Концепция ТИР может быть использована для разработки стратегии инновационного развития мегаполисов только при условии учёта особенностей их функционирования. При разработке подходов к инновационному развитию мегаполиса мы исходим из следующих положений: мегаполис является территориальным образованием, социально-экономическое развитие которого осуществляется по механизмам постиндустриальной экономики; основной задачей мегаполиса как среды обитания человека является повышение качества жизни населения. Стратегическая цель инновационного развития (миссия) мегаполиса формулируется как обеспечение современного качества жизни населения и устойчивого развития города посредством использования современных инновационных технологий.
Исходя из этого, определен минимальный набор приоритетов городского развития, без которых развитие современного мегаполиса представляется невозможным: жильё, транспорт, энергетика, образование, здравоохранение, строительство, продовольственное обеспечение, экология, торговля, безопасность, инженерное обеспечение и ЖКХ, бытовое обслуживание, информация и телекоммуникации.
С методологической точки зрения инновационное развитие мегаполиса должно рассматриваться как комплексный процесс изменения его экологической, экономической, социальной, пространственной, политической и духовной сфер, приводящий к их качественным преобразованиям, и, в конечном счёте – к повышению качества жизни населения на основе конкурентных преимуществ, основу которых составляют:
- наличие факторов производства, необходимых для обеспечения конкурентоспособности в конкретных секторах, прежде всего, квалифицированная рабочая сила или инфраструктура;
- характер спроса на внутреннем рынке для инновационных продуктов и услуг;
- наличие конкурентоспособных производств;
- устойчивая стратегия, структура и конкурентная среда, условия функционирования компаний, а также характер внутренней конкуренции.
Стратегия инновационного развития мегаполиса базируется на интегральном долгосрочном прогнозе социально-экономического и научно-технологического развития страны, региона и собственно города, который разрабатывается на начальном этапе работ и впоследствии уточняется и корректируется. При этом на предварительной стадии должна быть разработана система измерения параметров инновационного развития, включающая набор индикаторов и показателей. Методология и процедура выбора показателей играют ключевые роли на начальной стадии стратегического планирования, поскольку от правильности выбора показателей и системы их отслеживания (мониторинга), зависит оценка ситуации и принимаемые управленческие решения.
Также на начальной стадии выявляются основные проблемы, требующие решения. Для этой цели используется механизм SWOT- анализа, в ходе которого выявляются сильные и слабые стороны города, определяются возможности для реализации конкурентных преимуществ, оцениваются потенциальные внешние и внутренние угрозы в случае отсутствия каких-либо действий. Работы по долгосрочному прогнозированию являются систематической процедурой стратегического планирования.
На базе предварительных исследований анализируются различные варианты развития на долгосрочную перспективу. В практике наиболее часто встречаются две комбинации: оптимистичный - пессимистичный и инерционный – инновационный варианты. Однако с точки зрения большей надёжности желательно рассматривать три-пять вариантов, на базе которых выработать реалистичный, который и должен составить основу для дальнейшей работы. При этом инерционный сценарий, который разрабатывается посредством экстраполяции показателей на долгосрочную перспективу, определяет базовую траекторию развития. Такой подход показывает динамику развития при условии постоянства начальных условий. Разработка остальных сценариев должна осуществляться, исходя из параметров базовой траектории.
Стратегия инновационного развития города является документом, определяющим цели, задачи и основные направления инновационного развития города на долгосрочную (10 и более лет) перспективу. Основная задача стратегии – выявить те направления развития, которые приведут в заданные сроки к достижению основной цели, определить принципы реализации, которые задают ориентиры, необходимые для принятия стратегических и оперативных решений участниками процесса. При этом стратегия является с одной стороны – административным документом, но в тоже время, с учётом статуса участников её разработки и принципа консенсуса, этот документ может рассматриваться в роли договора общественного согласия, поскольку в нём речь идёт о согласованных действиях в интересах всех заинтересованных сторон.
Реализация Стратегии инновационного развития города начинается с разработки политики инновационного развития на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу, которая должна быть направлена на решение следующих основных задач:
концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития;
повышение общего образовательного уровня жителей мегаполиса;
создание высокооплачиваемых рабочих мест;
привлечение новых технологий для решения проблем города;
предотвращение оттока высококвалифицированных кадров;
развитие и внедрение информационно-коммуникационных технологий;
инновационное развитие социальной и инновационной инфраструктуры;
ресурсное обеспечение инновационных программ и проектов.
Формирование конкретных мер на каждом временном интервале осуществляется на основе частных приоритетных направлений, формируемых на основе декомпозиции стратегической цели инновационного развития мегаполиса. На этом этапе планирование осуществляется на базе технологии «дерево целей», позволяющей с помощью специальной системы критериев определить для каждого временного интервала приоритетные задачи и методы их решения применительно к избранному сценарию стратегического развития. Для реализации подготовленных таким образом планов разрабатываются соответствующие программы и проекты и определяются источники их ресурсного обеспечения. При этом необходимо обеспечить гармонизацию инновационных городских программ и проектов с федеральными и региональными, что позволит привлечь дополнительные средства.
В краткосрочной перспективе должны реализовываться проекты, направленные на решение критических проблем, т.е. первоочередных проблем, без решения которых дальнейшая реализация Стратегии будет весьма затруднена. Как правило, это относится к оперативному решению проблем в сферах обеспечения жизнедеятельности, показатели состояния которых находятся ниже допустимых пороговых значений.
Заключительным этапом разработки программных документов является их законодательное утверждение, при этом особое внимание должно быть уделено вопросам, связанным с обеспечением устойчивого финансирования и других видов ресурсного обеспечения. В плане ресурсного обеспечения собственные возможности города, ограничиваются объектами муниципальной собственности, земельными участками, средствами собственного бюджета др. Привлечение дополнительных ресурсов должно осуществляться путём использования механизмов частно-государственного партнерства, которое также требует соответствующего нормативного правового обеспечения.
Одновременно с разработкой стратегии, политики и программных документов необходимо формирование системы стратегического управления, обеспечивающей достижение поставленных целей и задач, реализацию программ, корректировку планов с учётом достигнутых результатов, основу которой должен составить мониторинг хода реализации стратегии. При этом должно быть обеспечено широкое обсуждение и независимая оценка хода и результатов реализации Стратегии, что реализуется в рамках постоянно действующих рабочих групп по направлениям, а также в ходе научно-практических конференций с привлечением внешних, в том числе международных, экспертов
С целью выявления конкурентных преимуществ мегаполиса и проблемных областей рассмотрим некоторые особенности жизнедеятельности крупных городов.
Развитие мегаполиса как административного, политического, финансового, научного и образовательного центра привлекает в город как уже устоявшиеся бизнес-структуры, так и молодых предпринимателей, только начинающих свой путь. Наличие современных научно-образовательных комплексов обеспечивает приток молодёжи, формирует высокий уровень образования и культуры населения, решает проблему использования современных технологий в экономике города. Кроме того, как показывает практика, близость к крупному городу значительно повышает темпы развития прилежащих территорий. Известно, например, что показатели развития сельского хозяйства в ближайших районах Московской области примерно в два раза выше, чем в дальних.
В сфере промышленного производства картина выглядит следующим образом. Промышленные предприятия, во-первых, являются одним из источников повышения экологической нагрузки, что требует проведения дополнительных дорогостоящих природоохранных мероприятий, и, во-вторых, для нужд производства требуются значительные энергетические и сырьевые ресурсы, которых на территории нет в принципе. Решение перечисленных проблем, а также рост цены на землю, требуют значительных затрат, что существенно снижает конкурентоспособность предприятий. Тем самым стимулируется процесс вывода промышленности за пределы мегаполиса, что, в частности, снижает приток инвестиций в производственную сферу. При этом мегаполисы остаются крупными потребителями энергетических ресурсов, продукции пищевой промышленности, машиностроения, электронной техники, строительных материалов и других конечных видов продукции.
Отличительными чертами мегаполиса являются – ограниченная территория, отсутствие собственных природных ресурсов, высокая концентрация населения, высокая экологическая нагрузка. Эти факторы и определяют вектор экономического развития территории. Ограниченность территории при увеличении численности населения приводит к высоким темпам роста цен на землю, что делает их наиболее привлекательными для размещения элитного жилья и офисных помещений. Разворачивание жилищного и офисного строительства привлекает в строительный комплекс внешние инвестиции и создаёт дополнительные рабочие места.
Интенсивное развитие крупных городов привело к обострению ряда проблем, обусловленных несоответствием используемых технологий условиям устойчивого развития. Прежде всего, это относится к экологии. Так, например, одним из основных потребителей топлива является автомобильный транспорт, который даёт до 80% всего объема выбросов. При этом его доля в дальнейшем будет только увеличиваться.
Таблица 2
Укрупнённый SWOT-анализ мегаполиса
Сильные стороны
|
Слабые стороны
|
Административный ресурс
Высокая концентрация научного и образовательного потенциала
Относительно высокий уровень жизни населения
Высокий уровень образования населения
Наличие крупных финансовых структур
Наличие объектов мировой культуры
Инвестиционная привлекательность
Развитая система торговли и услуг
Обеспечение социальной сферы
Наличие высокооплачиваемых рабочих мест
Высокий уровень информатизации
|
Отсутствие законодательства, ориентированного на проблемы развития мегаполисов.
Отсутствие собственных энергетических и продовольственных ресурсов
Ограниченность территории
Высокая плотность населения
Высокая концентрация объектов, представляющих потенциальную техногенную опасность
Высокая экологическая нагрузка
Неразвитость транспортных сетей
Нехватка собственных трудовых ресурсов
Расслоение населения по уровню доходов и социальной обеспеченности
Высокая стоимость земельных участков, жилых и производственных помещений
|
Угрозы
|
Возможные последствия в случае непринятия мер
|
Ухудшение экологической обстановки
Ухудшение криминогенной обстановки
Транспортные проблемы
Повышение вероятности техногенных аварий
Неконтролируемый рост населения за счёт иммиграции
|
Снижение показателей экономического роста
Снижение интегральных показателей безопасности
Снижение качества жизни в результате неблагоприятной экологической обстановки
Увеличение числа конфликтов на социальной и национальной почве
|
Следует отметить и ещё одну особенность планирования стратегического инновационного развития мегаполиса, которая заключается в необходимости учёта интересов близлежащих территорий. Во-первых, эти территории обеспечивают мегаполисы ресурсами, необходимыми для их жизнедеятельности, в первую очередь, продовольственными, и, во-вторых, значительную часть работающих в мегаполисе составляют жители соседних поселков, деревень, городских образований. Таким образом, территории несут потери в трудовых ресурсах и в налогах, обеспечивая при этом решение жилищных проблем работников предприятий мегаполиса. Поэтому планы развития крупных городов должны уже на начальной стадии координироваться с соответствующими планами соседних территорий.
Функциональную макроструктуру экономики мегаполиса представим как совокупность трёх секторов – производства (P), услуг (S), обеспечения жизнедеятельности (L). При этом сектора P и S, обеспечивают продукцию и услуги как для внешних, так и внутренних потребителей и обеспечивают приток ресурсов и инвестиций, необходимых, в том числе, для обеспечения сектора L.
Наличие трёх явно выраженных секторов экономики позволяет предложить кластерный подход к организации их функционирования. При этом появляется новый тип кластеров, задачей которого является не создание новых видов продукции, а оказание услуг, так называемые сервисные кластеры. Тогда содержательная часть инновационной политики города должна быть направлена на обеспечение развития соответствующих кластеров.
В общем виде кластер можно определить как группу хозяйствующих субъектов, ведущих самостоятельный бизнес, ориентированных на создание конечного продукта и услуг (добавочной стоимости), связанных между собой партнерскими отношениями по всей технологической цепочке и представляет собой структуру с обратной связью, что позволяет чётко реагировать на изменение экономической ситуации (рис.2). Экономика кластера базируется на синергетических принципах, в соответствии с которыми эффект от взаимодействия структурных элементов, входящих в кластер, значительно выше, чем сумма эффектов, получаемых каждым участником самостоятельно. Каждый структурный элемент кластера обладает собственным набором товаров и услуг, который в принципе позволяет им самостоятельно работать на рынке. Но в ряде случаев можно добиться снижения производственных издержек за счёт установления длительных партнёрских отношений и частичного объединения активов. При этом каждый участник кластера самостоятельно распоряжается собственными активами, но по согласованным участниками кластера процедурам. Производственной функцией кластера является обеспечение функционирования технологической цепочки. В самом общем виде эта цепочка представляет собой полный производственный цикл от добычи исходного сырья до реализации конечной продукции. При этом входящие в кластер организации связаны договорными (контрактными) отношениями.
Кластерный механизм взаимодействия фирм, работающих в единой технологической системе, позволяет им расширять клиентскую базу, избежать неоправданной и недобросовестной конкуренции. Применительно к проблемам мегаполиса задача сводится, прежде всего, к расширению объёма и качества предоставления услуг с учётом увеличения численности населения и расширения границ города.
Важным является то обстоятельство, что развитие сектора услуг осуществляется преимущественно посредством создания малых предприятий, обеспечивающих оказание этих услуг. Тем самым обеспечивается создание новых рабочих мест.
При рассмотрении сетевой организации деятельности следует различать кластеры, как сетевые структуры, представляющие совокупность юридических лиц, и вертикальные сетевые структуры, образованные единым собственником. Вертикальные сетевые структуры ориентированы на выполнение конкретной функции при централизованном управлении. В отличие от кластеров сеть представляет собой иерархическую структуру, а её элементы, по сути, являются филиалами главного офиса. По такой схеме работают, например, сети медицинских учреждений, дилерские организации автомобильных производителей и др.
По типу деятельности кластеры в мегаполисе также можно разделить на несколько категорий. Наиболее распространённая из них – кластеры мегаполиса, ориентированные на оказание услуг – сервисные кластеры
Второй тип кластеров – технологические кластеры, ориентированные на обеспечение собственных нужд мегаполиса. Такие кластеры ориентированы на адаптацию известных технологий, а при необходимости и оригинальную разработку новых технологий, и выпуск на их базе продукции, ориентированной на решение местных проблем. К таким разработкам можно, например, отнести разработку общественного электротранспорта для использования на внутригородских маршрутах.
Технологические кластеры получили наибольшее распространение, и теория их развития отработана лучше всего. Применительно к регионам следует отметить, что в Санкт-Петербурге, например, исторически сложилось 12 кластеров в области наукоёмких технологий, в том числе, атомная энергетика, авиационное приборостроение, информационные технологии, машиностроение, судостроение и др.
Третий тип кластеров - это кластеры, находящиеся на данной территории, но не производящие продукцию, представляющую необходимый интерес территории и не оказывающие услуги населению. Такие кластеры ориентированы на решение задач в интересах нескольких регионов или государства и для города представляют интерес в плане создания высокооплачиваемых рабочих мест, собственной социальной инфраструктуры, привлечение в мегаполис внешних инвестиций, платежами в бюджет мегаполиса.
По географическому размещению кластеры мегаполисов можно разделить на два типа – внутренние, т.е. все структурные единицы кластера размещены в границах города, и смешанные, т.е. такие кластеры, часть предприятий которых находится за границей поселения.
В соответствии с изложенным подходом одним из направлений инновационной политики города должно стать обеспечение развития кластеров, работающих в приоритетных направлениях развития города. При этом для решения практических проблем целесообразно применять программно-целевой метод с использованием механизмов частно-государственного партнерства. Кластерная политика является базовым механизмом реализации стратегии инновационного развития мегаполиса и может эффективно использоваться для развития различных секторов городского хозяйства.
Особенности жизнедеятельности мегаполисов, их развитие по механизмам постиндустриальной экономики, в то время как остальные регионы страны находятся ещё в индустриальной идеологии на уровне 4-5 технологических укладов, требует специальной законодательной базы. В настоящее время специальными законами регламентируется функционирование отдельных территорий – наукограды, ЗАТО, ОЭЗ. Законодательная же база мегаполисов базируется на законах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления. Большинство мегаполисов4 России относятся к городам регионального значения и находятся в ведении субъектов Российской Федерации. Таким образом, современное законодательство фактически приравнивает крупные города и небольшие сельские поселения. Отсутствие специального законодательства, определяющего особую роль мегаполисов в развитии страны и регламентирующего их жизнедеятельность, является сдерживающим фактором их развития. Сейчас уже назрела необходимость законодательно закрепить юридический статус мегаполисов как городов с особым видом экономики и управления, предоставить им дополнительные возможности по сборам налогов и формированию собственных бюджетов, предоставить дополнительные возможности в части социально-экономического развития.
Весомая роль в управлении инновационным развитием мегаполиса принадлежит его информационному обеспечению.
Проведенный анализ формирования системы управления мегаполисом на базе информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), позволил сформулировать основные положения, характеризующие сущность информационной экономики:
темпы перехода государства к новой экономике характеризуются темпами формирования единого информационного пространства страны и распространением современных информационно-коммуникационных технологий;
в реальном секторе экономики уровень использования ИКТ является важнейшим фактором обеспечения технологической конкурентоспособности, при этом наивысшими темпами развиваются организации обеспечивающие получение новых знаний на базе современных ИКТ и информационная инфраструктура, обеспечивающая их распространение;
информационная индустрия превращается в наиболее динамичную и эффективную сферу производства, обеспечивающую лидирующую роль отдельных стран, территорий и городов в системе мировой экономики;
информационное пространство рассматривается в контексте среды обитания человека, а собственно информация и знания превращаются в важнейший фактор-ресурс социально-экономического развития.
Рассматривая проблемы становления информационного общества необходимо учитывать, что оно формируется не за счёт естественного развития, а в результате целенаправленных действий, направленных на технологические преобразования и формирование информационного пространства. Поэтому, как и любые другие системы, имеющие в своей основе результаты деятельности человека, информационное общество несет с собой не только новые решения и возможности, но и новые проблемы и риски, имеет ряд весьма существенных ограничений, которые необходимо учитывать, разрабатывая конкретные меры по его развитию.
Важнейшей проблемой является информационное неравенство, суть которого заключается в социальной дифференциации людей по их возможности доступа к информации.
Развитие ИКТ требует пересмотра походов и к системе воспитания и образования в широком смысле. Наряду с расширением образовательных возможностей, наблюдаются и такие негативные явления как формирование у детей так называемого «клипового» и «кликового» сознания. Суть этих процессов заключается в том, что ребёнок с детства привыкает простым нажатием кнопки получать концентрированную информацию в сжатом виде, но при этом не вырабатываются навыки по её осмыслению и анализу. Тем самым теряются творческие начала, и вырабатывается стиль поведения, заключающийся в следовании установленным процедурам. Кроме того, неконтролируемый доступ к виртуальному пространству в детском и юношеском возрасте может привести к такой ситуации, когда будет утеряна грань между действительностью и иллюзиями, формирует превратное представление об окружающем мире.
Ещё одна проблема – асимметрия информации. Так, отсутствие доступа населения к полной информации о деятельности административных органов приводит к снижению эффективности их деятельности, развитию негативных, в том числе коррупционных, процессов.
Таким образом, на государственном уровне формирование информационного общества должно осуществляться с учётом имеющихся рисков и ограничений. Снижение рисков и парирование угроз могут быть обеспечены только за счёт взаимодействия государтсва и общества, выработки на этой основе адекватной государственной политики, механизмов её реализации, законодательного обеспечения. При этом главнейшей задачей является обеспечение свободного доступа граждан к информационным ресурсам.
В последние два десятилетия в мировой практике государственного управления наблюдаются два процесса: модернизация государственных органов власти, с целью повышения эффективности системы управления, предотвращению коррупционных явлений, концентрации усилий органов государственной власти на интересах населения и бизнеса, и переориентация государства на удовлетворение потребностей населения в соответствии с принципом: «Правительство не для себя, правительство для народа», который является основой модели сервисного государства. Согласно этой модели сфера услуг выделяется в качестве основного вида деятельности государства.
Одновременно с этим интенсивно развивается подход к организации системы государственного управления, получивший название электронное правительство (e-government, e-gov). Концепция электронного правительства (ЭП) ставит своей целью повышение эффективности управления путём сокращения издержек на содержание аппарата, снижение времени принятия управленческих решений, обеспечение контроля деятельности правительства со стороны общества, и, наконец, самое на наш взгляд главное – организацию диалога между властью, обществом и бизнесом и обеспечение консенсуса при принятии управленческих решений.
Формирование ЭП требует изменения не только государственной парадигмы – переход к сервисному государству, но также меняет всю технологию работы. Проблема заключается в том, что в настоящее время сложилась система оказания государственных услуг по ведомственному принципу. Это приводит к тому, что внутри отдельного ведомства, как правило, хорошо налажен документооборот, организована система обмена информацией между службами, чётко проработаны регламенты, форматы данных и т.д. Однако на межведомственном уровне механизмы взаимодействия отработаны в меньшей степени. При этом слабо определены ответственность и контроль сроков исполнения при межведомственном взаимодействии. Очевидно, что такая организация работы, во-первых, требует значительных издержек для преодоления ведомственных барьеров, а с другой – является мощным препятствием для совершенствования структуры управления, поскольку даже незначительная реорганизация одного ведомства приводит к нарушению процесса управления. С экономической точки зрения нескоординированность работы аппарата приводит к нерациональной трате ресурсов. Так, по известным оценкам затраты времени граждан на обращения в государственные службы составляют примерно 3-4 млрд. человеко-часов в год. Непосредственно в работе с обращениями населения занято около 400 тыс. государственных служащих. При этом примерно 25-30% операций осуществляются с ошибками.
В настоящее время различные варианты электронного правительства существуют в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Сингапуре, Японии, Дубаи и ряде других государств. При этом задача создания электронного правительства формируется и реализуется на государственном уровне.
Уже имеющийся опыт формирования электронных правительств позволяет выделить четыре стадии этого процесса: информирование населения в режиме реального времени об оказываемых услугах, справочные и информационные материалы и т.д.; одностороннее взаимодействие – самостоятельное направление гражданами и организациями через сеть Интернет информации в административные органы; двустороннее взаимодействие - обработка получаемой информации в режиме реального времени в управленческих структурах; осуществление транзакций – принятие конкретных решений, оплата налогов, сборов, услуг, выдача разрешений, принятие других решений.
Суммируя существующие подходы к проблемам формирования электронного правительства можно выделить следующие функции, которое оно должно взять на себя:
качественно новая организация работы административного аппарата, в основе которой лежат безбумажные технологии;
оперативная обработка и передача служебной информации;
повышение качества предоставляемых государственных услуг административным учреждениям, бизнесу и отдельным гражданам различных социальных слоёв;
достоверное, полное и оперативное информирование общества о работе административных органов;
оперативное реагирование на изменение социально-экономической ситуации, а также на нештатные ситуации, обусловленные природными и техногенными факторами;
создание системы стратегического планирования и развития;
создание системы поддержки принятия управленческих решений.
Управление крупными территориальными структурами имеет одну особенность – чем крупнее структура, тем дальше лицо, принимающее решение, находится от источников информации и реальной жизни. При традиционной схеме управления это приводит к ослаблению обратных связей. В этом случае даже самые неправильные решения остаются без последствий для чиновников, их принявших. Это способствует отрыву системы управления от решения проблем конкретных граждан, на которых, собственно говоря, она и должна работать; к переориентации управленческого аппарата от оказания услуг населению к работе по выполнению указаний начальства; снижению эффективности работы системы управления.
Сформулируем принципы функционирования электронного правительства мегаполиса.
Принцип доступности заключается в обеспечении свободного и равного доступа к информационным ресурсам всем потребителям услуг - гражданам и юридическим лицам.
Принцип оперативности заключается в максимально быстром рассмотрении вопросов и поиске приемлемых решений, особенно в случаях, не попадающих под стандартные схемы.
Принцип снижения издержек заключается создание условий и механизмов, обеспечивающих снижение издержек потребителя услуг. При этом необходимо исходить из того, что оказание услуг является основной, а, следовательно, и наиболее затратной областью деятельности правительства.
Принцип целостности восприятия – потребитель имеет право, но не обязан знать механизмы принятия решения. Администрация мегаполиса должна быть представлена в виде целостной структуры. Задача согласования документов внутри администрации не должна ложится на плечи потребителя – это должно быть заложено в соответствующие административные регламенты.
Принцип безопасности заключается в обеспечении технической, юридической, физической безопасности функционирования электронного правительства. Наряду с этим должны быть предусмотрены меры по защите потребителей, поскольку концентрация персональных данных даёт принципиальную возможность использовать их не по прямому назначению.
В общем виде задача сводится к повышению качества управления, включая оказание услуг населению и бизнесу. Одним из важнейших показателей качества является скорость предоставления услуг (принцип оперативности), что существенно влияет как на издержки граждан, так и на издержки бизнеса прямо (за счёт затрат времени) и косвенно (увеличение времени рассмотрения вопросов повышает затраты на функционирование аппарата, а следовательно и налоги).
При переходе к сервисному электронному правительству важно учитывать то обстоятельство, что при традиционной системе управления население не имеет прямого доступа к системе выработки и принятия решений и даже с принятыми документами знакомится не напрямую, а только через средства массовой информации, пусть даже и официальные. При внедрении ЭП жители получают возможность принимать участие в решении проблем городского развития, а также давать прямую оценку деятельности конкретных чиновников, доводить её до непосредственных руководителей и получать информацию о принятых решениях.
Организационно-функциональная схема электронного правительства мегаполиса (ЭПМ) представлена на рис. 3. Согласно этой схеме центральным звеном, обеспечивающим функционирование ЭПМ, является портал ЭПМ.
На портал поступает информация и запросы по трём основным каналам: население, бизнес, территория. Часть запросов может быть обработана в автоматическом режиме и ответ на них направляется заявителю в автоматическом режиме. Вопросы, не имеющие достаточной степени формализации, рассматриваются непосредственно в административных структурах – аппарате мэра, городской думе, правительстве. Кроме ответов на запросы администрация выдаёт информацию о текущем состоянии мегаполиса. При этом на уровне подразделений административных структур также создаются свои информационные ресурсы, доступ к которым обеспечивается через портал.
Для случаев, не имеющих очевидного однозначного решения, а также для оценки принимаемых решений используется система поддержки принятия управленческих решений (СППУР), задачей которой является оказание содействия властным структурам при рассмотрении стратегических проблем развития города, возникновения нештатных ситуаций, требующих оперативного реагирования и др.
Одной из задач, решаемых при разработке электронного правительства мегаполиса должно стать формирование единого информационного управленческого пространства. Эта проблема обусловлена тем обстоятельством, что в состав мегаполисов входят самостоятельные муниципальные образования. Территориальные органы управления решают задачи, относящиеся к их компетенции, их особенностью является непосредственная ориентация на нужды населения. Во многих случаях эффективность их решения будет зависеть от организации взаимодействия с городскими службами. В этом плане должна быть предусмотрена возможность доступа территориальных органов управления к информационным ресурсам отраслевых систем. Таким образом, электронное правительство мегаполиса является интегрированной многоуровневой распределённой системой, обеспечивающей политическое, экономическое, методологическое и информационное единство городского управления.
Одним из наиболее широко используемых в настоящее время подходов к управлению является ситуационный подход, согласно которому ситуация определяется как оценка совокупности объектов системы и связей между ними, которые находятся в постоянных причинно-следственных отношениях, зависящих от произошедших событий и протекающих процессов.
Математическое описание состояние системы в терминах ситуаций называется ситуационной моделью. А комплекс, обеспечивающий сбор, обработку, анализ информации и выработку на этой основе управленческих решений называют ситуационным центром (СЦ). Таким образом, СЦ позволяет смоделировать различные варианты развития событий и спланировать действия на случай возникновения непредвиденных ситуаций. В последние годы ситуационные центры рассматриваются как неотъемлемая часть системы управления крупными комплексами. В настоящее время в мире насчитывается более 300 СЦ, обслуживающих как руководителей государств, так и крупные корпорации. Так, Президента США обслуживают 4 СЦ. Несколько десятков СЦ расположены в Европе.
В России ситуационный подход был впервые применён при ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС 1986 г. Впоследствии отработанные методики легли в основу создания полномасштабных ситуационных центров в Росатома, МЧС и Минприроды. В 1994 был создан ситуационный центр Совета Безопасности, функциями которого является мониторинг, анализ и моделирования событий в экономике, социальной сфере и национальной безопасности и подготовка на этой основе предложений по необходимым мерам государственного регулирования. В феврале 1996 года был введен в строй ситуационный центр в резиденции Президента России.
Применительно к проблемам территориального развития СЦ является основным элементом системы поддержки принятия управленческих решений (СППУР) и ориентирован на оперативный анализ ситуации на территории, разработку долгосрочных стратегий развития и программ их реализации, проведение мониторинга реализации принимаемых решений и т.д.
Одной из центральных проблем управления мегаполисами как крупными социально-производственными комплексами, является адекватность и быстрота принимаемых управленческих решений. Задача усложняется тем обстоятельством, что увеличение масштабов мегаполиса приводит к нелинейному возрастанию объёмов информации, которые необходимо принимать во внимание при принятии управленческих решений. С учётом высокой концентрации населения цена принимаемых решений значительно повышается, особенно когда речь идёт о нештатных ситуациях – техногенных катастрофах, террористических актах и т.п., вероятность которых в крупных городах значительно выше, чем на других территориях. Таким образом, наряду с возросшими потоками информации сокращается время, которым располагают руководители для принятия грамотных управленческих решений. Очевидно, что такие условия функционирования администрации города требуют изменения механизмов принятия управленческих решений, которые теперь будут базироваться на результатах статистических и аналитических исследований, прогнозах социально-экономического развития. Использование СЦ в системе управления позволяет администрации мегаполиса перейти от принятия отдельных решений по текущим вопросам к системному управлению.
По масштабу решаемых задач ситуационные центры могут быть классифицированы следующим образом:
стратегические – центры, в которых решаются задачи разработки прогнозов социально экономического развития и на этой основе разрабатываются стратегии и программы их реализации;
оперативные – центры, отслеживающие текущее состояние системы и подготавливающие предложения по оперативным управленческим решениям
индивидуальные – персональное рабочее место руководителя, настраиваемое непосредственно на поддержку решений, находящихся в компетенции конкретного руководителя5.
По характеру решаемых задач СЦ могут быть классифицированы как:
Центры управления кризисными ситуациями (СЦ-К), задачей которых является разработка мер предупреждения кризисных ситуаций за счёт своевременного представления руководству достаточной информации о состоянии объектов управления, анализа тенденций изменения текущей ситуации и прогноз возможных вариантов развития событий. В случае наступления кризисной ситуации СЦ-К обеспечивают информационную поддержку мероприятий по его преодолению и ликвидации последствий.
Моделирующие центры выполняют (СЦ-М) в основном функции исследований и разработок. Их основная задача заключается в оценке ситуации в случае внесения изменений в действующие нормы и правила. Так, например, наличие соответствующих моделей позволяет спрогнозировать реакцию населения на принимаемые администрацией решения или, например, изменение законодательства.
Задача ситуационных центров отображения (СЦ-О) – состоит в наблюдении за объектами или территорией и обеспечении необходимой информацией лиц, принимающих решения. Наибольшее распространение такие центры получили в системе органов внутренних дел для обеспечения правопорядка.
Таким образом, при разработке СЦ необходимо руководствоваться теми целями и задачами, для которых он создаётся. При этом разрабатываемый технический комплекс должен иметь возможности для дальнейшего развития, с учётом темпов обновления техники. Тем самым, одним из требований к техническому комплексу является модульность, что позволит проводить модернизацию без остановки работы. Отсюда следует вывод, что для стратегических центров, требующих максимальной производительности вычислительных систем, не может быть типовых решений.
Для решения стоящих перед ситуационными центрами задач требуются большие объемы и высокая интенсивность поступления входной информации, что делает абсолютно необходимым использование современных средств, обеспечивающих высокие возможности приема, воспроизведения и восприятия информации.
Исходя из задач, решаемых СЦ мегаполиса, и используемых технических и программных средств, его структура может быть представлена в виде двух блоков - функционального и обеспечивающего (рис.4).
На начальной стадии производится сбор и первичная обработка информации, заполнение баз данных. Обработанные данные передаются в сектор моделирования, обеспечивающем разработку моделей и проведение вычислительных экспериментов. На основе анализа полученных данных готовятся информационные материалы для руководства и проекты решений.
В состав технического комплекса входят аппаратно-программная среда общего назначения, подсистема методического обеспечения и комплекс средства отображения информации (СОИ). Комплекс СОИ ситуационного центра имеет свои отличительные особенности, поскольку выполняет одну из важнейших функций СЦ - сокращение времени, необходимого для оценки и понимания ситуации. Для быстрого погружения в проблему используются специальные средства отображения информации, позволяющие представить проблему в наиболее удобном виде, лёгком для восприятия проблемы. Стратегический и оперативный ситуационный центр требуют специальных помещений, оснащённых комплексом средств отображения информации (СОИ), на которые по каналам связи поступает информация либо с внешних источников, либо из внутренних подразделений центра (результаты моделирования конкретных ситуаций, сценарные варианты развития и т.д.).
Система обеспечения безопасности СЦ реализуется на основе программных и технических средств защиты информации от несанкционированного доступа, методов криптографической защиты, средств защиты от утечки информации, а также физической защиты носителей информации (оборудования и персонала).
Используемые методы и средства защиты должны базироваться на действующем законодательстве и пройти необходимую сертификацию
Ситуационный центр позволяет выявлять ближайшие и отдалённые последствия принимаемых управленческих решений, выбирать и корректировать стратегии, рассматривать различные варианты решения проблем, выбрать оптимальный алгоритм действий. При этом центр должен помочь руководству мегаполиса выявлять проблемные области, в том числе на отдалённой перспективе, обеспечивать диалог заинтересованных сторон (общество-бизнес-власть) и поиск взаимоприемлемых решений (рис.5).
Для обеспечения поддержки принятия управленческих решений на уровне мегаполиса должна быть обеспечена возможность использования следующих технологий:
проведения мозговых штурмов для оценки ситуаций и поиска решений;
экспертная поддержка реализации стратегий, планов и отдельных проектов;
мониторинг текущего состояния социально-производственного комплекса города;
оценка возможностей и выявление потенциальных угроз на основе статистического анализа, математического моделирования и технологий проектирования.
При этом уже на стадии проектирования должны быть разработаны математические модели, адекватно описывающие состояние мегаполиса в целом.
Очевидно, что такой подход потребует создания при руководстве мегаполиса принципиально нового института советников, подготовленных к выработке управленческих решений на основе использования современных методов прогнозирования.
Таким образом, для обеспечения планирования и сопровождение развития социально- производственного комплекса мегаполиса (СПКМ) его ситуационный центр (СЦМ) должен обеспечить взаимодействие специалистов и базы данных об отраслях, базы данных официальной статистики, специалистов по системному анализу сложных структур, математическому моделированию и стратегическому прогнозированию с использованием синергетических подходов.
|
