аграрного общества в индустриальное, должна была обеспечить массовое унифицированное образование людей как членов индустриального общества. Образование давалось надолго и предназначалось для того, чтобы обеспечить бесперебойную профессиональную деятельность человека в какой-либо одной отрасли или сфере деятельности на протяжении всей жизни. Теперь же в эпоху быстрой смены технологий должна идти речь о формировании принципиально новой системы непрерывного образования, предполагающей постоянное обновление, индивидуализацию спроса и возможностей его удовлетворения. Причем ключевой характеристикой такого образования становится не только передача знаний и технологий, но и формирование творческих компетентностей, готовности к переобучению.
За последнее десятилетие в России проведена огромная работа по реформированию образовательного законодательства, а также системы государственных органов управления высшим образованием <1>. Однако следует признать, что нынешнее федеральное законодательство до сих пор более чем скромно закрепляет правовые основы управления образовательным учреждением, не обеспечивая тем самым функциональной полноты регулирования соответствующие отношения. Мы одновременно должны также понимать, что "недостаток" законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но он и влечет за собой последующую "избыточность" регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением. Мы сталкиваемся здесь с эффектом маятника <2>.
--------------------------------
<1> См.: Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием: региональный аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 3.
<2> См.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы / Рук-ль авт. колл. В.М. Филиппов. 2-е изд. М.: Логос, 2006. С. 38 - 39.
Анализ отечественной и зарубежной истории и современной практики университетского управления позволяет выделить ряд наиболее характерных моделей организации учреждений высшего профессионального образования.
Ректор учреждения высшего профессионального образования избирается не напрямую профессурой и сотрудниками учреждения высшего профессионального образования, а представительным органом - ученым советом либо из числа членов Совета, либо из более широкого круга лиц, не ограниченного членством в Совете.
Избираются ученый совет и руководитель учреждения высшего профессионального образования. При этом функции представительного органа и администрации четко разделены: ученый совет осуществляет функцию представления интересов профессорско-преподавательского состава, функцию нормотворчества и контроля. Администрация учреждения высшего профессионального образования выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительный орган и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.
Ректор (президент) университета, избираемый всем составом сотрудников учреждения высшего профессионального образования, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица учреждения высшего профессионального образования и руководителя ученого совета. Функции главы администрации исполняет иное лицо, которое замещает свою должность по контракту. В данной модели ректор как руководитель учреждения высшего профессионального образования в известной мере противопоставляется администрации как исполнительному органу университета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Клюев А.К. Новые модели управления учреждением высшего профессионального образования: шаг вперед или два назад? // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 5 - 6 (33).
Наиболее распространенной в РФ является вертикальная трехуровневая структура: "стратегическая вершина" (ректорат, ученый совет учреждения высшего профессионального образования) - "срединная линия" (управления, отделы) - "операционное ядро" (факультеты). Указанная модель управления является линейной, решение, генерируемое "стратегической вершиной", обязательно для исполнения каждого структурного подразделения из "операционного ядра". Существующая функциональность "срединной линии" представляет собой наиболее усовершенствованный вариант линейной модели. Такая система достаточно успешно работает, когда организация, в том числе и высшее учебное заведение, действует в среде плановой экономики" <1>. Однако в рыночных условиях требуется иной подход к построению системы управления.
--------------------------------
<1> Цит. по: Макаркин Н.П., Томилин О.Б., Фадеева И.М. Матричное управление в высшем учебном заведении // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).
В процессе выбора учреждением высшего профессионального образования конкретной модели управления необходимо учитывать целый комплекс условий, в которых развивается соответствующее учреждение, а также то, что органы управления должны формироваться с учетом многоаспектности самостоятельной деятельности высших учебных заведений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Егоршин А.П. Перспективы развития образования России в XXI в. // Университетское управление: практика и анализ. 2000. N 4.
┌──────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌─────────────────────┐
│ 1. Управление │ │ 5. Управление │ │ 12. Управление │
│ стратегией развития │ │ экономическим развитием│ │ качеством │
│ 2. Организация │ │ 6. Управление финансами│ │ образовательного │
│ системы и процессов │ │ и бухгалтерским учетом │ │ процесса │
│ управления │ │ 11. Управление │ │ 16. Управление │
│ 3. Управление │ │ коммерческой │ │ маркетингом │
│ персоналом │ │ деятельностью │ │ образования │
│ 4. Управление │ │ 13. Управление трудом │ │ 20. Управление │
│ социальным развитием │ │ и заработной платой │ │ международными │
│ │ │ │ │ связями │
└────────────┬─────────┘ └───────────┬────────────┘ └─────────┬───────────┘
│ │ │
│ ┌───────────┴───────────┐ │
│ │ Экономическая │ │
┌──────────┴───────────┤ деятельность ├────────────┴─────────┐
│ Управленческая ├───────────────────────┤ Маркетинговая │
│ деятельность │ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ │ деятельность │
├──────────────────────┤ ├──────────────────────┤
│ Учебная деятельность ├───────────────────────┤ Хозяйственная │
│ │ Научная деятельность │ деятельность │
└──────────┬───────────┤ ├────────────┬─────────┘
│ └───────────┬───────────┘ │
│ │ │
┌────────────┴─────────┐ ┌───────────┴────────────┐ ┌─────────┴───────────┐
│ 9. Управление │ │ 7. Управление │ │ 14. Управление │
│ подготовкой │ │ научно-консалтинговой │ │ охраной труда │
│ учебно-методического │ │ деятельностью │ │ 15. Управление │
│ процесса │ │ 8. Управление │ │ материально- │
│ 10. Управление │ │ проектно- │ │ техническим │
│ учебно-методическим │ │ конструкторскими │ │ снабжением │
│ процессом │ │ работами │ │ 18. Управление │
│ 17. Управление │ │ │ │ транспортом │
│ информацией и │ │ │ │ 19. Управление │
│ компьютеризацией │ │ │ │ обслуживающим │
│ │ │ │ │ хозяйством │
└──────────────────────┘ └────────────────────────┘ └─────────────────────┘
Это обусловливает новые требования к качеству подготовки управленческих кадров, выбора такой модели обучения, которая позволит провести качественную переподготовку, создаст условия для кадрового обеспечения инновационной деятельности <1>. При подготовке управленцев ведущими становятся задачи развития их способностей к разным видам деятельности, прежде всего интеллектуальной (мышление, творчество, профессиональное общение, рефлексия), к саморазвитию и изменению профессиональных целей и ориентации. Только эти качества могут служить эффективным инструментом взаимодействия с быстро меняющейся окружающей средой.
--------------------------------
<1> См.: решение коллегии Федерального агентства по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. N 3/1 "О разработке и внедрении внутривузовской системы управления качеством образования в высших учебных заведениях (на примере Московского государственного института стали и сплавов (технологического университета)" // Центр управления качеством, http://www.giop.ru/REOS/giep/giep.nsf/html/KOLLEGIYA.
Однако, несмотря на всю значимость подготовки профессиональных менеджеров для национальной системы высшего образования, этот процесс находится в стадии неопределенности, что относится как к магистерской подготовке, так и подготовке кадров высшей квалификации в области управления высшим образованием. Даже само направление исследований и подготовки специалистов "управление высшим образованием" требует формального определения: многие относят эту область к педагогическим наукам (ассоциируя ее в основном с уровнем образования - высшее образование), в то же время по этой теме защищаются диссертации на соискание ученых степеней кандидата и доктора экономических наук (так как термин "управление" присутствует в названиях экономических специальностей научных работников) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ганчеренок И.И., Князев С.Н. Кадры управления в высшем образовании как приоритет для устойчивого развития высшей школы // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 5 - 6 (33).
Для сравнения, в США подготовка специалистов в области образовательного менеджмента ведется достаточно масштабно. Например, в Нью-Йоркском университете реализуются учебный план подготовки доктора философии и доктора образования в области управления высшим образованием и учебный план подготовки магистра искусств в области администрирования студенческого персонала в высшем образовании. Основной целью вышеуказанных программ является подготовка профессиональных менеджеров для системы высшего образования (президент колледжа и его заместители по направлениям, координатор программ для взрослых, декан, руководители структурных подразделений учреждений высшего профессионального образования, исполнительный помощник президента университета и другие) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ганчеренок И.И., Князев С.Н. Указ. соч.
Типичной для российских учреждений высшего профессионального образования остается следующая цепь проблем: отсутствие четкого разделения обязанностей между сотрудниками учреждения высшего профессионального образования, тогда как принятие управленческих решений требует закрепления компетенции каждого структурного подразделения, каждого сотрудника; несоответствие обязанностей сотрудника с его реальными полномочиями.
Как итог вышеуказанного обстоятельства - излишняя централизация, когда принятие решений в учреждении высшего профессионального образования замыкается исключительно на ректоре или деканах или других лицах. Излишняя централизация приводит к неэффективному расходованию временных ресурсов сотрудников (всех уровней), так как любой вопрос необходимо согласовывать с высшим менеджером, и снижению производительности труда, что осложняется отсутствием четкой системы стимулирования при выполнении своих функций сотрудниками высшего учебного заведения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кликунов Н.Д., Шаповалов В.Л. Роль децентрализации, контроллинга и аутсорсинга в эффективном управлении учреждением высшего профессионального образования // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 2 (31).
Решение этих проблем состоит в хорошо отлаженной системе должностных инструкций, позволяющих определять, кто за что отвечает, наделении соответствующими полномочиями только компетентных сотрудников, делегировании ответственности. Решению указанных проблем также будет способствовать создание автоматизированной системы управления в учреждении высшего профессионального образования и контроллинга (административный контроль, технологический контроль, ревизию, функциональный, комплексный и системный аудит) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кликунов Н.Д., Шаповалов В.Л. Указ. соч.
Построение эффективной управленческой структуры также осложняется ограниченностью кадровых ресурсов. "Эта ограниченность явно носит хронический характер, ведет к существенным изменениям в поведении людей, их мотивации, создает особенно тяжелые проблемы на уровне руководства организациями, так как требует в ряде случаев радикального изменения взглядов и поведения руководителя" <1>. А в совокупности с финансовой нестабильностью, экономической и социальной неоднородностью общества ограниченность кадровых ресурсов ведет к смещению акцентов в формулировании управленческих задач и появлению новых управленческих функций, не соответствующих сути учебного заведения <2>. В этих условиях оптимизации кадрового управления способствовала бы не радикальная смена способа управления, а трансформация управленческой культуры как совокупности управленческих отношений и управленческой деятельности <3>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Боровкова Т.И., Морев И.А. Мониторинг развития системы образования: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2004. Часть 1. Теоретические аспекты. С. 22.
<2> См.: Герасимов Г.И., Илюхина Л.В. Инновации в образовании: сущность и социальные механизмы. Ростов н/Д: НМД "Логос", 1999. С. 87.
<3> См.: Герасимов Г.И., Речкин М.С. Трансформация управленческой культуры в муниципальной системе образования. Ростов н/Д, 1998.
Так, на уровне кафедр, где нововведения различного характера (в том числе связанные с модернизацией системы управления), как правило, сталкиваются со значительным сопротивлением со стороны преподавателей, что приводит к формализации этих изменений, большое значение приобретает личность заведующего кафедрой:
1) осознание руководителем необходимости создания условий для внедрения инноваций в деятельность кафедры;
2) направленность деятельности на формирование атмосферы конструктивного критического отношения преподавателей к своему труду;
3) организация коллективного поиска разрешения возникающих противоречий;
4) формирование или создание системы, в которой деятельность каждого преподавателя является подсистемой, направленной на развитие деятельности кафедры;
5) высокая инновационная потребность;
6) владение методами рефлексивного управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Буров В.Г., Иванцивская Н.Г. Модель управления инновационным процессом на кафедре // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).
Вышеуказанный процесс трансформации в динамичной внешней среде должен быть непрерывным, то есть нельзя останавливаться на однажды сделанных изменениях методов управления учреждением высшего профессионального образования и его организационной структуры. Таким образом, основное направление трансформации состоит в создании адаптивной системы управления университетом <1>. Соответственно, проведение организационных изменений в учреждении высшего профессионального образования должно строиться на основе системы стратегического управления, например, по такой схеме <2>:
--------------------------------
<1> См.: Еккель П., Хилл Б., Грин М. На пути к трансформации // Университетское управление: практика и анализ. 1999. N 1.
<2> См.: Белый Е.М., Романова И.Б. Использование концепции стратегического менеджмента в управлении государственным учреждением высшего профессионального образования // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. N 3.
┌──────────────┬──────────────────────────────────────────────┬────────────────┐
│Стратегический│ Стратегический выбор │ Реализация │
│ анализ │ │ │
│┌──────────┐ │ ┌───────────┐ ┌──────────────┐ ┌────────────┐│ ┌─────────────┐│
││Внутренняя│ │ │Определение│ │ Установление │ │Формирование││ │ Внедрение и ││
││обстановка├──┼>│ миссии ├>│стратегических├>│ стратегий ├┼>│осуществление││
│└──────────┘ │ │организации│ │ целей │ │ ││ │ стратегий ││
│ ┌──┤>└───────────┘ └──────────────┘ └────────────┘│ └──────┬──────┘│
│ ┌────────┐│ │ /\ /\ /\ │ │ │
│ │Внешняя ├┘ │ │ │ │ │ │ │
│ │ среда │ │ │ │ │ │ │ │
│ └────────┘ │ │ │ │ │ │ │
│ │ │ │ │ │ │ │
└──────────────┴───────┼──────────────┼───────────────┼───────┴────────┼───────┘
│ │ │ \/
│ │ │ ┌───────────┐
└──────────────┴───────────────┴───────────┤ Контроль │
Обратная связь └───────────┘
"Понятие стратегического плана радикально отличается от понятия перспективного производственного плана. Коротко говоря, стратегический план - это план, определяющий пути не как истратить, а как заработать финансовые средства в меняющихся рыночных условиях в течение определенного периода времени" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Грудзинский А.О. Стратегическое управление университетом: от плана к инновационной миссии // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).
Адекватное использование стратегического планирования в процессе построения адаптивной инновационной системы управления учреждениями высшего профессионального образования в немалой степени зависит от полноты и достоверности статистической информации, пригодной для современной и перспективной аналитики. Так, касаемо высшего образования в России доминирует прогноз, что в 2010 году в учреждения высшего профессионального образования будет принято 680 тысяч человек (при 1290 тыс. в 2000 г.). Ожидается высвобождение с учетом нормативных показателей до 30% учебных площадей и до 25% преподавателей (из которых в учреждениях высшего профессионального образования уже сейчас более 16% в возрасте 60 лет и старше). Отношение к этой тенденции с точки зрения качества учреждений высшего профессионального образования, ресурсов всех видов (в том числе кадровых) требует четкости, так как, например, многие ведущие страны, где также наблюдаются демографические и бюджетные проблемы, не только не снижают уровень поддержки своего образования, а, наоборот, его увеличивают, рассматривая национальные учреждения высшего профессионального образования важным аргументом в глобальной конкуренции образования. В этом смысле высшие учебные заведения РФ должны выстраивать новую систему управления (а государство их в этом поддерживать), направленную на увеличение качества и престижа российского образования, повышая тем самым его привлекательность для иностранных студентов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Феклистов И.Ф., Золин П.М. Статистические проблемы качества ресурсного потенциала учреждений высшего профессионального образования России // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 4 (32).
Учитывая несостоятельность многих высших учебных заведений в построении собственной эффективной системы управления, целесообразным представляется привлечение к этому процессу ресурсы консалтинга. Консультанты могут помочь с подготовкой проектных подходов к внутренней организации учреждений высшего профессионального образования деятельности, повышению квалификации, с проведением методической работы. Этот процесс, в свою очередь, может привести к расширению возможностей и выявить новые интересы организации, изменить ее <1>.
--------------------------------
<1> См.: Князев Е.А. Перспективный инструмент совершенствования учреждений высшего профессионального образования управления // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 2 (31).
Вышеуказанное требует серьезных денежных вложений в развитие учреждений высшего профессионального образования. В то же время современное состояние финансового механизма управления высшими учебными заведениями страны приводит к выводу о необходимости его изменения в кратчайшие сроки:
1. Существующий объем бюджетного финансирования учебного процесса государственных учреждений высшего профессионального образования обеспечивает не более 56% от общей обоснованной потребности учреждений высшего профессионального образования в расходах на обучение студентов по государственному плану набора.
2. Тенденция снижения темпов прироста бюджетного финансирования учебного процесса приводит к уменьшению процента оснащения реальной потребности в средствах для обеспечения образовательной деятельности.
3. Собственные доходы учреждения высшего профессионального образования составляют более половины их интегрального бюджета. Основной источник собственных доходов - обучение студентов по контракту. Причем стоимость обучения по контракту, количество обучаемых контрактных студентов имеют значения, близкие к предельным. Соответственно, этот источник доходов не может дать дополнительного объема "свободных" средств, необходимых учреждениям высшего профессионального образования для обеспечения учебного процесса в соответствии с полной и обоснованной потребностью <1>.
--------------------------------
<1> См.: Востриков А.С., Гринь А.М. Некоторые проблемы развития учреждений высшего профессионального образования на примере высшей школы Новосибирска // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 3 (31).
4. Средства региональных и местных бюджетов, как правило, не играют существенной роли в доходах учреждений высшего профессионального образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Захаров Ю.А., Курбатова М.В., Долганов В.С. и др. Новые финансовые инструменты в высшем образовании // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 1 (30).
В связи с указанными проблемами перед учреждениями профессионального образования стоит задача поиска новой системы финансирования, построенной на принципах многоканальности, прозрачности, эффективности и контроля за использованием средств.
При этом одно из решений - создание ресурсных центров, оптимизирующих использование дорогостоящих ресурсов, оборудования и технических средств. Профессиональные ресурсные центры должны быть, прежде всего, центрами по профессиональной подготовке, обслуживающими региональных заказчиков в приобретении и совершенствовании умений и навыков в соответствии с изменениями на рынке труда. В то же время ресурсные центры не должны превращаться в производственные единицы, конкурирующие с реальным сектором в регионах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Модель реформы от Всемирного банка // Мой профсоюз, http://www.ug.ru/issue/?action=topic&toid=8246.
В качестве иных возможных источников собственных доходов учреждения высшего профессионального образования также следует рассматривать научную деятельность, международную деятельность, включающую экспорт российского образования, торговлю оригинальными курсами лекций через интернет-магазины, открытие филиалов университетов в иных государствах, использование российских преподавателей в зарубежных учреждениях высшего профессионального образования и другие пути привлечения средств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Журавлев В.А. Университет и рынок (концепция "МЕГАвуз") // Университетское управление. 2004. N 1 (29). С. 7.
Управление учреждениями высшего профессионального образования - многофункциональная система, структурированная таким образом, чтобы деятельность ее элементов была направлена на закрепление и повышение показателей продуктивности образовательной деятельности в стране в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития.
Система управления учреждениями высшего профессионального образования в РФ выстроена на нескольких уровнях: государственном, уровне учреждения высшего профессионального образования (в целом и на кафедральном уровне).
Управление высшими учебными заведениями на уровне государства осуществляется посредством проведения комплексной политики, на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования. Главная роль в этом процессе отводится Правительству РФ и Министерству образования и науки РФ. Непосредственное управление высшими учебными заведениями можно рассматривать как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимые для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Субъектами данной деятельности выступают сами высшие учебные заведения.
На сегодняшний день в России вопросы управления учреждениями высшего профессионального образования достаточно полно определены законодательно. Важно при этом, что сохраняется возможность для самостоятельного развития учреждений высшего профессионального образования посредством принятия ими внутренних (корпоративных) актов, способных более адекватно и оперативно реагировать на изменения в экономике страны. Принятием подобных актов возможно исправить некоторые пробелы законодателя. В этом смысле представляется необходимым установление связей между ведущими учреждениями высшего профессионального образования страны в целях передачи положительного опыта.
Современная система управления высшими учебными заведениями в РФ характеризуется взаимодействием перспективных тенденций и элементов прежней советской системы (в которой превалировал административный подход). Проблему низкой эффективности системы управления, которая возникает в этой связи, можно решить путем аналитического осмысления с последующим внедрением опыта по управлению учреждениями высшего профессионального образования зарубежных стран. Однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации, а значит, следует избегать полного заимствования особенностей зарубежных систем.
Громоздкость, многозвенность, бюрократизацию и нарушение норм управляемости в системе управления учреждениями высшего профессионального образования, выявленные на государственном уровне, можно нивелировать при четком комплексном взаимодействии Федерации и регионов по выработке общих норм и правил управляемости с учетом научно обоснованных рекомендаций в сфере управления, привлечении к работе менеджеров-профессионалов, а также качественной информатизации управления образованием с использованием специализированных программных продуктов, предназначенных для решения управленческих задач.
Так как система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества, в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строится на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны привлекать общественность к управлению учреждениями высшего профессионального образования. Например, проводить совместный с общественными организациями мониторинг качества работы образовательных учреждений независимо от их формы собственности и распространять информацию об этом через различные средства массовой информации. Важным также представляется увеличение роли обучаемых.
Закон РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1, устанавливая общие принципы системы управления учреждениями высшего профессионального образования, дает возможность образовательным учреждениям самим строить свою систему управления на основе устава. В процессе выбора собственной управленческой модели высшие учебные заведения должны учитывать особенности многоаспектности самостоятельной деятельности, тщательно анализировать внешние условия и перспективы развития.
Проблему несоответствия уровня подготовки управленческих кадров современным требованиям возможно решать путем проведения переподготовки в форме специальных тренингов, курсов, дополнительного обучения. При этом необходимо разработать программы, включающие не только теоретические аспекты менеджмента, экономики, права и их закрепление с помощью решения практических задач, но направленные на развитие способностей к разным видам деятельности, к саморазвитию и изменению профессиональных целей и ориентации.
Модели управления высшими учебными заведениями в современной России как стране со смешанной экономикой целесообразно рассматривать в двух плоскостях. На уровне национального хозяйства, система высшего профессионального образования (ВПО) предполагает сосуществование государственных (включая субъекты Федерации и муниципальные образования) и негосударственных учреждений ВПО. С точки зрения государственного регулирования модели управления учреждениями высшего профессионального образования различных форм собственности имеют как общие черты, так и определенные различия. Причем последние связаны преимущественно с использованием разных источников финансирования. Общего гораздо больше: начиная с единой нормативно-правовой базы и заканчивая выполнением определенной общественной функции. Однако на микроуровне, т.е. на уровне отдельно взятых учреждений высшего профессионального образования как хозяйствующих субъектов, наблюдается активный поиск оригинальных моделей управления, направленных на повышение качества и экономической эффективности деятельности, на обеспечение конкурентоспособности, в том числе в длительной перспективе. Одним из важнейших факторов, придавших мощный импульс этому поиску, является формирование системы многоканального финансирования, открывшей учреждениям высшего профессионального образования совершенно новые возможности организации и управления своей деятельностью. Изучение накопленного в этой области опыта представляется весьма актуальным и важным, особенно с учетом мировых тенденций последних лет.
Реформирование российской системы высшего профессионального образования (ВПО), начавшееся в начале 90-х гг. прошлого столетия, в настоящее время демонстрирует переход на качественно иной уровень - от сугубо институциональных преобразований к внедрению принципиально новой парадигмы. Происходит смена привычных задач развития индустриального общества, опыт решения которых отрабатывался в течение столетия, к решению задач новой, основанной на знаниях социально-экономической системы, то есть задач информационного общества <1>. Во многом это общая для мирового сообщества задача, о чем свидетельствует принятие многочисленных документов международного характера, разработка и реализация в ряде стран мира национальных программ и проектов в области образования с учетом интенсивной глобализации, тенденции к формированию единого образовательного пространства. В России, ставшей частью мировой экономической системы, указанные процессы существенно осложняются внутренними проблемами переходного общества.
--------------------------------
<1> См.: Грудзинский А.О. Университет как предпринимательская организация // Социологические исследования. 2003. N 4. С. 114.
Среди отличительных признаков образования в XXI в. - демократизация, проявляющаяся в формах общедоступности высшего образования и создания системы непрерывного образования; многоуровневость и многовариантность образовательных программ; интернационализация, доказательством которой являются академическая и профессиональная мобильность студентов и преподавателей, признание документов об образовании. Особо следует отметить интенсивную трансформацию содержания, методов преподавания, внедрение передовых образовательных и информационных технологий. Вместе с тем эффективность функционирования отечественной высшей школы оставляет желать лучшего. Об этом говорят работодатели, вынужденные доучивать вчерашних выпускников учреждений высшего профессионального образования. Это же подтверждают данные о доле лиц с высшим образованием в структуре населения: по данным переписи в 2002 г. она не превышала 16%, тогда как многочисленные исследования показывают, что в постиндустриальном обществе она не должна быть ниже 30% <1>. Вместе с тем наметившаяся в начале века тенденция позволяет прогнозировать рост этого показателя. В таблице приведены данные официальной статистики по двум подсистемам ВПО <2>.
--------------------------------
<1> См.: Российское образование к 2014 году: Аналитический обзор // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации.
<2> См.: Образование. Данные Федеральной службы государственной статистики // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики, http://www.gks.ru/free_doc/2012/b06_01/12/3-5.htm.
Таблица
Отдельные показатели деятельности организаций ВПО
|
2011 г.
|
В % к
2010 г.
|
Справочно
|
2011 г.
|
В % к
2009 г.
|
Государственные и
муниципальные учреждения
высшего профессионального
образования
|
|
|
|
|
Число учебных заведений,
единиц
|
660
|
100,8
|
655
|
98,9
|
Численность студентов, тыс.
человек
|
6133,1
|
102,5
|
5985,3
|
102,1
|
Прием, тыс. человек
|
1376,7
|
100,3
|
1372,5
|
99,1
|
Негосударственные учреждения
высшего профессионального
образования
|
|
|
|
|
Число учебных заведений,
единиц
|
430
|
104,1
|
413
|
101,0
|
Численность студентов, тыс.
человек
|
1176,8
|
109,0
|
1079,3
|
105,4
|
Прием, тыс. человек
|
280,9
|
104,8
|
268,0
|
97,6
|
Выпуск, тыс. человек
|
199,1
|
114,9
|
173,3
|
118,5
|
Анализ данных таблицы позволяет сделать вывод о росте как абсолютных, так и относительных показателей.
По мнению ряда специалистов <1>, основной причиной утраты отечественным образованием завоеванных ранее позиций является наблюдавшееся в 90-е годы прошлого века сокращение объемов финансирования, связанное с радикальными экономическими преобразованиями, пересмотром законодательной базы, сокращением финансовых возможностей государства. Трудно отрицать, что эти факторы сыграли определенную отрицательную роль. Вместе с тем представляется очевидным, что в прежнем виде существовавшая в советские времена система высшего профессионального образования, несмотря на очевидные достоинства, не могла бы соответствовать стоящим перед ней в настоящее время задачам, как на национальном, внутрироссийском уровне, так и с учетом мировых тенденций.
--------------------------------
<1> См., например: Гуртов В.А., Сигова С.В. Региональные диспропорции бюджетного финансирования высшего профессионального образования в Российской Федерации. Тезисы VII Международная научная конференция "Модернизация экономики и государство" 4 - 6 апреля 2006 г. Москва. Секция Е "Модернизация отраслей бюджетной сферы". Сессия Е-01 "Модернизация экономики высшего профессионального образования". Москва. 2006. С. 7 - 13; С критикой этой позиции выступает, например, Грудзинский А.О. См.: Грудзинский А.О. Университет как предпринимательская организация // Социологические исследования. 2003. N 4. С. 113 - 121.
Таким образом, перестройка системы ВПО, формирование эффективных механизмов ее функционирования так или иначе должны были состояться. Возможно, Россия в последние 15 лет прошла путь социально-экономических преобразований, далекий от оптимального, однако позитивные сдвиги налицо. В определенной мере это относится и к реформированию системы высшей школы.
Вместе с тем сохраняется целый ряд проблем, без разрешения которых движение вперед практически неосуществимо. К их числу относится дальнейшее совершенствование и повышение эффективности финансирования высшего профессионального образования. При этом под финансированием мы будем понимать обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае - на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание обучающихся.
Опыт зарубежных стран в области финансирования образования достаточно разнообразен. В странах с устойчиво сильной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, финансируемых из центральных и местных бюджетов, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования образования, относительно невелика (Германия, Франция, Швеция). Напротив, в странах, реализующих рыночно-ориентированную модель социально-экономического развития (США), высшее образование платное. В Великобритании, изначально создавшей систему бесплатного для резидентов высшего профессионального образования, в настоящее время приветствуется конкуренция между учреждениями высшего профессионального образования за привлечение финансовых средств из других источников, в том числе за финансирование бизнесом образовательных и исследовательских программ. В целом можно говорить о мировой тенденции сближения государственных и негосударственных образовательных учреждений, о задействовании разнообразных источников финансовых средств для нормального функционирования указанных учреждений.
В Законе РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в настоящее время утратил силу) были зафиксированы следующие положения, определяющие финансирование образовательных учреждений:
- |
