Правительство Российской Федерации
Национальный исследовательский университет
Высшая школа экономики
Факультет Права
Магистерская программа Публичное право
Кафедра Конституционного и муниципального права
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
На тему: «Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера: конституционно-правовые вопросы».
Студент группы
№ 25 МПП
Зиганшин И.Р.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Кряжков В.А.
Москва 2013
Оглавление
Введение………………………………………………………………………......3
Глава 1. Общественные объединения коренных народов арктических государств: историко-правовые и теоретические вопросы……………………………………………………………………………8
§ 1. Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов…………………………….………8
§ 2. Появление и развитие общественных объединений коренных народов в зарубежных арктических государствах……………………………………..….24
Глава 2. Общественные объединения коренных малочисленных народов в Российской Федерации…………………………………………...………….38
§ 1. Конституционно-правовые проблемы становления объединений малочисленных народов в Российской Федерации……………………………38
§ 2. Функции общественных объединений коренных народов арктических государств в контексте правовой природы данных объединений…………………………........................................................…..53
Заключение………………………………………………………….…………..68
Список использованной литературы……………………………..………………………………….……71
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Двадцать лет назад была принята Конституция Российской Федерации, обозначившая новые приоритеты развития государственности и общества. Среди них – гарантированность прав коренных малочисленных народов, которая должна осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст.69).
Ориентированность на международное право не случайна – Российская Федерация является частью мирового сообщества, которое со второй половины двадцатого века уделяет пристальное внимание правам коренных народов. Наше государство является одной из сторон этого процесса, участвуя в разработке правовых стандартов в указанной области. В тоже время Российская Федерации сама обязана докладывать международным органам о состоянии прав коренных малочисленных народов, которые проживают на ее территории. При анализе этих докладов складывается впечатление, что проблем с правами малочисленных народов и их гарантиями в Российской Федерации просто не существует. Концентрировано суть этих отчетов выражается в одном положении последнего периодического доклада в комитет Организации Объединенных Наций по ликвидации всех форм расовой дискриминации1: «За последние годы на федеральном уровне были успешно реализованы многие инициативы в сфере сохранения культурного наследия и традиционного образа жизни коренных народов» (п. 246).
С такой формулировкой выражают свое явное несогласие представители самих малочисленных народов, выступая в рамках Постоянного форума ООН по правам коренных народов2. Отечественные исследователи также указывают на то, что в последнее десятилетие можно наблюдать движение в обратном направлении3. Такой же позиции придерживаются зарубежные исследовательские центры, изучающие проблемы коренных народов во всем мире4. Можно сюда добавить, что также Всемирный Банк указывает в отношении Российской Федерации на то, что «правовое регулирование, посвященное коренным народам и их правам, хоть и существует, но является недостаточно разработанным»5.
Этим противоречием между официальной позицией Российской Федерации и фактическим состоянием правового регулирования в указанной сфере и обусловлена актуальность выбранной темы исследования. Существовавшая на протяжении двадцати лет политика в отношении малочисленных народов не оправдала себя и необходим новый поиск, прежде всего научный, более эффективных механизмов, которые бы позволили в должной степени реализовать конституционные установки, относящиеся к коренным малочисленным народам. Таким механизмом, безусловно, должно стать участие самих народов в определении своей судьбы и установлении своего статуса. Вовлечение малочисленных народов возможно через институты представительства, наиболее оптимальная форма для которых – общественные объединения. Именно об этом свидетельствует практика зарубежных арктических государств.
Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права проблемы коренных малочисленных народов непосредственно рассматривались в работах Л.В. Андриченко, А.Н. Бабая, Н.И. Гавриловой, С.Н. Горбунова, Е.А. Кисилева, В.А. Кряжкова, А.Б. Литвяковой, А.В. Соловьевой, Б.А. Схатума, Н.Н. Харючи, С.Н Харючи.
В рамках международного права статус коренных народов рассматривался такими авторами, как А.С. Автономов, А.Х Абашидзе, К.Ю. Андреев, Ф.Р. Ананидзе, Р.Ш. Гарипов.
В тоже время комплексный анализ правового статуса объединений коренных малочисленных народов в юридической литературе не осуществлялся.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является выявление теоретических и практических проблем, касающихся правовой природы объединений коренных малочисленных народов, содержания их конституционно-правового статуса, а также в анализе недостатков существующего нормативного регулирования, не позволяющего в полной степени реализовать коренным малочисленным народам право на представительство посредством своих объединений.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать правовой статус общественных объединений коренных народов как производный от международно-правового и конституционно - правового статуса указанных народов;
- выявить историко-правовые проблемы появления и развития объединений коренных народов в зарубежных арктических странах;
- проанализировать конституционно-правовые проблемы становления общественных объединений малочисленных народов Севера в Российской Федерации;
- рассмотреть основные направления деятельности общественных объединений малочисленных народов Севера.
Объект исследования – совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации права коренных народов на представительство и иных прав посредством своих объединений.
Предмет исследования – нормы российского конституционного права, международного права, а также конституционного права зарубежных арктических государств, устанавливающие правовой статус коренных народов и их объединений.
Рабочая гипотеза исследования. Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера являются публично-правовыми образованиями, так как их статус неразрывно связан со статусом самих народов. В силу этого, по аналогии с законодательством зарубежных арктических государств, особенности деятельности таких объединений должны регулироваться специальным законодательством. Существующее в Российской Федерации общее законодательство об общественных объединениях не позволяет малочисленным народом в должной степени реализовать свои конституционно гарантированные права.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые рассмотрены особенности конституционно-правового статуса общественных объединений коренных малочисленных народов, исследована правовая природа указанных объединений, рассмотрены их функции. Автором работы проведен сравнительно-правовой анализ статуса объединений коренных народов арктических государств, выявлены основные закономерности и правовые проблемы появления, становления и развития этих объединений в различных странах. Также предложены некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства в части правового положения объединений малочисленных народов в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) Права коренных народов реализуются, как правило, через институты представительства. В арктических странах этими институтами являются объединения указанных народов, статус которых является производным от международно-правого и конституционно-правового статуса самих народов.
2) Современную правовую политику Российской Федерации в отношении коренных народов можно в целом охарактеризовать как «интеграционную», так как государство не стремиться развивать и укреплять собственные институты малочисленных народов, их самобытность и автономию, а особый правовой статус объединений указанных народов закрепляется в недостаточной степени. Необходимо кардинально пересмотреть такую философию взаимоотношений: важным представляется, в первую очередь, обеспечить участие малочисленных народов в процессе принятия решений через объединений этих народов как организации, уполномоченные представлять данные народы. Это повысит легитимность государственной политики, ее эффективность, позволит преодолеть иждивенческие настроения в среде аборигенных сообществ.
3) Существующее законодательство Российской Федерации об общественных объединениях по отношению к коренным малочисленным народам является дискриминационным, так как не позволяет им в полной мере реализовать право на объединение. Это, соответственно, не позволяет в должной мере реализовать иные коллективные права малочисленных народов. Необходимо принятие специального федерального закона, которым были бы закреплены особенности создания, деятельности и ответственности объединений малочисленных народов.
4) Ключевой функцией общественных объединений коренных малочисленных народов Севера является публичное представительство, которое является юридическим средством самоопределения коренных народов в качестве субъектов конституционного права. Под публичным представительством малочисленных народов следует понимать способ формирования воли этих народов, которая впоследствии воспринимается и признается иными субъектами конституционного права.
Глава 1. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ АРКТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВ: ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ
§ 1. Связанность статуса общественных объединений коренных народов арктических государств с международно-правовым и конституционным признанием особых прав данных народов
Сообщества коренных народов проживают более чем в семидесяти странах и насчитывают более трехсот семидесяти миллионов человек6. Сохраняя свои уникальные традиции, они воспроизводят образ жизни своих предков, установки которых в сфере культуры, экономики и политики в корне отличались от стандартов техногенной цивилизации. Современные ориентиры – рациональность, эффективность, индивидуализм и конкуренция, а также максимальная глобализация и коммерциализация, являются чуждыми коренным народам, ориентирующимся на устойчивость воспроизводства, кооперацию и взаимопомощь, естественность взаимоотношений друг с другом и с природой, их духовность, ориентированность на процесс деятельности, а не на ее результат. Аборигены не стремятся к глобальному влиянию, политической власти и доминированию, предпочитая этому всему жизнь на своей земле по обычаям предков, освященным давностью времен.
Такие ценности постепенно входят и в мировоззренческую систему мирового сообщества. Этот процесс происходит противоречиво, неравномерно и неустойчиво, однако, четко прослеживается на всем протяжении второй половины двадцатого века. На пороге нового века и тысячелетия государства, входящие в Организацию Объединенных Наций, приняли Декларацию тысячелетия7, в которой к фундаментальным ценностям человечества были отнесены, в том числе, солидарность, терпимость и уважение к природе. Представляется, что достижение указанных целей без самого деятельного участия коренных народов неосуществимо, ведь именно названные сообщества хранили для человечества эти идеалы на протяжении тысячелетий. Для этого необходимо создавать и поощрять каналы взаимосвязи и взаимодействия с аборигенами. Они должны иметь возможность высказывать свою позицию. Большую роль в данном отношении играют общественные объединения коренных народов, которые являются своего рода «рупором» для коренных народов. Такие объединения существуют у всех северных народов, но статус в различных государствах у них совершенно разный. В некоторых странах их признают за полноправных партнеров, в других – рассматривают как очередную помеху на пути промышленного развития, так как объединения «поднимают» голос в защиту интересов своих народов в процессе освоения их исконных земель, богатых минеральными ресурсами. У государств и промышленных компаний, естественно, возникает сомнения о допустимости таких «преград» для их деятельности. Эти сомнения выражаются в следующих вопросах:
1) Какие категории населения понимаются под «коренными народами»?
2) Какими правами они наделяются и на каком основании?
3) Как связаны права коренных народов с правами их объединений?
Ни международное право, ни юридическая доктрина не сформулировали точной дефиниции понятия «коренные народы», что естественно в силу большого разнообразия народов и правовых подходов в конкретных государствах в их отношении.
За более чем сорокалетнюю историю рассмотрения вопроса в рамках Организации Объединенных Наций не единожды предпринимались попытки дать определение коренным народам. Первое было предложено специалистом из Эквадора, Хосе Р. Мартинесом Кабо, который в качестве специального докладчика должен был изучить вопрос дискриминации коренных народов. После десятилетнего изучения проблемы8 им было предложено следующее определение: «Коренные народы – это коренные общины, народы и нации, сохраняющие историческую взаимосвязь с теми сообществами, которые населяли соответствующие территории до появления пришлого населения или колонизаторов, а также считающими себя самобытными по отношению к остальной части общества. При этом они являются не доминирующей частью населения, нацеленной на сохранение, развитие и передачу будущим поколениям территорию предков и этническую самобытность как основы своего существования в качестве народов со своими собственными культурными моделями, социальными и политическими институтами»9.
Впоследствии, Организация Объединенных Наций оставила попытки дать четкое определение, предпочтя дать развернутые характеристики современного содержания термина «индигенные» или «коренные» народы.
На данном этапе под коренными народами стоит понимать те сообщества, которые отвечают следующим признакам:
самоидентификация в соответствующем качестве, как на индивидуальном уровне, так и на коллективном;
историческая связь с сообществами, населявшими территории расселения до прихода колонизаторов или иного пришлого населения;
тесная связь с землей расселения и ее природными ресурсами;
самобытные социальная, экономическая и политическая системы;
свои культурные практики, язык, система верований;
отсутствие доминирующих позиций в обществе;
направленность на сохранение и воспроизводство традиционной среды обитания и образа жизни10.
Российская Конституция и федеральное законодательство не содержат понятия «коренные народы». Его можно встретить в Концепции внешней политики Российской Федерации (утверждена Президентом В.В. Путиным 12 февраля 2013 года)11, содержащей положение о том, что Россия развивает поступательное сотрудничество со странами Северной Европы, учитывая мнение коренных народов. Также это понятие встречается в некоторых региональных актах12.
Тем не менее, в российской правовой системе устоялся термин «коренные малочисленные народы». Именно он используется в конституционном тексте и федеральном законодательстве. Само указание на «малочисленность» делает категорию «коренные народы» в ее российской интерпретации крайне схожей с иной правовой категорией – «национальные меньшинства». Об этом косвенно свидетельствуют исследования в области конституционного права, рассматривающие проблемы правого статуса коренных народов и национальных меньшинств в определенном единстве13. Такой подход, разумеется, имеет веские основания, так как в современном мире коренные народы, ведущие традиционный образ жизни, как правило, являются национальными меньшинствами в своих странах. Однако встречаются случаи численного превосходства коренного населения в рамках всего государства14 или отдельной административно-территориальной автономии15.
Международные органы обращают внимание на фактор малочисленности народов как повышающий их уязвимость, но не смешивают правовое положение меньшинств и коренных народов16. Соответственно, стоит четко разграничивать «национальные меньшинства» и «коренные народы», как понятия частично пересекающиеся, но не совпадающие по объему и содержанию.
Об этом свидетельствует практика некоторых арктических государств, где аборигены, обладая статусом национального меньшинства, на протяжении многих лет добиваются его «повышения» до статуса коренного народа. Такую ситуацию мы можем наблюдать в Швеции, на территории которой с «незапамятных времен» проживают саамы17. Форма правления (Конституция) государства до 2011 года не содержала специальных норм о саамах, а законодательство закрепляло их особые права только в области оленеводства в сравнительно небольшом объеме. Последняя конституционная реформа назревала давно, коснулась, помимо прочего, вопроса коренного народа. До изменений норма, на которую опирались шведские саамы, пытаясь отстаивать свои коллективные права, выглядела следующим образом: «Возможности этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь будут поощряться»18. Теперь в соответствующей статье указывается: «Возможности Саамского народа и этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культуру и общественную жизнь будут поощряться»19. Несмотря на то, что не удалось добиться закрепления статуса «коренного» населения, указанные изменения могут послужить стимулом дальнейшего развития правового статуса саамов. Во многом знаковым можно считать решение Верховного Суда Швеции, принятое уже после вступления в силу конституционных поправок и в котором Суд пришел к выводу о том, что саамский народ обладает правом на определенную территорию в силу норм обычного права, а также ее использования с «незапамятных времен»20.
Таким образом, в большинстве случаев на коренные народы распространяется как бы трехуровневое правовое регулирование:
универсальные нормы о правах человека;
нормы, посвященные национальным меньшинствам;
положения непосредственно о коренных народах21.
Существенным при этом является то обстоятельство, что нормы о национальных меньшинствах распространяются на указанные народы только в той мере, в которой они сами заинтересованы в этом22.
Близость положения рассматриваемых категорий населения может быть полезна с позиции выявления особенностей правового статуса коренных народов. Сопоставление и сравнение актов о меньшинствах и коренных народах позволяет выявить те права, как коллективные, так и индивидуальные, за счет которых «наращивается» статус последних.
Существует целая группа международно-правых документов, непосредственно направленных на удовлетворение прав национальных меньшинств в области национально-культурного развития. Наибольшее значение среди них имеют такие соглашения как Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, языковым и религиозным меньшинствам, принятая резолюцией № 47/135 Генеральной Ассамблеей ООН от 18 декабря 1992 г.23, а также Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, подписанная государствами – членами Совета Европы 1 февраля 1995 г.24
К важнейшим специализированным международно-правовым актам о коренных народах можно отнести Конвенцию № 169 о коренных народах и народах ведущих племенной образ жизни в независимых странах, принятую Генеральной конференцией Международной организации труда 7 июня 1989 г.25, а также Декларацию ООН о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г.26
Указанные документы в концентрированном виде выражают наиболее передовые идеи о правах национальных меньшинств и коренных народов, которыми должны руководствоваться государства в выстраивании своей политической линии.
Декларация о правах лиц, относящихся к меньшинствам, разрабатывалась на протяжении почти 15 лет, что объясняется существенными разногласиями между отдельными государствами по рассматриваемым вопросам, а также нежеланием некоторых из них выполнять международно-правовые меры, касающихся защиты прав национальных меньшинств27. В преамбуле документа нашла отражение важная идея о том, что поощрение и защита прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств. В Декларации перечислены такие права, как право наслаждаться своей культурой, исповедовать и практиковать свою религию, пользоваться своим языком; эффективно участвовать в культурной, религиозной, социальной, экономической и общественной жизни, равно как в процессе принятия решений, касающихся данного меньшинства; создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы, а также с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами. Сам документ построен таким образом, что в нем не всегда говорится о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам, а в весьма расплывчатых формулировках о соответствующих обязанностях государств. При этом, как следуют уже из названия, Декларация говорит не о правах меньшинств, а о правах лиц, относящихся к меньшинствам.
Декларация о правах коренных народов также разрабатывалась на протяжении долгого срока, которые составил уже не 15 лет, а 20 лет, так как спорных вопросов было уже значительно больше28. В ней закрепляются уже не столько индивидуальные права лиц, относящихся к коренным народам, сколько коллективные права указанных народов. В Декларации подчеркивается особая значимость для коренных народов права на земли, территории и ресурсы. За коренными народами подтверждается право на самоопределение29 (чего нет у меньшинств), в силу чего они свободно устанавливают свои политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие.
Семнадцать из сорока шести статей Декларации посвящены культуре коренных народов, способам ее распространения и защиты. При этом практически всегда подчеркивается, что это возможно только через эффективные механизмы участия самих коренных народов.
Пятнадцать статей касаются вопроса участия коренных народов в процессе принятия решений, влияющих на их жизнь, включая реальное участие в демократических процедурах.
Таким образом, права, которыми наделены коренные народы, существенно отличаются от прав, зафиксированных в Декларации о правах лиц, относящихся к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Документы, касающиеся прав лиц, относящихся к меньшинствам, пропитаны идеей обеспечения плюрализма в единении, и, в конечном итоге, направлены на «мягкую» интеграцию меньшинств.
Напротив, фундаментальная посылка положений о коренных народах заключается в том, что они наделяются правом на широкую автономию. Декларация о правах коренных народах исходит из идеи предоставления этим народам возможности принимать свои собственные решения, а право на участие в общественной жизни воспринимается важным только в той степени, в какой невозможно обеспечить самостоятельность народов в принятии решений, которые могут их затронуть. За коренными народами признается право на свою собственную социальную организацию, на сохранение своих политических и экономических, правовых и культурных институтов. Основой же существования аборигенных народов в качестве самобытных социальных организмов признается право на земли, территории и ресурсы. Только доступ к этим благам может обеспечить развитие языка, культуры и религии коренных сообществ. Если же они лишаются доступа к землям предков и возможности заниматься традиционной хозяйственной деятельностью, то постепенно забывается язык, «растворяется» культура, построенная на традиционном образе жизни, теряется духовная и ритуальная связь с природой.
Обобщая вышесказанное, еще раз подчеркнем особенности статуса коренных народов, как коллективных субъектов права. Коренные народы обладают правом на «внутреннее» самоопределение, на широкую автономию, на доступ к землям и ресурсам, на сохранение своих собственных институтов, на участие в процессе принятия решений, касающихся их прав, при этом государства должны добиваться максимальной «самостоятельности» коренных народов в принятии таких решений.
Развитые государства, на территории которых расселены коренные народы, пытаются «противостоять» такой концепции взаимоотношений. Показательным в этом отношении является голосование по тексту Декларации о правах коренных народов. Против высказались четыре государства: Канада, США, Австралия и Новая Зеландия. Среди аргументов – непризнание права на самоопределение коренных народов, а также возможность, по мнению государств, наложения «вето» на решения органов государственной власти (канадские представители посчитали, что это будет противоречить конституционному строю конфедерации). Россия, воздержавшись от голосования, свою позицию обосновывала нетранспарентностью переговорного процесса при подготовке текста Декларации, и, соответственно, его несбалансированностью30. При этом все государства указывали на то, что в рамках национального законодательства в их странах права коренных народов фиксируются и гарантируются. Также говорилось о стремлении развивать и укреплять статус коренных народов31.
Однако проблемы могут возникать и в государствах, которые не только выражают свою приверженность идеям самоопределения, автономии и самостоятельности коренного населения, но и закрепляют этот статус на конституционном уровне, принимают на себя международно-правовые обязательства императивного характера. Хотя, безусловно, проблемы там носят совершенно иной характер.
На сегодняшний день только 22 государства ратифицировали Конвенцию МОТ № 169, которая в отличие от Декларации является юридически обязательным документом. Среди арктических государств данное соглашение ратифицировали два: Дания и Норвегия. Оба государства являются примером высоких стандартов прав человека и прав коренных народов32. Тем не менее, о существующих проблемах, в частности, в Норвегии, можно узнать из политических и программных заявлений, которые аборигенные лидеры делают в преддверии выборов (они состоятся в 2013 г.) в Саамский Парламент. Сам факт наличия такого высокого представительного органа уже свидетельствует о реализации прав коренных народов на соответствующем уровне. Однако Парламент не наделен властными функции и является исключительно консультативным органом. Это и предлагает изменить лидер норвежской ассоциации саамов Айли Кескиталло. Суть ее требования заключается в предоставлении Парламенту права накладывать «вето» на горные разработки на территории Финнмарк, где значительную долю населения составляют саамы33.
Этот пример свидетельствует о том, что процесс становления прав коренных народов в государствах их проживания и на международном уровне не имеет конечной точки, а сами права не могут явиться раз и навсегда данными в неизменном виде. В современном мире невозможно представить «консервацию» традиционного образа жизни34, а создание резервационных территорий, по нашему мнению, не соответствует глубинным интересам коренных народов, имеющим право на развитие. К тому же это будет противоречить по-настоящему свободному самоопределению народов и лиц, к ним относящихся. Можно добавить, что с учетом тех колоссальных запасов минеральных ресурсов, которые находятся на территориях расселения коренных народов, и сами государства на это никогда не пойдут.
Таким образом, взаимодействие должно происходить в форме постоянного диалога, при котором государства и коренные народы могли бы договариваться друг с другом о наиболее оптимальных формах реализации коллективных прав народов и индивидуальных прав лиц, к ним относящимся.
Собственно, именно необходимость вести постоянный диалог, наряду с требованием предоставления доступа к землям и общедоступным природным ресурсам, и составляет «хребет» современного представления о содержании прав коренных народов.
Декларация прав коренных народов и Конвенция МОТ № 169 неразрывно связывают вопрос консультаций с вопросом представительства. В концентрированном виде это выражается в статье 6 Конвенции № 169, устанавливающей следующее:
«1. При применении положений настоящей Конвенции правительства:
а) проводят с соответствующими народами консультации с использованием соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут непосредственно затрагивать их;
b) устанавливают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно и по крайней мере в неменьшей степени, чем другие группы населения, участвовать в принятии на всех уровнях решений в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ответственных за политику и программу, которые касаются их;
с) создают условия для полного развития собственных учреждений и инициатив указанных народов и при необходимости предоставляют ресурсы, требующиеся для этих целей.
2. Консультации, имеющие место в осуществление настоящей Конвенции, проводятся добросовестно и в форме, соответствующей обстоятельствам, с целью достижения договоренности или согласия в отношении предлагаемых мер».
Об этом также свидетельствует статьи 18-19 Декларации о правах коренных народов:
«Коренные народы имеют право на участие в принятии решений по вопросам, которые могут затрагивать их права, через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам, а также на сохранение и развитие своих директивных учреждений»;
«Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с заинтересованными коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их полным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать».
Как видно из приведенных статей право на участие через институты представительства, хотя и выступает само по себе как коллективное право, в тоже время является и важной гарантией и предпосылкой реализации иных коллективных прав. На это обстоятельство указывает В.А. Кряжков: «Коллективные права малочисленных народов реализуются преимущественно через уполномоченных представителей»35. При этом правовая неопределенность вопроса форм представительства «затрудняет самовыражение указанных народов как коллективных общностей, снижает возможности их взаимодействия с органами государственной власти и иными структурами в целях защиты их прав и интересов»36.
Косвенное указание о наиболее оптимальных формах представительства коренных народов содержится в указанных статьях. Очевидно из их содержания, что институты, обеспечивающие представительство и защиту интересов коренных народов, должны создаваться самими народами в наиболее оптимальных для себя формах. Государства же обязаны «подводить» законодательную базу для деятельности таких институтов.
Обязательные консультации проводятся с «собственными учреждениями» коренных народов, которые в соответствии с прямым указанием Декларации, могут наделяться директивными полномочиями. В английском тексте документов, используется термин «decision-making institution», который дословно можно перевести как «институт формирования и принятия решений», в русскоязычном же тексте Декларации используется термин «директивное учреждение».
В силу того обстоятельства, что в российской правовой системе понятие «учреждение» используется в законодательстве об общественных объединениях37 и некоммерческих организациях38, можно придти к выводу, что наиболее оптимальной формой представительства коренных народов является коллективное общественное образование, «учрежденное» народами с целью выражения своих интересов доминирующему некоренному сообществу.
Представляется, что термин «организация» или «общественное объединение» не используется в Декларации и Конвенции по той причине, что указанные институты не всегда могут являться таковыми в строгом смысле. Если коренной народ представляет этническое большинство в демократическом государстве, тогда функцию «директивных учреждений» будут выполнять органы государственной власти39. В данном случае можно привести пример территории Нунавут40, самой крупной и новой территории в Канаде.
Территория была образована на основании Акта о Нунавуте41 и Соглашения о разделе земли в Нунавуте42 в 1999 году. Абсолютное большинство среди жителей новой административно-территориальной единицы составляют инуиты43. Идея выделения таких территорий в отдельную единицу была выдвинута в середине 70-х годов инуитской организацией «Inuit Tapirisat of Canada» (русск. – «Инуитское братство»), начавшей переговоры с канадским правительством. В 1982 году был проведен референдум в Северо-Западных территориях по вопросу разделения, за которое высказалось 56% проголосовавших44. Эти результаты форсировали переговорный процесс. Была учреждена специальная организация инуитов «Tunngavik Federation of Nunavut», которая была признана правительством уполномоченной на ведение переговоров от имени инуитов. После того как территория была образована, у организации остались лишь контрольные полномочия45, а функции представительства перешли к органам власти Нунавута.
Такие примеры, однако, являются единичными. В тех же случаях, когда коренные народы находятся в значительном численном меньшинстве, их коллективные права и интересы должны формировать, представлять и защищать уполномоченные на то самими народами общественные объединения и организации. Таким образом на организации коренных народов как бы «перекладывается» статус самих народов, которые через них реализуют свои коллективные права.
Существующая практика взаимоотношений между государствами Арктики со своими коренными народами это подтверждает. Если государство встает на путь гарантирования прав своих коренных народов, тогда оно неминуемо закрепляет и особые права их организаций в сфере этнического представительства и самоуправления. Попытки же «аннулировать» специальные права аборигенного населения всегда сопровождаются требованиями упразднения их институтов самоорганизации и представительства46.
Подводя итоги, можно указать на следующее:
1) Международно-правовое и конституционное признание коренных народов означает, что они официально выделяются в специальную группу, которой принадлежит совокупность присущих только этой группе прав.
2) Права коренных народов являются коллективными. Ключевыми из этих прав являются права на земли, самоуправление, автономию и участие в принятии решений, которые касаются их прав в том случае, если эти решения не могут приниматься народами самостоятельно.
3) Коллективные права коренных народов реализуются, как правило, через институты представительства, формируемые этими народами самостоятельно. В арктических государствах такими институтами в большинстве случаев выступают специальные организации, учреждаемые коренными народами с целью их представительства перед государством, промышленными компаниями и другими субъектами.
4) Реальное признание специальных прав коренных народов должно влечь за собой и передачу полномочий их общественным объединениям. Только таким образом возможна гарантия и реализация прав данных народов. Соответственно, и статус объединений коренных народов является производным от статуса самих коренных народов.
|
