Глава 5. Анализ расходов проекта федерального бюджета (в части, относящейся к компетенции Направления)
5.1. Расходы федерального бюджета в части финансовых вложений в акции и иные формы участия в капитале
Статьей 11 Законопроекта о бюджете на 2010-2012 годы, в приложениях
№ 6 «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2010 год» и
№ 9 «Распределение бюджетных ассигнований на 2010 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видам классификации расходов федерального бюджета» к законопроекту в 2010 году предусматривается направление федеральными органами исполнительной власти бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ (ОАО). Общая сумма расходов федерального бюджета в части финансовых вложений в акции и иные формы участия в капитале в 2010 году составит 291 155,6 млн рублей30 (показано на рисунке № 4.2.1), из них:
1) Взносы в уставный капитал акционерных обществ – 274 640,5 млн рублей, в том числе:
взносы в уставные капиталы акционерных обществ – в сумме 24 640,5 млн рублей (79 ОАО, включая совместное российско-индийское предприятие «Тайтениум Продактс Прайвит Лимитед»31 – 1 067,85 млн рублей). Главными распорядителями средств по данным расходам в 2010 году будут являться: Минпромторг России (020) – 2 601,3 млн рублей, Минэнерго России (022) – 6 939,8 млн рублей, Минэкономразвития России (139) – 4 920,0 млн рублей, Минрегион России (309) – 2 878,1 млн рублей, Росжелдор (109) – 2 300,0 млн рублей, Роскосмос (259) – 1 439,7 млн рублей, Росатом (725) – 1 574,2 млн рублей, другие главные распорядители – на общую сумму 1 987,4 млн рублей;
расходы Минфина России (глава 092) на взносы в уставные капиталы банковских кредитных организаций, осуществляемые путем обмена государственных ценных бумаг Российской Федерации на привилегированные акции банковских кредитных организаций – в сумме 250 000,0 млн рублей (КБК 092 04 12 3500300 13)32.
2) Приобретение дополнительных акций, выпускаемых при увеличении уставного капитала акционерных обществ – в сумме 16 515,1 млн рублей (ЦСР 3400200), в том числе: Минпромторг России (глава 020) – 5 472,0 млн рублей, Минэнерго России (глава 022) – 11 043,1 млн рублей.
Рисунок № 4.2.1 Расходы федерального бюджета в части финансовых вложений
в акции и иные формы участия в капитале предусмотрены в 2007-2010 годы
Анализ показал, что вышеназванные главные распорядители бюджетных средств, направляющие в 2010 году бюджетные ассигнования в уставные капиталы открытых акционерных обществ, не наделены полномочиями собственника приобретаемых от лица Российской Федерации акций. При этом следует отметить, что Росимущество, которое в соответствии с Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 73833 реализует права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации (за исключением прав акционера обществ, созданных в результате приватизации находящихся в ведении Минобороны России ФГУП), согласно Законопроекту о бюджете не будет осуществлять финансирование таких расходов в 2010 году (в данной схеме финансирования Агентство выступает «пассивным наблюдателем» за перечислением выше названными главными распорядителями бюджетных ассигнований в акции и иные формы участия в капитале и будет участвовать в этом процессе только как третья сторона в заключаемых соответствующих договорах).
По мнению Счетной палаты, подобная ситуация создает дополнительные риски в части, касающейся полноты и достоверности отражения в бухгалтерском (бюджетном) учете данных расходов и в осуществлении контроля за их целевым и эффективным использованием (более подробно анализ данной ситуации приведен в Заключении Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 год по направлению деятельности Счетной палаты по комплексному контролю использования национальных ресурсов, расходов государственных средств на проекты общегосударственного значения и доходов от использования и реализации государственного имущества).
В условиях финансового кризиса и возрастающих объемов бюджетных расходов на государственную поддержку хозяйствующих обществ, в том числе путем внесения взносов в их уставные капиталы, отдельные вопросы взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, задействованными в данном процессе, по мнению Счетной палаты, требуют дополнительного урегулирования. Представляется целесообразным закрепить за Росимуществом и Минобороны России, реализующими права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации (в части их касающейся), исключительные полномочия главных распорядителей бюджетных средств по расходам на взносы в уставные капиталы акционерных обществ и приобретение дополнительных акций, выпускаемых при увеличении их уставных капиталов.
Проверками Счетной палаты были выявлены факты невыполнения в полной мере требований федеральных законов о федеральном бюджете на 2007 год и о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, распоряжений Правительства Российской Федерации о внесении Росимуществом средств федерального бюджета в уставные капиталы ОАО «АИЖК» (в 2007 и 2008 годах) и в ОАО «Банк ВТБ» (в 2009 году). Так, из 180,0 млрд рублей бюджетных средств, предусмотренных в 2009 году на увеличение уставного капитала ОАО «Банка ВТБ», большая часть средств в виде разницы между стоимостью размещения и номинальной стоимостью акций (в сумме 142,7 млрд рублей) была учтена не как «уставный капитал», а как «добавочный капитал» акционерного общества, имеющий иную экономико-правовую природу использования. Это создает дополнительные риски снижения эффективности финансовых вложений государства, так как в соответствии с действующим законодательством средства добавочного капитала могут направляться, в том числе, на погашение убытков АО.
5.2. Расходы федерального бюджета на осуществление функций государственными корпорациями
5.2.1. В Законопроекте о бюджете (приложения № 6 и 9 к законопроекту) расходы на осуществление функций государственными корпорациями (в виде имущественных взносов, субсидий на выполнение государственных полномочий, реализацию ФЦП и др.) на 2010 год предусмотрены в объеме 165 676,4 млн рублей (ЦСР 0990000 «Субсидии государственным корпорациям»). В сводной росписи на 2009 год субсидии государственным корпорациям утверждены в объеме 251 676,4 млн рублей, исполнено на 1 июля 2009 года – 198 503,1 млн рублей.
На 2011 и 2012 годы данные расходы в Законопроекте о бюджете не указываются.
В разрезе главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования (в виде субсидий) предусмотрены на 2010 год:
Минздравсоцразвития России (глава 055) в форме имущественного взноса в госкорпорацию «Ростехнологии» (ЦСР 0990403, ВР 019 «Субсидии некоммерческим организациям») – 4 294,1 млн рублей (для осуществления мероприятий, связанных с завершением строительства и вводом в эксплуатацию федеральных центров высоких медицинских технологий, в том числе для проведения аудиторской проверки и оценки объектов незавершенного строительства указанных центров);
Минобразование России (глава 074) в форме имущественного взноса в госкорпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» – в сумме 1 000,0 млн рублей (ЦСР 0990801, ВР 019 «Субсидии некоммерческим организациям»);
Госкорпорация «Росатом» (глава 725) – в сумме 53 239,8 млн рублей (ЦСР 0990100) на развитие атомного энергетического комплекса;
Минрегион России (глава 309) – в сумме: 102 530,9 млн рублей (ЦСП 0990201) – имущественный взнос в госкорпорацию «Олимпстрой»; 4 000,0 млн рублей (ЦСР 0990601) – имущественный взнос в госкорпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (на восстановление имущества указанной государственной корпорации, переданного в собственность Российской Федерации в 2009 году на сумму 19 000,0 млн рублей. Оставшиеся 15 000,0 млн рублей предполагается вернуть в 2011 году);
Минфин России (глава 092) – в сумме 611,6 млн рублей (ЦСР 0990102) субсидии госкорпорации «Росатом» на выполнение возложенных на нее государственных полномочий (в том числе имущественный взнос в ОАО «Технопарк-Технология» – 200,0 млн рублей).
5.2.2. Отмечается, что за 2007-2010 годы общий объем субсидий государственным корпорациям (включая имущественные взносы) составляет 1 293,9 млрд рублей (с учетом ассигнований, предусмотренных в сводной росписи на 2009 год (на 1 августа 2009 года) и в проекте на 2010 год) – см. рисунок № 4.3.1.
Рисунок 4.3.1. Расходы федерального бюджета за 2007-2010 годы на субсидии
госкорпорациям (включая имущественные взносы)
С точки зрения приоритетов государственной политики, указанные вложения обеспечивали в 2007-2008 годах реализацию объявленного высшим политическим руководством страны инновационного сценария развития и осуществление масштабных общегосударственных проектов. В 2010 году основные объемы данных вложений будут направлены на выполнение принятых Российской Федерации международных обязательств (подготовка к Олимпиаде 2014 года и к проведению саммита Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества в г. Владивостоке в 2012 году) и на развитие атомного энергетического комплекса страны.
5.2.3. Результаты проведенных в 2008-2009 годах контрольных мероприятий свидетельствуют о наличии недостатков в организации учета и целевого использования средств федерального бюджета, направляемых в государственные корпорации.
Учитывая особенности организационно-правовой формы государственных корпораций (Гражданским кодексом Российской Федерации такая форма некоммерческой организации не предусмотрена)34, Российская Федерация, являющаяся единственным участником государственных корпораций, при осуществлении имущественных взносов (вкладов) в государственные корпорации не получает равноценного возмещения осуществленных расходов бюджетных средств, так как не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием).
При этом в большинстве законов о создании государственных корпораций либо отсутствуют критерии оценки степени достижения законодательно установленных целей, либо критерии уже заявленных законами целей не позволяют в должной мере контролировать степень их достижения. Законодательством не предусмотрены для большинства государственных корпораций процедуры средне- и долгосрочного планирования (за исключением госкорпорации «Росатом»). Не определены также санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также отсутствует утвержденная процедура пересмотра программ по инициативе учредителя. Все это значительно повышает риски неэффективного использования выделяемых средств.
Например, государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы ими же созданных дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах. Тем самым бюджетные средства могут оказаться в собственности неподконтрольных юрисдикции нашего государства частных компаний. Следует также отметить, что на государственную корпорацию не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для открытых акционерных обществ.
В целях минимизации рисков неэффективного использования государственных средств представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации разработать показатели и критерии, позволяющие оценивать результативность деятельности государственных корпораций по достижению установленных целей на различных этапах деятельности.
5.3. Анализ расходов на 2010 год на реализацию мероприятий, связанных с подготовкой к проведению зимних Олимпийских игр
5.3.1. Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2010-2012 годы подготовка проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи отнесена к числу приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), выполняемых в рамках принятых Российской Федерацией международных обязательств.
В соответствии с Федеральном законом от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» организация Олимпийских игр осуществляется Олимпийским комитетом России, Паралимпийским комитетом России, городом Сочи, а также российскими и иностранными организаторами Олимпийских игр и Паралимпийских игр, указанными в данном законе.
К российским организаторам Олимпийских игр и Паралимпийских игр относится автономная некоммерческая организация «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» (далее – Оргкомитет «Сочи – 2014») и созданные федеральным законом организации, которые осуществляют управленческие и иные общественно полезные функции, связанные с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее – олимпийские объекты). К последним относится госкорпорация «Олимпстрой», созданная в соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Помимо вышеуказанных организаций существует множество других центров компетенции, непосредственно участвующих в реализации проекта «Сочи – 2014». При этом Счетная палата отмечает, что до настоящего времени ни одна из выше названных организаций не несет всей полноты ответственности за комплекс мероприятий «Сочи – 2014». Отсутствие конкретного органа управления, осуществляющего координацию деятельности по реализации указанного проекта, а также имеющиеся ведомственные и корпоративные интересы его участников приводят к усилению существующих рисков, включая риски удорожания и невыполнения проекта в установленные сроки.
5.3.2. Строительство олимпийский объектов в 2008-2009 годах осуществлялось в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 991 «Об утверждении программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта». Согласно пояснительной записке к законопроекту общие расходы, связанные с подготовкой к проведению Олимпиады составят в 2010 году 177,8 млрд рублей. Основные объемы расходов федерального бюджета на проведение данных мероприятий составляют:
расходы Минрегиона России (глава 309) – субсидии госкорпорации «Олимпстрой» (КБК 01 14 0990200 019) в сумме 102,05 млрд рублей;
бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в федеральные целевые программы – в законопроекте сводная оценка данных расходов не приводится.
Анализ показал, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в федеральные целевые программы, в законопроекте предусмотрены по следующим разделам:
«Национальная экономика», подраздел «Связь и информатика» – в 2010 году инвестиции по программе строительства олимпийских объектов и развития города как горноклиматического курорта Сочи составят 3 947,9 млн рублей (по сравнению с 2009 годом размер ассигнований на эти цели увеличится на 3128,7 млн рублей. Увеличение бюджетных ассигнований обусловлено обеспечением финансирования в полном объеме строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2010 году, созданием условий для ускорения экономического роста за счет развития производственной инфраструктуры, в том числе информационно-коммуникационной);
«Национальная экономика», подраздел «Дорожное хозяйство» – в 2010 году будут перераспределены бюджетные ассигнования на строительство объектов дорожного хозяйства в целях подготовки к проведению XXII Олимпийских зимних игр и
XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, предусмотренные по Минрегиону России (глава 309) в сумме 6 313,5 млн рублей;
«Охрана окружающей среды», подраздел «Охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания» – планируются расходы на выполнение природоохранных мероприятий, выполнение которых определено распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 1485-р «О программе мероприятий по экологическому сопровождению подготовки и проведения XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи». Оценка объемов данных расходов в законопроекте не приводится;
«Здравоохранение, физическая культура и спорт», подраздел «Физическая культура и спорт» – планируются расходы на выполнение мероприятий в сфере физической культуры и спорта. Оценка объемов данных расходов в законопроекте не приводится.
Отмечается также, что отдельные расходы на подготовку и проведение Олимпийских игр будут осуществляться по ряду главных распорядителей бюджетных средств по различным разделам и подразделам федерального бюджета на 2010 год (расходы, связанные с обеспечением безопасности проведения игр, подготовкой олимпийской сборной и другие).
Согласно пункту 1 статьи 179 Бюджетного кодекса бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета должны осуществляться в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой (ФАИП). В связи с этим отмечается, что в действующую в 2009 году ФАИП, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 2058-р, входит лишь часть объектов Программы строительства, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Другая часть объектов, создаваемых за счет средств федерального бюджета в порядке подготовки проведения Олимпийских игр, не включена в Программу строительства. По мнению Счетной палаты, для эффективного взаимодействия мероприятий, предусмотренных в ФАИП и в Программе строительства, их необходимо скоординировать.
Отмечается также, что в настоящее время часть объектов, по которым ответственным исполнителем являлась «ГК Олимпстрой», переданы другим инвесторам: Малая ледовая арена для хоккея с шайбой на 7 тыс. зрителей передана ООО «УГМК – Холдинг», Ледовая арена для керлинга на 3 тыс. зрителей – передана ООО «Инвестиционно-строительная компания «Славобласть»). Это наряду с другими мерами, предпринимаемыми «ГК Олимпстрой» и Минрегионом России, позволит сэкономить около 15 % бюджетных средств.
Счетная палата отмечает, что действующая бюджетная классификация расходов федерального бюджета не позволяет в полной мере идентифицировать расходы, связанные с подготовкой и проведением Олимпийских игр. Невыделение в Законопроекте о бюджете на 2010-2012 годы «олимпийских расходов» в качестве самостоятельных объектов бюджетной классификации не позволило Счетной палате (на стадии формирования проекта бюджета) произвести оценку ресурсообеспеченности Олимпийского проекта для достижения конечного заданного результата.
|
