3. СИСТЕМА ЗАЧЕТНЫХ ЕДИНИЦ И ФОРМИРОВАНИЕ НОВЫХ СОЦИАЛЬНЫХ И ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
В ОБРАЗОВАНИИ
3.1 Обеспечение доступности образования в условиях его
предоставления преимущественно на платной основе
Как было показано в предыдыдущих разделах, введение обязательной платы за высшее образование является необходимой составляющей перехода к современной и эффективной форме организации учебного процесса в вузах на основе системы зачетных единиц. Противники перехода к платному высшему образованию считают, и не безосновательно, что это может существенно нарушить права значительной части населения, которые, согласно Конституции, гарантируют равенство доступа к образованию. При этом часто не принимается во внимание то обстоятельство, что Россия, несмотря на продолжающиеся дискуссии о правомерности взимания платы за обучение в вузах, уже вышла в мировые лидеры по показателям относительной платности высшего образования, опередив (по упрощенным методикам оценки) страны-лидеры Японию и США по уровню частных инвестиций в высшее образование: (примерно 50 60 %) [10].
Сегодня более 50% студентов российских вузов всех форм собственности платят за свое обучение в полном объеме и при этом практически лишены каких-либо форм финансовой поддержки со стороны государства. Лишь недавно гражданам было предоставлено право частичного возмещения затрат на образование детей в форме льгот по подоходному налогу. Но такая форма финансовой поддержки весьма ощутима для богатых и совершенно незначительна для тех, кто в ней действительно нуждается, лиц с небольшими доходами.
При столь высоких в целом по стране показателях платности высшего образования уровень зарплаты преподавателей государственных вузов, привязанный к уровню бюджетного финансирования высшего образования, как уже отмечалось, остается недостойно низким. Обещаемое правительством ежегодное увеличение бюджетных ассигнований на высшее образование, по оценкам авторитетных экономистов, способно лишь компенсировать потери от инфляции и роста цен.
Таким образом, приходится констатировать, что при сохранении существующего положения в ближайшей перспективе социальный статус преподавателей государственных вузов будет оставаться низким, а карьера преподавателя и научного работника непрестижной. В ситуации, когда на многих естественнонаучных и инженерно-технических кафедрах российских вузов большинство преподавателей достигли пенсионного возраста, а средний возраст профессора превысил 63 года, сложившееся положение следует рассматривать как затрагивающее интересы государственной безопасности. Поэтому восстановление высокого социального статуса ученого-преподавателя в самой ближайшей перспективе должно стать главным приоритетом государственной образовательной политики. Если для этого необходимо ввести частичную плату за обучение в государственных вузах, как это имеет место в большинстве развитых стран, ее надо вводить, параллельно создавая эффективную систему государственной финансовой поддержки тех студентов, которые будут в ней нуждаться. Меры по введению платы за обучение в государственном секторе высшего образования не должны ущемлять гарантированное Конституцией право равного доступа к нему для всех, кто по результатам обучения на предшествующих ступенях доказал свою способность и готовность осваивать образовательные программы высшего образования.
Во второй половине XX в. по этому пути пошли большинство развитых стран. Переход к массовому высшему образованию в этих странах (как сегодня и в России) сопровождался ускоренным ростом численности приема студентов в вузы, отставанием темпов наращивания бюджетного финансирования от темпов роста студенческих контингентов, что приводит к сокращению финансирования в расчете на одного студента и нарастанию угрозы снижения качества высшего образования.
Неспособность традиционных моделей государственного бюджетного финансирования эффективно решать важнейшие социальные функции высшего образования побудило исследователей в разных странах к поиску механизмов кардинального реформирования традиционной модели государственного бюджетного финансирования высшего образования. В этих условиях специалистов в области финансово-экономических отношений высшей школы все в большей мере привлекают возможности использования хорошо зарекомендовавшего себя за рубежом образовательного кредитования.
Опыт некоторых развитых стран показал, что государственная система образовательного кредитования (ГСОК) вполне может претендовать на роль альтернативы ваучерной модели финансирования высшего образования и быть универсальной моделью персонифицированного финансирования бюджетных средств вместо традиционной модели бюджетного финансирования. Этот путь представляется наиболее простым и привлекательным.
Финансирование высшего образования через государственную систему образовательного кредитования может стать наиболее мягкой формой перехода к рыночным механизмам финансирования высшего образования, позволяющей гармонично сочетать общественные и частные интересы. Персонифицированное бюджетное финансирование вуза в полном объеме стоимости обучения из средств предоставляемых студентам государственных образовательных кредитов может рассматриваться как финансирование смешанного социально значимого блага с преобладающим свойством общественного блага. В этом смысле условия доступа к высшему образованию практически не отличаются от тех, которые существуют при бесплатном его предоставлении в рамках традиционного бюджетного финансирования. Возмещение образовательных кредитов выпускниками по окончании обучения означает редукцию свойств смешанного социально значимого блага от общественного к частному. Степень этой редукции может определяться тем, насколько образовательный выбор каждого индивида-выпускника и его последующая трудовая деятельность соответствует государственным и общественным интересам.
Выявленные особенности зарубежного опыта реализации систем кредитования студентов позволяют сформулировать ряд положений, важных с точки зрения принятия решений об организационно-экономических формах будущей российской системы кредитования студентов [10]:
российская система кредитования студентов должна строиться как государственная и инвестироваться в основном за счет средств государства, направляемых на финансирование высшего образования;
государственную систему образовательного кредитования в России необходимо создавать как централизованную и обеспечивать не только централизованное формирование и распределение кредитных средств, но и реализацию функций управления структурой подготовки и распределения выпускников в интересах российской экономики;
поскольку динамика пакетов финансовой поддержки студентов в развитых странах имеет явно выраженную тенденцию к сокращению субсидиарной части пакета в пользу кредитной, это дает основание рекомендовать для России приоритетное развитие кредитной части пакета финансовой поддержки студентов, как более эффективной по опыту развитых стран для долгосрочных перспектив;
возвратные механизмы используемых в российской системе образовательных кредитов форм образовательного кредитования должны быть привязаны к будущим доходам выпускников, что в наибольшей степени отвечает критериям социальной справедливости, в соответствии с которыми за образование платят те, кто добился в связи с его получением реальных, в том числе и материальных, преимуществ на рынке труда.
Обратим особое внимание на последнее положение, так как предлагаемые в рамках концепции модернизации российского образования формы образовательного кредитования студентов обычно не выходят за рамки представлений об образовательном кредите как о традиционной ипотечной банковской ссуде, для которой характерны жесткие условия и фиксированный срок возврата, достаточно высокие в российских условиях проценты за пользование кредитом.
Анализ социально-экономических условий современной России дает основание считать, что банковская ссуда хотя и является одной из наиболее распространенных в мире форм кредитования студентов, в ближайшее десятилетие она в России вряд ли имеет серьезные перспективы. Банковские ссуды в образовании с успехом реализуются лишь в странах со стабильной экономикой, высоким и стабильным уровнем доходов населения, отлаженной судебно-правовой системой, обеспечивающей надежные судебные и правовые механизмы возврата кредитных средств.
Опыт применения образовательного кредитования за рубежом позволил доказать социально-экономическую эффективность специфических схем кредитования студентов, не имевших аналогов в практике обычного банковского кредитования и поэтому недостаточно известных в нашей стране. Главной особенностью таких образовательных кредитов является привязанность условий возврата кредитных средств к будущим доходам выпускника. Он возвращает кредитные средства по окончании учебного заведения только в те периоды трудовой деятельности, когда его доходы превышают средние по стране. Срок возврата кредита не устанавливается, поэтому может растягиваться на весь период трудовой деятельности выпускника. Заинтересованность в возможно быстром возврате заемных средств стимулируется постоянным начислением процентов за пользование кредитом, иногда весьма высоких.
Через 45 лет после предоставления первых кредитов государство начинает получать средства возвратного потока, объем которых от года к году возрастает и к исходу первого десятилетия может достигнуть 4050% от объема ежегодно выдаваемых кредитов. В целом коэффициент возврата кредитных средств в подобных схемах кредитования студентов может достигать 70% и более.
Средства возвратного потока могут стать реальным вкладом граждан в совместное с государством финансирование высшего образования. Этот поток является дополнительным, и поэтому совершенно неправомерны звучащие порой пессимистические оценки перспективности введения в России образовательного кредитования на основании совершенно справедливо прогнозируемой неполноты возврата кредитных средств. По нашему мнению, подобная точка зрения также является следствием недопонимания важнейших особенностей схем социального образовательного кредитования, отличающихся от практикуемых банками коммерческих его форм. Как показывает зарубежный опыт, несмотря на то, что все страны разрабатывают и принимают меры по повышению уровня возвратности кредитных средств, связанные с этим потери планируются и рассматриваются как дополнительный вклад государства в финансирование общественной составляющей образования.
Разработанная с учетом зарубежного опыта обобщенная схема бюджетного финансирования высшего образования, основанная на государственных образовательных кредитах, может быть охарактеризована следующими рамочными положениями:
1. Государство устанавливает и в дальнейшем корректирует соотношение, определяющее доли участия граждан и государства в оплате стоимости обучения в вузах. Как уже отмечалось, в большинстве развитых стран граждане оплачивают 2540% стоимости обучения. С учетом недостаточности бюджетного финансирования и фактически сложившихся пропорций между платным и бюджетным высшим образованием это соотношение в России на начальном этапе может быть принято равным 50:50 с последующим плавным экономически обоснованным снижением доли участия граждан до 2530%. Указанное соотношение может быть дифференцировано по профилям вузов: технические, педагогические, медицинские, экономические и т.д.
2. Доля вносимой студентом платы за обучение может быть установлена одинаковой для всех или определяться в зависимости от выявленных способностей и успехов на предшествующей ступени обучения и/или уровня материальной обеспеченности семьи студента. Для выполнения конституционной нормы о праве граждан на бесплатное получение высшего образования на конкурсной основе в России можно установить норму, согласно которой наиболее талантливые и успешные студенты (1015 % от всего контингента) будут получать образование полностью за счет бюджета. Граждане могут вносить плату за обучение в установленном размере в начале учебного года из собственных средств или за них эту плату вносит государство, предоставляя необходимые средства на условиях гарантированного образовательного кредита.
По первой схеме выбор из этих двух вариантов может быть добровольным. Для тех, кто вносит плату за себя сам, может быть предоставлена скидка по оплате.
По второй схеме все студенты полностью или частично обязаны внести плату за обучение в объеме, определяемом вузом на основании представляемых студентом документов о доходах семьи. Недостающие средства государство предоставляет студенту на условиях гарантированного образовательного кредита.
3. Сохраняется академическая стипендия, которую государство выплачивает из бюджета наиболее успешным студентам (те же 1015% от всего контингента). Вместо социальных стипендий для покрытия расходов на социальные нужды студентам предоставляются дополнительные гарантированные социальные образовательные кредиты, размер которых устанавливается с учетом материального положения студентов и местных условий.
При обсуждении практических аспектов введения образовательного кредитования в России обычно возникает самый главный вопрос где взять средства на образовательные кредиты.
Подчеркнем, что схема персонифицированного финансирования бюджетных средств через образовательные кредиты предлагается как альтернатива существующей системе финансирования высшего образования, а не в качестве ее дополнения. Поэтому для образовательных кредитов должны использоваться средства, которые сейчас выделяются из бюджета и совершенно неэффективно расходуются в высшем образовании. В этом случае система финансирования высшего образования становится простой и ясной для всех участников и, как показывают расчеты, более эффективной.
Представим себе, что в основном сохраняется существующий порядок выделения вузам финансирования из бюджета по результатам конкурсного размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим образованием. Сохраняются и правила приема, в том числе с учетом результатов единого государственного экзамена. Принятые в вуз абитуриенты, кроме тех 1015%, которым будет предоставлено право обучаться бесплатно, подписывают договор с представителем государства (вузом) о том, что средства на обучение в вузе им предоставляются государством в кредит. Средства, которые ранее выделялись вузам из бюджета на социальные стипендии, распределяются между нуждающимися и оформляются как передаваемые им на условиях государственного социального кредитования.
В результате государство, не затратив ни единого дополнительного рубля из бюджета, через введение системы льгот по образовательным кредитам получит эффективные рычаги реализации своих стратегических интересов в системе образования: студентам, закончившим вуз с отличием, задолженность по кредиту может быть погашена, например на 20%; выпускники педагогических и медицинских вузов, отработавшие по специальности 3 года по направлению вуза, получат 50%-ное погашение задолженности по кредиту, 5 лет 100%-ное. Студенты, которые по окончании вуза сами выбрали место работы, будут возвращать кредит, предоставленный государством на оплату получения высшего образования.
Поток возвращаемых кредитных средств является одной из составляющих, дающих основание считать предлагаемую схему бюджетного финансирования высшего образования более эффективной по сравнению с существующей, даже без учета дополнительного эффекта, который даст введение обязательной частичной платы за обучение в государственных вузах, предусматриваемое описанной выше рамочной схемой.
Однако предложенная схема требует внесения серьезных корректив в Бюджетный Кодекс РФ, который не предусматривает возможности кредитования из бюджета физических лиц. Поэтому в рамках реализации концепции модернизации российского образования предлагаются проекты, согласно которым средства на образовательные кредиты выделят банки. По одной из схем, чтобы кредит (банковская ссуда) стал привлекательным для граждан, предлагается установить для заемщиков льготный процент (около 10% годовых), а разницу (56%) между льготной ставкой и реальной стоимостью кредита (1516% годовых) банкам будет возмещать государство. Очевидно, что подобные схемы выглядят не как формы финансовой поддержки студентов, а, скорее, как форма финансовой поддержки банков государство в течение периода погашения кредитов с учетом возможных дефолтов будет вынуждено выплатить по ним банкам (не вузам, не гражданам) суммы, сравнимые с объемом предоставленных образовательных кредитов.
Еще один проект образовательного кредитования как дополняющий существующую систему бюджетного финансирования вузов предлагался в опубликованной в 2002 г. концепции Минобразования России о введении кредитования студентов в форме студенческих возвратных субсидий. В концепции достаточно хорошо прописан организационный механизм реализации проекта и четко сформулированы поправки, которые необходимо внести в законодательство. Достоинством предлагаемого подхода является относительная простота его реализации. Видимо, это и послужило основным побудительным мотивом выбора студенческих возвратных субсидий в качестве основной формы кредитования российских студентов в рамках обсуждаемой концепции действующее российское законодательство оказалось наиболее приспособленным к внедрению именно субсидиарных схем образовательного кредитования. Правомерность использования критерия простоты при принятии решения, на десятилетия определяющего финансовые условия доступа к образованию, вызывает сомнения, тем более, что предлагаемые в концепции условия предоставления и возврата кредитов (субсидий) практически не отличаются от условий, характерных для обычных ипотечных банковских ссуд, жизненность которых применительно к образованию в условиях современной России, как уже указывалось, представляется сомнительной.
Сравнение преимуществ и недостатков двух альтернативных проектов модернизации системы финансирования высшего образования: переход к персонифицированному финансированию из бюджетных средств через государственную систему образовательного кредитования (ГСОК) или государственные именные финансовые обязательства (ГИФО) дает основание сделать вывод о предпочтительности введения государственного образовательного кредитования по важнейшим показателям, напрямую связанным с целями модернизации образования в государстве, заявившем о приоритетности для себя социальной политики.
Оно позволит:
не только сохранить, но и расширить достигнутый уровень доступа граждан к учебным местам в вузах, которые оплачиваются из бюджета;
приобрести действенные механизмы реализации через систему образования стратегических интересов государства по кадровому обеспечению развития экономики и социальной сферы;
привлечь в систему образования средства населения в соответствии с материальными возможностями каждой конкретной семьи;
кардинально реформировать существующую неэффективную систему социальных стипендий;
создать условия для полномасштабной реформы сформировавшихся стереотипов организации учебного процесса в российских вузах, его подлинной индивидуализации и либерализации, что требует перехода к системе зачетных единиц, для реализации которой необходимо введение для всех студентов частичной платы за образование.
Все это возможно реализовать в рамках одного понятного, хорошо апробированного механизма, экономическая и социальная эффективность которого убедительно доказана опытом его отработки в зарубежных системах высшего образования в течение двух-трех последних десятилетий.
Как уже отмечалось, введение в действие государственной системы образовательного кредитования потребует оперативной корректировки законодательства. В этой связи представляется актуальным, политически и социально значимым принятие, в частности, таких правовых норм, которые бы позволили трактовать законодательно установленную норму финансирования государством подготовки в вузах из расчета 170 чел. на 10 тыс. населения не как обязанность создания в высшей школе 170 полностью «бесплатных» (бюджетных) мест на 10 тыс. населения, а как необходимость выделять вузам финансирование соответствующего объема с возможностью его использования как в режиме частичной (совместно со студентами), так и полной (на конкурсной основе) оплаты обучения наиболее успешных студентов, получающих поддержку из бюджета. При этом конкурс на право бесплатного получения высшего образования не должен завершаться на этапе вступительных экзаменов. Он может продолжаться в течение всех лет обучения в вузе, что также возможно лишь в рамках предлагаемой модернизации механизма бюджетного финансирования высшего образования через введение ГСОК.
3.2. Регулирование доступа к уровням
профессионального образования
Ранее уже подчеркивалось, что в последние годы Россия столкнулась с проблемой неконтролируемого роста студенческих контингентов вузов за счет сложившейся (во многом стихийно) системы платного высшего образования, часто не очень требовательной к уровню подготовки своих абитуриентов. При этом ежегодно снижается прием выпускников 9-х классов в учреждения начального профессионального образования. Россия в настоящее время опередила многие развитые страны по показателю доли лиц с высшим и средним профессиональным образованием в структуре занятых в экономике, но это не оказывает заметного влияния на развитие технологического уровня большинства российских предприятий, который в среднем остается невысоким.
Еще один тревожный сигнал расширение доступа к бюджетным местам в вузах, связанный с вступлением России с 2004 г. в активную фазу демографического кризиса. В период с 2004 по 2013 г. численность 17-летних юношей и девушек в стране сократится вдвое. За тот же период количество гарантированно оплачиваемых из бюджета учебных мест в вузах, рассчитываемое по Закону РФ «Об образовании» в зависимости от численности населения (согласно нормативам: 170 студенческих мест на 10 тыс. населения), сократится лишь на несколько процентов. Расширение доступа к бюджетным местам государственных вузов на фоне предстоящего снижения совокупного приема в вузы грозит уменьшением доходов государственных вузов от обучения на контрактной основе, позволяющего, в некоторой степени, компенсировать недостаточное финансирование из бюджета.
Наметившиеся диспропорции в формировании контингентов учащихся и студентов системы профессионального образования могут иметь негативные последствия:
девальвация дипломов о высшем образовании;
утрата образовательного потенциала уровней начального и среднего профессионального образования;
нарушение сбалансированности между показателями под-готовки специалистов и потребности в них общества и экономики.
Названные проблемы давно вызывают беспокойство специалистов, но действующее законодательство не предусматривает эффективных путей их решения.
Во многих развитых странах для решения подобных проблем используются механизмы дифференциации прав доступа к более высоким уровням образования в зависимости от успехов на предшествующих ступенях. Подобные механизмы регулирования сбалансированности образовательных систем в той или иной степени применяются во многих странах, что не противоречит продекларированным там принципам свободы и демократии. Представляется, что избранный этими странами подход, одна из главных целей которого избежать бесполезного расходования государственных средств на обучение тех, кто к этому заведомо не готов или не способен, является перспективным и для России.
Прием студентов в российские вузы всех форм собственности практически сравнялся с показателями выпуска из средней полной общеобразовательной школы, хотя известны оценки специалистов, согласно которым лишь не более 4050% сегодняшних выпускников российских школ способны полноценно осваивать программы высшего образования. Только эти учащиеся должны иметь право продолжать обучение в высших учебных заведениях университетского типа. Для остальных обеспечивается право дальнейшего обучения в учреждениях среднего и начального профессионального образования в соответствии с их способностями и готовностью, определяемой объективно подтверждаемыми показателями освоения школьной программы.
В этой связи важно подчеркнуть роль, которая в подобной системе могла бы отводится Единому государственному экзамену (ЕГЭ) как основному механизму объективной оценки уровня подготовленности выпускников общеобразовательной школы, справедливой и экономически оправданной дифференциации их прав на дальнейшее обучение по уровням профессионального образования. В дальнейшем в этих же целях процедура, подобная ЕГЭ, могла бы проводиться среди выпускников 9-х классов.
Что касается активно дискутируемой сейчас правомерности обязательного использования результатов ЕГЭ при приеме в вузы, то, уважая принципы автономии университетов, по-видимому, целесообразно предоставить вузам право самим решать, в какой мере и как они будут использовать результаты ЕГЭ в процедурах приема, имея в виду и возможность прямого зачисления в вуз только на основании конкурса набранных абитуриентами по результатам ЕГЭ баллов.
В целях дифференциации прав доступа выпускников всех уровней образования к дальнейшим его уровням и ступеням в соответствии с их способностями и готовностью, наряду с оценкой по результатам ЕГЭ, может быть использован «обобщенный средний показатель успеваемости» (ОСПУ см. раздел 2.7) выпускника по совокупности всех изученных на завершаемом уровне образования обязательных учебных дисциплин или совокупности только профильных учебных дисциплин.
Дифференциация прав доступа выпускников всех уровней образования к дальнейшим уровням и ступеням образования должна предусматривать определение и периодический пересмотр пороговых значений результатов обучения по программам:
среднего (полного) общего образования, открывающих право доступа выпускникам общеобразовательной школы для продолжения образования в средних профессиональных и высших учебных заведениях;
начального профессионального образования, дающих выпускникам ПТУ право продолжения обучения в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования;
среднего профессионального образования, которые предоставляют выпускникам ссузов право продолжения обучения в образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
начального, среднего и высшего профессионального образования, что обеспечивает выпускникам право продолжения обучения в образовательных учреждениях того же уровня для освоения образовательных программ следующих ступеней:
в учреждениях начального и среднего профессионального образования программ повышенного уровня подготовки (после завершения освоения основной образовательной программы);
в учреждениях высшего профессионального образования программ подготовки магистров (после завершения освоения бакалаврской программы) и т.д.
Утверждение и объявление пороговых значений, определяющих права доступа к продолжению образования на более высоких образовательных уровнях и ступенях, должны проводиться таким образом, чтобы учащийся или студент, начинающий осваивать образовательную программу, знал с первого года обучения пороговые значения результативности освоения данной образовательной программы, необходимые для получения права по завершении программы продолжить обучение на более высоком образовательном уровне или ступени. Подобный порядок будет способствовать активной позиции учащихся в учебном процессе, нацеленности на достижение высоких результатов в учебе, соответствующих их жизненным планам получения образования соответствующего уровня.
Всем учащимся, права которых на дальнейшее обучение оказались ограниченными, должны быть созданы условия и по их желанию предоставлена возможность повторного освоения на платной основе образовательных программ соответствующего уровня или их частей. В отдельных случаях, при наличии особых оснований, такие учащиеся могут рассчитывать на государственную финансовую поддержку в форме субсидий и/или образовательных кредитов. Дополнительную подготовку к экзаменам, позволяющую расширить права на продолжение обучения, можно получить в любом образовательном учреждении, но сдавать экзамены только в аккредитованных центрах государственной сертификации: государственных региональных центрах тестирования, центрах проведения ЕГЭ и т.п.
Предлагаемая система государственного регулирования сбалансированности подготовки специалистов по уровням профессионального образования посредством установления пороговых значений результативности освоения образовательных программ должна строиться на следующих основных принципах:
обеспечение государственных интересов в сфере образования путем создания условий, препятствующих девальвации государственных дипломов и других документов, подтверждающих образовательный уровень граждан;
предоставление каждому возможности получения образования любого уровня в соответствии с его способностями и готовностью независимо от уровня материального благосостояния семьи;
обязательное соблюдение пороговых ограничений всеми образовательными учреждениями независимо от их организационных форм и форм собственности;
система может, но не должна быть инструментом установления жестких пропорций в подготовке специалистов по уровням профессионального образования, по крайней мере, в ближайшей перспективе.
Установление пороговых значений результативности освоения образовательных программ прерогатива государства. Выбирать и периодически пересматривать пороговые значения целесообразно на основе данных мониторинга и прогнозов текущей успеваемости по образовательным программам, балансов молодежных ресурсов, структурных изменений потребности рынка труда в квалифицированных рабочих и специалистах.
|
