Глава 6. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Комментарий к главе 6
Комментируемая глава содержит восемь статей (55 - 62), посвященных возникновению, изменению и прекращению образовательных отношений (отношений в сфере образования). Переход в значительной мере к рыночным отношениям в области высшего образования несет в себе и изменения, и диверсификацию в источниках доходов учреждений высшего образования, необходимых, прежде всего, для обеспечения их функционирования в рыночных условиях мирового образовательного рынка. Поэтому в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года значительное внимание уделено вопросам развития национальной образовательной системы. В Стратегии отмечено, что развитие национальной образовательной системы, его доступность, повышение качества и квалификации трудовых ресурсов будет способствовать обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан (п. 48) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
В настоящее время в системе образования сложилось явное противоречие между инновационными процессами, ведущими к преобразованию массовой практики (внедрение инновационных технологий, появление учреждений образования новых видов и типов, в частности негосударственных, и др.), и классической, традиционной педагогической парадигмой, как правило, сдерживающей, тормозящей эти процессы. Именно это противоречие и обусловливает особенность состояния современной ситуации в системе образования России. Разрешение данного противоречия, по нашему мнению, составляет основу процесса модернизации. Сегодняшний этап - этап модернизации, то есть такого совершенствования образования, которое отвечает современным требованиям. В науке отмечается, что "модернизировать - это делать современным, изменять в соответствии с современным техническим уровнем, требованиями, вкусами, вводя разнообразные усовершенствования изображения старины, придавать ей черты, свойственные новому времени" <1>. Историко-педагогический анализ показывает, что термин "модернизация" неоднократно использовался в сфере образования и в последние десятилетия XX в. приобрел богатое социально-философское содержание. Им принято обозначать особый способ общественного прогресса, осуществляющегося не самопроизвольно, но целенаправленно и управляемо. В науке отмечается, что модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление.
--------------------------------
<1> См.: Гусинский Э.Н., Турчанинова Ю.И. Введение в философию образования: Учебное пособие. М.: Логос, 2000. С. 56.
Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Следовательно, система образования в условиях сегодняшнего дня должна функционировать в режиме развития, самодвижения, саморазвития. В концепции модернизации образования предлагается ряд мер по ее переводу в режим развития: во-первых, адаптация системы образования к изменившимся социально-экономическим и государственно-политическим условиям развития России; во-вторых, освоение опыта модернизации образовательной сферы, накопленного более продвинутыми странами мира <1>. С началом 1990-х гг. связан резкий перелом в характере и направлениях социально-экономического развития страны. Прежде всего, произошел полный развал экономики как рационально-рефлексивного контура, удерживающего хозяйство, которое, напротив, испытало беспрецедентный и неконтролируемый рост <2>. Современное образование в России представляет собой сложную комплексную систему подготовки специалистов по всем отраслям российской экономики. Каждая ступень образования имеет свои особенности - от начального до высшего профессионального. В литературе достаточно бурно обсуждается, какое образование сейчас нужно России - фундаментальное или прикладное. Особенно эта проблема актуальна в условиях сокращения финансирования образования, развития внебюджетных источников финансирования, реформирования всей образовательной системы государства. Часть экспертов считают, что в связи с изменением структуры финансирования и увеличением негосударственных доходов учреждений высшего профессионального образования последние должны усилить прикладную составляющую в обучении. Другие же считают, что высшее образование является в настоящий момент "статусной" вещью и потому должно быть более фундаментальным. Безусловно, обе точки зрения имеют свои как положительные, так и отрицательные стороны, однако, эти проблемы не должны соотноситься со структурой финансирования, потому что представляют собой другую качественную характеристику образования. Тем не менее в существующем положении наиболее прикладной характер знаний дают средние специальные учебные заведения и профильные высшие учебные заведения, хотя последним более свойственна фундаментальность, как классическим высшим учебным заведениям.
--------------------------------
<1> Однако это вовсе не означает, что модернизация предполагает подражательность. В число ее ценностей входят культурная самобытность, бережное отношение к оправдавшим себя традициям, отказ от единообразия, вариативность подходов к решению проблем.
<2> См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. 2-е изд. М., 2006. С. 34.
Таким образом, видно, что структура финансирования является основанием возникновения целого ряда других теоретических и прикладных проблем - от содержания образовательного процесса до структурных проблем, в том числе проблем управления высшим учебным заведением. Исследование проблем управления, совершенствование его структуры в зависимости от структуры финансирования в конечном итоге позволяет повысить качество образования. Безусловно, это основной фактор, поскольку постоянного обновления требует производственная база университетов, постоянно увеличивается стоимость научной и учебной литературы, изменяется стоимость жизни и уровень оплаты труда научного персонала учреждения высшего образования. Однако качественное высшее образование зависит не только от государственного финансирования в системе социально-экономической политики государства, где образованию отводится, безусловно, достойная роль, но и от иных факторов, которые также играют немаловажную роль в управлении образовательными учреждениями.
Таким образом, управление учреждением высшего профессионального образования в современных условиях требует новых подходов. В данном исследовании будет рассмотрена организационно-управленческая структура учреждения высшего профессионального образования в условиях многоканального бюджетного и внебюджетного финансирования. Таким образом, развитие высшего образования в современных условиях, на наш взгляд, должно носить комплексный, синтезирующий характер. Ее содержание складывается из множества аспектов деятельности государства. В современных условиях тенденции развития высшего образования должны обеспечивать конкурентные преимущества национальной экономики и потребности национальной обороны, инновационное развитие национальной экономики.
Фактически развитие высшего образования представляет собой стабильное, динамично устойчивое состояние национальной системы высшего образования, позволяющее обеспечить непрерывную подготовку кадров высшей квалификации в современных условиях как направление деятельности государств, умело использующее современные тенденции развития высшего образования, обусловленные воздействием инноваций на национальную экономику и интеграционных процессов глобализации, для устойчивого, поступательного развития как в целом системы подготовки кадров высшей квалификации, так отдельных университетов и т.п. в частности.
Образование, будучи сложным и развитым социальным институтом, изучается специальной наукой - педагогикой, которая представляет собой систему отдельных наук. В их число входит общая педагогика, возрастная педагогика, история педагогики и образования и т.д. Что касается восприятия юридической наукой всего отмеченного разнообразия образовательных отношений, то наиболее полно и последовательно мысль о разнообразии правоотношений в области образования в советской юридической литературе высказана Г.А. Дороховой: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов, исключают применение административно-правового метода. В педагогических правоотношениях используемые преподавателем методы властвования носят моральный характер, принимая форму замечаний, вызова родителей, стимулирования учащихся. Одновременно Г.А. Дорохова отмечает, что уже административно-правовые отношения как элементы отношений по народному образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государств и гражданина, принципах гражданина, взаимной правовой ответственности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985. С. 10 - 16.
В итоге анализа Г.А. Дорохова приходит к выводу о том, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основными, определяющими вид правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком власти-подчинения, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию <1>. Другие авторы, например И.Е. Фарбер, исследуя специфику правовых отношений в области образования, полагают, что отношения, возникающие в сфере образования, являются не только административно-правовыми отношениями как отношения власти-подчинения, но и правоотношениями в области трудового, гражданского, семейного законодательства <2>.
--------------------------------
<1> См.: Там же.
<2> См.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 6.
Существенные изменения в регулировании сферы образования произошли с принятием в 1992 г. Закона об образовании. Важнейшая область социальной сферы общества получила новый виток своего развития, связанный, прежде всего, с введением новых, неизвестных ранее советскому образованию институциональных элементов, таких, как предоставление обучающимся права получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, возможности организации и функционирования негосударственных образовательных организаций. Это повлекло внедрение не только новых инструментов осуществления образовательной деятельности, но и обусловленного этим появлением новых категорий и понятий. Одним из таковых стала образовательная услуга.
Введенная названным Законом как вид платной образовательной деятельности, рассматривавшийся скорее как исключение в деятельности образовательного учреждения, обусловленное недостаточным его бюджетным финансированием, образовательная услуга постепенно приобрела все более широкое смысловое значение. Сегодня исследователи все чаще исходят не из буквального содержания данного понятия, закрепленного законодательством, а придают ему более объемное звучание, рассматривая образовательные услуги не просто как вид образовательной деятельности платного характера, а как ее основное содержательное наполнение. Вместе с тем названная законодательная особенность, а также отсутствие четкого легального определения образовательной услуги в Законе об образовании предопределяет появление в литературе широкой дискуссии о ее содержании.
Так, В.М. Сырых придерживается узкого подхода в определении образовательных услуг, утверждая, что поскольку Закон об образовании проводит границу между деятельностью образовательного учреждения и оказываемыми им платными дополнительными услугами, то и отнести к сфере образовательных услуг образование, получаемое в рамках образовательных стандартов даже на платной основе, не представляется возможным <1>. Возмездность как важнейший критерий определения образовательной услуги рассматривает С.В. Куров. По его мнению, в платной образовательной сфере само понятие "образование" вытесняется понятием "образовательные услуги" как более точно отражающим характер регулируемых отношений <2>. Автор подчеркивает различную правовую природу отношений по обучению и воспитанию, возникающих на возмездной и безвозмездной основе. Эта позиция поддерживается А.В. Белозеровым, по мнению которого образование, получаемое за счет бюджетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права <3>.
--------------------------------
<1> См.: Сырых В.М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. N 4. С. 69 - 74.
<2> См.: Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999. С. 40 - 41.
<3> См.: Белозеров А.В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 32.
Платность как основополагающий элемент образовательной услуги видит в своих исследованиях и Г.Д. Шкарлупина. Однако ее подход еще более сужает понятие образовательных услуг, в качестве которых автор рассматривает "деятельность, превышающую государственный образовательный стандарт и носящую дополнительный характер в непрофильном образовательном учреждении" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шкарлупина Г.Д. Образовательные услуги или обучение на возмездной основе - различие должен определить закон // Право и образование. 2008. N 3.
Например, В.К. Загвоздкин отмечает, что в Европе многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия. Например, немецкий исследователь Ф.Р. Йах сознательно не употребляет слово "услуги" в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг.
Ян де Грооф, проанализировав понятия "образовательные услуги" и "образование", пришел к выводу, что между ними существует четкое разграничение. В частности, он объясняет это тем, что в Законе "Об образовании" понятие "образование" раскрывается "как процесс развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения". При этом образовательным услугам отводится второстепенная роль, поскольку, в соответствии с Законом РФ "Об образовании", они могут оказываться образовательным учреждением только "за пределами определяющих его статус образовательных программ" (п. 6 ст. 14) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven/Apeldoom, Garant, 2001. P. 26.
Такой довольно узкий подход к определению образовательных услуг основывается на буквальном толковании законодательных положений. Действительно, образовательное законодательство рассматривает образовательные услуги как вид социально-экономических благ, который требует для своего производства и потребления определенных экономических затрат и соответствующего возмещения.
Анализ Закона об образовании подтверждает точку зрения о довольно узком понимании образовательных услуг как услуг платных. При этом термин "услуга" регламентируется только в рамках дополнительных образовательных услуг (ст. 45). Закон закрепляет нормы о разных формах предоставления образования на платной основе. Во-первых, государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, помимо финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, имеют право осуществлять подготовку и переподготовку рабочих, служащих и специалистов по договорам с физическими и юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения (п. 10 ст. 41). В данном случае речь идет о возможности получения профессионального образования на платной основе в пределах содержания государственных образовательных стандартов. Во-вторых, наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями право взимать плату за оказание образовательных услуг в рамках содержания образовательных стандартов получили негосударственные образовательные организации всех видов и типов, так как подобные доходы для них являются основным источником финансирования (ст. 46). В-третьих, согласно Закону Российской Федерации "Об образовании" любые государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами содержания государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ.
Положительным моментом введения понятия "образовательные услуги" в развитие образовательного законодательства послужило то, что это позволило узаконить платные формы образования и расширить тем самым возможности финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. Появились условия для активного использования гражданско-правовых форм регулирования образовательных отношений, основанных на договорных обязательствах возмездного оказания образовательных услуг. Кроме того, появление платного образования расширило возможности обучающегося при выборе форм обучения, соответствующих его желаниям и интересам <1>, что в немалой степени способствует развитию конкуренции услуг в сфере образования и повышению качества образования.
--------------------------------
<1> См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 148.
Исходя из этого, в юридической литературе существует мнение, что платность (возмездность) деятельности в сфере образования стала ключевым признаком разграничения образовательных услуг и основной (бесплатной) образовательной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Потапенко В.С. Образовательная деятельность и образовательные услуги: соотношение понятий // http://cmza.ru/stati/obrazovatelnaya-deyatelnost-i-obrazovatelnyie-uslugi-sootnoshenie-ponyatiy.html.
Тенденции развития национальной системы высшего образования, на наш взгляд, должны быть направлены на обеспечение:
- интеграции российской системы высшего образования в мировое образовательное пространство с учетом отечественного опыта и традиций;
- активного выхода на рынок высшего образования, широкого участия высших учебных заведений и преподавателей в образовательных программах международных организаций и сообществ;
- преобразования учреждений высшего образования в центры образования, культуры, науки и новых технологий;
- интеграции образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством.
Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, вызывают необходимость акцентирования следующих аспектов высшего образования:
- культурном (всестороннее развитие личности студентов и трансляция культуры);
- экономическом (необходимость подготовки кадров высшей квалификации, приоритетность связи рынка высшего профессионального образования и рынка труда);
- социальном (высшее образование как основной канал вертикальной мобильности и способ "сглаживания" социального неравенства);
- инновационном (институты высшего образования не только как исследовательские центры, но и центры распространения инноваций).
Необходимо отметить и политическую составляющую высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, которая проявляется в том, что принятие любых управленческих решений в этой области государственного управления, в том числе выраженных в правовой форме, всегда имеет место в условиях конфликтности интересов различных политических сил. Эти отношения затрагивают интересы не только собственно государства, его именно суверенного существования, но и субъектов Федерации и муниципальных образований, которые становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области высшего образования. Отношения при осуществлении деятельности в области высшего образования имеют в своей основе широкие социальные корни - в развитии высшего образования, особенно в условиях рыночной экономики, возможности равного доступа к его получению заинтересован и каждый гражданин государства, и государство в целом.
При этом политика в области развития высшего образования государства как составная часть его государственной образовательной политики, учитывая мировые тенденции развития высшего образования, отражается, прежде всего, в его решениях, которые определяют:
- источники (бюджетные, частные капиталы, доходы граждан) в качестве финансовой основы высшего образования;
- обеспечение доступности высшего образования;
- приоритетные формы высшего образования;
- единство основных положений порядка и условий высшего образования в Российской Федерации, непосредственно направленного на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации;
- развитие и структурные изменения высшего образования;
- условия для привлечения инвестиций и участия работодателей в развитие высшего образования;
- совершенствование разграничения полномочий между федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Заинтересованность государства в развитии высшего образования отражена в Национальной доктрине образования в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года N 751, в которой регламентируется, что государство призвано обеспечить развитие высших учебных заведений как центров образования, культуры, науки и новых технологий <1>. В этой связи в условиях рыночной экономики и формирования единого образовательного пространства вследствие глобализации на первое место выходит решение следующих задач: активное участие учреждений высшего образования в региональном развитии и установление тесных контактов учреждений высшего образования с бизнес-структурами, обеспечение финансовой устойчивости учреждений высшего образования и создание прозрачной системы оценки качества обучения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 года N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
В целом же следует иметь в виду, что развитие высшего образования - это стратегическое направление деятельности любого государства, обеспечение которой всегда требует огромного количества денежных средств и образования для этих целей специальных денежных фондов, что является, конечно, важной заботой государства. Достижение (или недостижение) этих целей определяет эффективность (или неэффективность) развития национальной системы высшего образования в государстве. Поэтому, по нашему мнению, необходимо подходить к признанию образуемых в результате обучения человеческих ресурсов высшей квалификации - человеческого капитала как к части национального богатства страны, определяющего не только ее образовательный, но и экономический суверенитет.
Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования национальной системы высшего образования, ее развития является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе в условиях глобализации правовая база.
Очевидно, что в современных условиях потребности быстро развивающейся экономики, с одной стороны, и необходимость обеспечения стабильности подверженного кризисам рынка труда, с другой стороны, ставят задачу надлежащего и оперативного законодательного и, прежде всего, административно-правового регулирования общественных отношений в области высшего образования.
Административно-правовое регулирование деятельности в области высшего образования со стороны государства проявляется в <1>:
--------------------------------
<1> EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001-001 S02-81AWB.
- принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области высшего образования, в том числе регулирующих отношения на образовательном рынке;
- установлении в интересах общества обучения по определенным программам с целью выпуска подготовленных специалистов для работы в социально и общественно значимых сферах экономики;
- проведении специальной налоговой политики для установления различных льгот субъектам высшей школы для стимулирования их деятельности.
Выполнение регулирующей функции государства, как правило, возлагается на специальный орган - орган исполнительной власти по надзору за образовательной деятельностью (государственный образовательный надзор). Если в отношении установления надзора в области высшего образования не существует разногласий, то в отношении вопроса о выборе лучшей системы надзора, о способе осуществления и интенсивности надзора за деятельностью субъектов высшей школы, о компетенции ведомства образовательного надзора они имеются. Данный вопрос решается в разных государствах по-разному, но в основу всех систем образовательного надзора положен принцип публичности (гласности). Система публичности исходит из того, что органы государственного управления в области высшего образования непосредственно контролируются и управляются лицами с высокой степенью ответственности, заинтересованными в развитии высшего образования. Государство обеспечивает контроль над достоверностью представленной учреждениями высшего образования публичной отчетности, определяет формы публичной отчетности и обеспечивает их публикацию.
Государство придает определенным требованиям к деятельности в области высшего образования (к условиям деятельности в области высшего образования) форму закона. Задача органа надзора в области высшего образования заключается, прежде всего, в контроле над соблюдением учреждениями высшего образования законодательства, регулирующего административные отношения, складывающиеся в области высшего образования. Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах сочетает основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача ведомства материального государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле над соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Достижение указанной цели обеспечивается как за счет выдачи разрешений (лицензий) на проведение деятельности в области высшего образования, так и проведением текущего надзора этой деятельности.
В современных рыночных условиях экономики, как уже подчеркивалось, изменение управления высшим образованием в большей степени связано с развитием автономии учреждений высшего образования, затрагивая все типы данных учреждений. Это обусловлено экономическими, социальными и политическими факторами. Во-первых, в большинстве даже экономически развитых стран имеет место недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора высшего образования; во-вторых, растут требования к качеству образования. Причем под качеством подразумевается не только уровень подготовки, но и разнообразие специализаций. Недостаточность финансирования сферы высшего образования, ее рост в ряде западных стран вынуждают искать разрешение проблемы в привлечении других источников - бизнеса, благотворительных организаций, местных сообществ (при этом в ряде стран ЕС высшее образование и без того финансируется главным образом из региональных бюджетов) и, наконец, обучаемых.
Государство и учреждения высшего образования в условиях расширяющегося разнообразия источников финансирования вынуждены менять и организацию управления, в том числе в связи с тем, что бизнес и местные сообщества постепенно начинают принимать все более активное участие в политике учреждений высшего образования, включая определение миссии, спектра и содержания образовательных программ и их качества. И если раньше под качеством понималось соответствие программ определенным эталонам, устанавливаемым государством, то сейчас под качеством во все большей степени понимается соответствие потребностям всех заинтересованных участников - от работодателей до студентов. Это отнюдь не означает, что государство уходит из высшего образования, где его роль не только не уменьшается, но даже усиливается; речь идет об изменении целей и механизмов управления и участия государства в этих процессах. Существенно повышается роль государства и в содействии укреплению роли университетов как научно-исследовательских центров в экономике знаний. Широко признано, что проведение фундаментальных исследований и разработок невозможно без государственной поддержки.
У государственных органов, регламентирующих деятельность в области высшего образования, в разных странах разные подходы, различно и применяемое законодательство. Степень и формы административно-правового регулирования отношений, складывающихся в области высшего образования, определяются как общими основами экономики страны, так и задачами ее экономического развития.
|
