Глава 3. ЛИЦА, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Комментарий к главе 3
К сожалению, хотя образовательная деятельность по глубокому убеждению авторов комментария относится к сфере публичной деятельности и направлена на реализацию обучаемыми конституционного права на образование (подробнее см. комментарий к гл. 1), комментируемый нормативный правовой акт тяготеет к сфере частного права, о чем можно судить по названию комментируемой главы. Лица - это термин гражданского права, содержание которого раскрывается в подразделе 2 первой части ГК РФ в форме физических и юридических лиц <1>. На наш взгляд, для обозначения этой категории правовых отношений больше подходит нейтральное понятие "субъекты, осуществляющие образовательную деятельность".
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.
Тем не менее из содержания комментируемой главы следует, что под этой категорией лиц комментируемый Закон понимает образовательные организации (далее - организации осуществляющие обучение), а также индивидуальных предпринимателей. Специфическим признаком, отличающим эту категорию лиц, по смыслу названной статьи является наличие у этих лиц лицензии на осуществление образовательной деятельности. По нашему мнению, такой формальный признак, как наличие лицензии на образовательную деятельность, вряд ли может быть существенным отличием этих лиц от других. Получается, есть лицензия - есть образовательная деятельность, а нет ее, значит, нет и подобной деятельности. Во-первых, сам Закон в ст. 21 допускает изъятия из этого общего правила. Во-вторых, при таком подходе представляется невозможным определить понятие "незаконная образовательная деятельность", с необходимостью вытекающего из смысла рассматриваемых отношений.
В Законе предпринимается попытка дать определение понятия индивидуального предпринимателя, осуществляющего образовательную деятельность. В частности, к их числу отнесены лица, осуществляющие "присмотр и уход". На наш взгляд, эта терминология больше относится к сфере социального обеспечения. В противном случае лица, осуществляющие "присмотр и уход" за тяжело больным человеком или инвалидом, должны делать это в соответствии с требованиями образовательных программ.
Следующая - 22 статья определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций. Но и здесь имеет место смешение сфер правового регулирования: частной и публичной. По общему правилу эти важнейшие процедуры осуществляются в формах, установленных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Однако некие "духовные организации" по смыслу данной статьи создаются в форме религиозных организаций в порядке, установленном законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях. В то же время указанное законодательство не содержит такого понятия, как "духовная организация" <1>, следовательно, не вполне ясно, какие именно лица имеются в виду в данном случае.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.
Образовательные организации, как и иные юридические лица и индивидуальные предприниматели, в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ) подлежат государственной регистрации <1>. Принципы ведения государственного реестра этих лиц определены первоначальной редакцией этого Закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ <2>. Помимо государственной регистрации образовательные организации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2011 г. N 174 подлежат обязательному лицензированию <3>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. 2003. N 50. Ст. 4855.
<2> См.: Там же. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.
<3> См.: Там же. 2011. N 12. Ст. 1651.
Есть в комментируемой главе и еще одно принципиальное противоречие. Она вводит понятия "государственная, муниципальная или частная образовательная организация". По сути, это верно. Однако налицо отказ от принципа равноправия образовательных учреждений всех типов, заложенная в ч. 5 ст. 43 Конституции России и реализуемая на протяжении прошедших 20 лет законодательством об образовании. Налицо отказ от сложившихся понятий "дипломы, аттестаты, свидетельства государственного образца". Более того, ликвидация только государственной и муниципальной образовательной организации осуществляется при условии предварительной экспертной оценки последствий принимаемого решения для обеспечения прав граждан на образование в порядке, установленном ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1>. Это порядок не распространяется на частные образовательные организации.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Во-первых, на наш взгляд, отсутствие гарантий прав ребенка при ликвидации частной образовательной организации является грубым нарушением конституционного принципа равноправия граждан, тем более такой уязвимой в социальном отношении их категории, как дети. Во-вторых, сама ссылка только на ст. 13 названного Закона нарушает гарантии прав ребенка в сфере образования, установленные ст. 9 того же Закона.
Основным критерием деления образовательных организаций на перечисленные типы является вид собственника имущества, на базе которого создается образовательная организация. При этом не допускается участие в создании частной образовательной организации Российской Федерации субъектов Федерации и муниципальных образований. Что же касается обратного подхода, то Закон об этом молчит. Этот подход, на наш взгляд, противоречит общему курсу на развитие государственно-частного партнерства, используемому в других сферах публичной деятельности.
Статья комментируемого Закона подробно раскрывает типы образовательных организаций, подразделяемые в зависимости от используемой ими образовательной программы. Этот перечень является исчерпывающим и не допускает соединение в одном юридическом лице нескольких типов образовательных организаций, что, на наш взгляд, снижает возможности каждой из них для дальнейшего развития, количественного роста и интеграции.
Отдельного комментария заслуживает статья 24 Закона, устанавливающая категории образовательных организаций высшего образования. На наш взгляд, эта норма является ярким примером государственного протекционизма одного или нескольких субъектов образования, по своему содержанию отступающая от конституционных принципов рыночной экономики, демократического государства, смысла ст. 43 Основного Закона и созданной действовавшим ранее Законом об образовании системе.
Согласно Конституции, государство "поддерживает различные формы образования и самообразования", а на практике комментируемая статья создает "касту неприкасаемых" в лице Московского и Санкт-Петербургского университетов, которые самим комментируемым Законом безо всякой аттестации и аккредитации объявляются "ведущими классическими университетами", особенности правового статуса которых заранее и без ограничения сроков определяются "специальным" федеральным законом. Какие-либо упоминания о рейтинге, конкуренции среди вузов, борьбе за качество образования для таких вузов заранее отметаются, поскольку таковыми их объявляет какой-то "специальный" закон.
Далее, строкой ниже в "табели о рангах" учреждений высшего образования расположились вузы таких категорий как "федеральный университет" и "национальный исследовательский университет", разница между которыми состоит в том, что статуса последнего вуз может быть лишен решением Правительства Российской Федерации "по результатам оценки эффективности реализации программ развития". Что касается первого, то статус "федеральный университет" присваивается вузу бессрочно решением Правительства России, зато тот никогда не сможет повысить свой статус до "ведущего классического", который присваивается МГУ и СПбГУ специальным Законом и лишает все остальные вузы возможности конкурировать с ними и в качестве образования, и в объемах финансирования.
В комментируемой статье, правда, говорится о конкурсном отборе, в ходе которого вузу присваивается категория "национальный исследовательский университет", но внятных критериев этого отбора, сроков проведения и условий повышения статуса в ней нет, как нет и гарантий "конкурсных основ", установленных для обучаемых для поступления в такие вузы Конституцией страны.
Закон вводит в правовой оборот новые категории образовательных организаций высшего образования: "федеральный университет" и "национальный исследовательский университет".
Что касается федеральных университетов, то они создаются единовременно, без ограничения сроков существования "Правительством Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации в форме автономного учреждения". Как сочетаются между собой действия этих органов власти и почему вместо более уместного термина "поручение" использован невнятный термин "решение" в отношении Президента России Закон не поясняет.
В отличие от федерального университета, национальный исследовательский университет - категория временная, присваиваемая образовательной организации сроком на 10 лет, видимо, Правительством Российской Федерации, которое и утверждает Положение о конкурсном отборе программ развития этого типа учреждений. Такой категории программа развития может быть лишена по решению все того же Правительства Российской Федерации.
В целом одобрительно относясь к введению подобного рода категорий, авторы комментария отмечают неучастие в отборе подобного рода организаций структур гражданского общества и потенциального работодателя (заказчика) выпускаемых этими учебными заведениями кадров.
Основополагающую роль в деятельности любой образовательной организации играет ее устав, требования к содержанию которого, помимо общей ссылки на требования законодательства, содержит ст. 25 комментируемого Закона. Речь идет о конкретных сведениях об образовательной организации: сведения об учредителе, виды образовательных программ, структура и компетенция органов управления, порядок их формирования и сроки полномочий. Что же касается общих требований законодательства к уставу, то они в основном касаются коммерческих структур и не имеют прямого отношения к рассматриваемому типу организаций, тем более что индивидуальные предприниматели, исходя из этих общих требований, вообще не обязаны иметь устав. Таким образом, очевидно, перечисленные в статье требования являются обязательными. Во всем остальном учредители могут руководствоваться собственными представлениями об уставе организации и иными требованиями настоящего Закона.
Статья 26 комментируемого Закона посвящена вопросам управления образовательной организацией. Управление ею осуществляется на основе сочетания трех основных принципов, каждый из которых реализуется своим типом органов управления: принцип единоначалия - единоличным исполнительным органом (ректором, директором и т.д.), принцип коллегиальности - общим собранием (конференцией) работников образовательной организации или иными подобными органами, а принцип самоуправления - советами обучающихся. Все перечисленные органы действуют в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Конкретные полномочия этих органов и взаимоотношения между ними определяются уставом образовательной организации. Комментируемый Закон ограничивается только перечислением коллегиальных органов. Между тем следует иметь в виду, что общее собрание (конференция) работников образовательной организации решает важнейшие вопросы управления: изменение статуса организации, выборы единоличного органа управления, реорганизации, ликвидации организации и некоторые другие. Наряду с ними, в образовательной организации действуют и иные коллегиальные органы, решающие текущие вопросы управления ею и вопросы организации образовательного процесса: педагогические, ученые, попечительские, управляющие, наблюдательные и иные советы, предусмотренные уставом организации.
Комментируемая глава Закона устанавливает структуру образовательной организации. Образовательные организации по общему правилу самостоятельны в решении структурных вопросов своей организации, за исключением случаев, установленных настоящим Законом (подробнее см. комментарий к гл. 12).
Большое внимание в комментируемой статье уделено регулированию статуса филиалов и представительств образовательной организации. Очевидно, это связано с тем, что многие образовательные организации, особенно вузы имеют большое число филиалов и представительств, качество работы которых с точки зрения руководства страны оставляет желать лучшего. При этом не учитывается, что эти подразделения работают в соответствии с тем, как государство решает (в первую очередь финансирует) образовательную деятельность на местах и вообще решает вопросы социального развития регионов. На наш взгляд, сначала необходимо адекватно, хотя бы на уровне минимальных потребностей, решить эти вопросы, а уж затем предъявлять претензии вузам к качеству обучения.
Комментируемая статья декларирует, что структурные подразделения образовательных организаций не обладают статусом юридического лица, в том числе филиалы и представительства. Это не вполне соответствует практике. Факультеты ведущих вузов - МГУ и СПбГУ обладают статусом юридических лиц и вряд ли вступление в силу настоящего Закона изменит это положение. Подобная тенденция к самостоятельности наблюдается и в других федеральных университетах.
Статья 28 Закона определяет компетенцию, права, обязанности и ответственность образовательной организации. Пожалуй, это ключевая статья комментируемой главы, от решения вопросов в которой зависит жизнеспособность образовательных организаций в нашей стране.
Открывается эта статья провозглашением самостоятельности образовательных организаций в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической и в установленных Законом пределах нормотворческой деятельности, а также свободы названных организаций в определении содержания образования и выборе методов обучения и образовательных технологий.
Затем в форме закрытого перечня в статье определена компетенция (совокупность полномочий, прав и обязанностей субъекта правовых отношений) образовательной организации в виде 19 различного содержания пунктов. В числе важнейших можно указать: разработку устава и правил внутреннего трудового распорядка, установление структуры управления, материально-техническое обеспечение, подбор работников, утверждение образовательных программ, формирование контингента обучающихся и др.
Также комментируемая статья закрепляет открытый перечень прав образовательной организации, в который вошли: право вести научную, творческую и иную деятельность, не противоречащую целям создания образовательной организации; право вузов выполнять фундаментальные и прикладные научные исследования и подготовку научных кадров в докторантуре; право организации передавать на договорной основе третьим лицам значительную часть своих полномочий и осуществление иной деятельности.
Перечень обязанностей образовательной организации включает в себя небольшой закрытый список. В него вошли следующие обязанности: обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ с использованием форм, методов, средств обучения, адекватных индивидуальным качествам обучаемых; создавать безопасные условия обучения, воспитания и содержания обучающихся; соблюдать права и свободы обучающихся и работников образовательной организации.
Логичным завершением характеристики компетенции образовательной организации является установление комментируемой статьей Закона форм ответственности этой организации в виде отсылки к законодательству Российской Федерации с доминированием норм КоАП РФ. Контроль за всеми перечисленными элементами компетенции образовательной организации возложен Законом на учредителя и высший орган управления организации.
Отдельная статья 29 посвящена формам обеспечения информационной открытости образовательной организации, включая сеть Интернет и обязательное создание в ней отдельного сайта образовательной организации.
Статья 30 комментируемого Закона предоставляет образовательным организациям право издания локальных нормативных актов, регулирующих образовательные отношения. В широком смысле локальными нормативными актами по смыслу ст. 8 Трудового кодекса Российской Федерации именуются акты, содержащие нормы трудового права <1>. В рассматриваемом случае этими актами регулируются трудовые отношения внутри образовательной организации.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.
Координация деятельности образовательных учреждений помимо государственных и муниципальных органов управления и их учредителей осуществляется в форме союзов (ассоциаций) образовательных организаций, право на объединение в которые представляет им ст. 31 Закона. Заключительные статьи комментируемой главы регламентируют статус организаций, осуществляющих обучение и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность. Так, ст. 32 Закона определяет, что к организациям, осуществляющим обучение, относятся юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности. Комментируемая статья устанавливает открытый перечень таких организаций: научные организации, организации для детей-сирот и иные юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы.
При этом научные организации ориентированы Законом преимущественно на реализацию программ магистратуры, ординатуры и иных форм подготовки научно-педагогических кадров, а детские учреждения - на выполнение дополнительных общеобразовательных программ и программ профессионального обучения.
Основным недостатком данного подхода, на наш взгляд, является ограничение числа лиц, осуществляющих обучение, статусом юридических лиц. В этом случае по-прежнему в "теневой" части регулирования этой деятельности остается индивидуальное частное репетиторство, приобретающее в нашей стране все большее значение с введения итоговой аттестации школьников в виде ЕГЭ.
Завершающая - 33-я статья комментируемой главы - регламентирует условия участия в образовательной деятельности индивидуальных предпринимателей. Возможно, именно ими и должно осуществляться индивидуальное репетиторство, о котором шла речь выше.
Однако Закон требует их обязательной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей, со всеми вытекающими отсюда ограничениями их статуса. В то время как ГК РФ на этот случай предусмотрел возможность заключения с физическими лица договора гражданско-правового найма или возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК РФ) <1>. Однако, где это действительно необходимо, авторы Закона не использовали возможности гражданско-правового регулирования.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
|
