3.7.2. В Законопроекте о бюджете на 2010-2012 годы поступления по видам доходов, администратором которых является Росимущество (глава 167), составят в 2010 году 57 038,4 млн рублей (по 9 видам доходов), это в 3 раза больше планируемых поступлений в 2009 году. Счетная палата отмечает, что данный показатель прогноза доходов значительно выше прогноза, представленного самим Росимуществом на 2010 год, согласно которому поступления составят только 12 685,7 млн рублей, или 22 % от показателя в Законопроекте.
На рисунке № 3.7.1 показано соотношение прогнозируемого объема доходов, администрируемых Росимуществом, предусмотренного в материалах к Законопроекту о бюджете, и прогноза Росимущества.
Рисунок 3.7.1
В 2011 году указанные доходы планируются в объеме 88 317,9 млн рублей, то есть с увеличением по сравнению с уточненной оценкой 2009 года в номинальном выражении на 69 526,7 млн рублей, или в 4,7 раза; в реальном выражении – на 65 994,0 млн рублей, или в 3,9 раза. В 2012 году указанные доходы планируются в объеме 87 729,6 млн рублей, то есть с увеличением по сравнению с оценкой 2009 года в номинальном выражении на 68 938,4 млн рублей, или в 4,7 раза; в реальном выражении – на 63 843,0 млн рублей, или в 3,7 раза. Прогнозируемые объемы поступлений в федеральный бюджет доходов, администрируемых Росимуществом, в номинальном выражении по сравнению с уточненной оценкой 2009 года приведены (в млрд рублей) на рисунке 3.7.2.
Рисунок 3.7.2
Динамика поступлений по видам доходов, администрируемым Росимуществом, в 2008-2012 годы показаны на рисунках № 3.7.3 и № 3.7.4.
Рисунок 3.7.3
Рисунок 3.7.4
Как видно на диаграммах, к 2010 году проектом федерального бюджета прогнозируется общее увеличение указанных поступлений по сравнению с 2009 годом, в основном за счет увеличения прогнозируемых поступлений от части прибыли ФГУП и дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации.
При этом отмечается, что по прогнозу Росимущества, наоборот, ожидается уменьшение в 2010 году всех видов данных доходов. Наиболее значительное снижение прогнозируется по поступлению доходов от продажи федеральных земельных участков (на 44,4%), дивидендов (на 43%), перечислению части прибыли ФГУП на (35,7%), доходов от аренды имущества (на 20,0 процентов). Данная динамика объясняется влиянием мирового финансового кризиса, выбытием из собственности Российской Федерации недвижимого имущества, а также изменениями в законодательстве Российской Федерации.
Наличие указанных противоречий в показателях, прогнозируемых Росимуществом и представленных в Законопроекте о бюджете, снижает уровень обоснованности этих видов доходов федерального бюджета и требует соответствующих пояснений со стороны Правительства Российской Федерации. Соотношение ожидаемых в рамках проекты федерального бюджета сумм поступлений по основным видам доходов от использования и продажи федерального имущества в период с 2010 по 2012 год включительно приведено на следующей диаграмме (рисунок № 3.7.5):
 Рисунок 3.7.5
3.7.3. Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации (КБК 167 1 11 01010 01 0000 120)
В материалах, представленных к Законопроекту, доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации (КБК 167 1 11 01010 01 0000 120) в 2010 году составят 44 986,0 млн рублей, что выше ожидаемого исполнения 2009 года (10 412,0 млн рублей) в номинальном выражении на 34 574,0 млн рублей, или в 4,3 раза; в реальном выражении – на 33 532,8 млн рублей, или в 3,9 раза.
В 2011 году данные доходы прогнозируются в сумме 77 782,0 млн рублей, то есть с увеличением по сравнению с 2009 годом в номинальном выражении на 67 370,0 млн рублей, или в 7,5 раз, в реальном выражении – на 65 412,5 млн рублей, или в 6,3 раза.
В 2012 году указанные доходы планируются в объеме 78 137,5 млн рублей, то есть с увеличением по сравнению с 2009 годом в номинальном выражении на 67 725,5 млн рублей, или в 7,5 раз, в реальном выражении – на 64 902,2 млн рублей, или в 5,9 раза.
При этом отмечается, что прогнозируемые Росимуществом поступления данного вида доходов в 2010 году составляют только 5 944,0 млн рублей, или 13,0% от представленной в законопроекте суммы. Прогноз Росимущества обосновывается предварительными финансовыми показателями деятельности акционерных обществ в 2009 году. При этом ожидается сокращение их совокупной прибыли в 2010 году более чем на 20 %.
Основные поступления в федеральный бюджет доходов от перечисления дивидендов в 2009 году ожидаются Росимуществом от четырех наиболее крупных плательщиков: ОАО «Газпром» (3 270,0 млн рублей), ОАО «Современный коммерческий флот «Совкомфлот» (1 001,0 млн рублей), ОАО «Зарубежнефть» (3 203,0 млн рублей), ОАО «Банк ВТБ» (2 238,0 млн рублей), что составляет более 90,0% от общего показателя данного вида доходов.
Значительное уменьшение прогнозного показателя по данному виду доходов в 2009 году обусловлено планируемым сокращением поступлений дивидендов по результатам деятельности за 2008 год ОАО «Газпром» в соответствии с директивами представителям интересов Российской Федерации в совете директоров данного общества от 15 мая 2009 года № 2127п-113, утвержденными Первым Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым. Так, по итогам работы в 2008 году ОАО «Газпром» перечислило в федеральный бюджет 24 164,2 млн рублей дивидендов, а в 2009 году планируется выплата дивидендов в сумме 3 270,0 млн рублей, что на 86,5% меньше поступлений предыдущего года. Помимо этого в 2009 году планируется сокращение поступлений от ОАО «Банк ВТБ» и ОАО «Аэрофлот» по сравнению с 2008 годом на 66,6 % и 86,7% соответственно.
Проверка Счетной палаты показала, что прогнозируемые Росимуществом поступления по доходам от акций, принадлежащих Российской Федерации, составлены без учета того, что сумма дивидендов, планируемых к получению в 2009 году, рассчитывалась исходя из принципа, изложенного в протоколе совещания у Министра экономического развития Российской Федерации от 21 ноября 2008 года № 44-ЭН «при распределении прибыли за 2008 год, как правило, принимать решения о невыплате дивидендов». При этом не предусматривалось распространение указанного принципа на последующие годы. Более того, при принятии такого решения отмечено21, что данный подход должен носить ограниченный характер и в случае улучшения в будущем ситуации на финансовом рынке и стабилизации финансово-экономического состояния акционерных обществ выплачивать дивиденды из нераспределенной прибыли прошлых лет.
Аналогичное требование на этот счет содержится в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах, в котором определено, что «прибыль компаний не должна рассматриваться как бесплатный ресурс для инвестиций. При ее распределении приоритет должен быть отдан… выплатам дивидендов акционерам». Данная мера, по оценке Президента Российской Федерации, должна способствовать сохранению инвестиционной привлекательности компаний и их капитализации.
При составлении прогноза поступлений указанного вида доходов на период 2010-2012 годов Росимуществом не учитывались предполагаемые к получению дивиденды по привилегированным акциям, получаемым Российской Федерации при увеличении уставного капитала кредитных организаций: в 2010 году в объеме 18 000,0 млн рублей, в 2011 и 2012 годах – по 50 500,0 млн рублей ежегодно.
Проверками Счетной палаты в Росимуществе отмечались следующие резервы увеличения дивидендных поступлений:
повышение эффективности администрирования указанного дохода, в первую очередь, в части учета и мобилизации задолженности по уплате в федеральный бюджет дивидендных платежей на федеральный пакет акций22;
совершенствование технологий управления акционерными обществами с участием Российской Федерации на основе эффективной инвестиционной, финансово-кредитной и дивидендной политики, повышающей капитализацию этих акционерных обществ, в том числе путем принятия методических рекомендаций по определению позиции акционера – Российской Федерации в акционерных обществах по вопросам выплаты дивидендов.
До настоящего времени Минэкономразвития России не утверждены методические рекомендации по вопросам выплаты дивидендов, разработка которых предусмотрена пунктом 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. № 774-р «О формировании позиции акционера – Российской Федерации в акционерных обществах, акции которых находятся в федеральной собственности». Результаты проведенных Счетной палатой проверок свидетельствуют, что существующая свобода административного усмотрения в принятии решения о доле прибыли, направляемой хозяйствующим субъектом на выплату дивидендов, в отсутствие нормативного документа (административного регламента, регулирующего деятельность представителей государства в органах управления акционерных обществ) несет в себе коррупционные риски и не способствует повышению доходов бюджета.
3.7.4. Доходы, получаемые в виде арендной платы, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений) (КБК 167 1 11 05021 01 0000 120)
В материалах, представленных с проектом федерального бюджета на 2010-2012 годы, поступления по данному КБК в 2010 году прогнозируются в сумме 3 373,0 млн рублей, что в номинальном выражении на 398,0 млн рублей (на 10,5 %) меньше ожидаемых поступлений 2009 года. В 2011 году по сравнению с ожидаемым исполнением 2009 года планируется снижение поступлений по данному виду доходов в номинальном выражении на 513 млн рублей, или на 13,6 %, и по сравнению с предыдущим годом – на 115,0 млн рублей, или на 3,4 %. В 2012 году по сравнению с предыдущим годом планируется уменьшение поступлений на 115,0 млн рублей, или на 3,4 %.
Прогноз на 2010-2012 годы составлялся Росимуществом без расчета количества планируемых к сдаче в аренду земельных участков, произведенного на основании уточненной информации о площади земельных участков, находящихся в федеральной собственности на момент подготовки прогноза, и прогнозируемого изменения состояния земельного фонда в будущем с учетом увеличения массива земель за счет оформления права федеральной собственности в связи с разграничения государственной собственности на землю, количества земельных участков, которые могут быть использованы (в том числе зарезервированы) для федеральных нужд, выбытия в связи с приватизацией, уменьшения количества ФГУП, изменения ставок арендной платы.
Следует отметить, что отсутствие методик расчета, позволяющих оперативно учитывать все показатели, влияющие на объем поступлений, делают прогнозирование данных доходов недостаточно корректным и обоснованным.
Основные факторы, затрудняющие увеличение доходов от аренды земельных участков, изложены в разделе 3.7.1 настоящего заключения.
3.7.5. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений) (КБК 167 1 11 05031 01 0000 120)
В материалах, представленных с проектом закона, указанные доходы планируются в 2010 году в сумме 1 785,0 млн рублей, что больше прогнозируемой Росимуществом суммы на 185,0 млн рублей и меньше в номинальном выражении ожидаемых поступлений 2009 года на 215,0 млн рублей, или на 10,7 %. В 2011 году по сравнению с предыдущим годом планируется снижение поступлений указанных доходов на 357,2 млн рублей, или на 20,0 %. В 2012 году указанные доходы планируются со снижением по сравнению с предыдущим годом на 285,6 млн рублей, или на 20,0 %.
В соответствии с данными Федерального казначейства на 1 сентября 2009 года доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, составили 8 129,0 млн рублей, что превышает уточненную оценку 2009 года более чем в 4 раза. Указанное расхождение вызвано тем, что в соответствии с пунктом 5 статьи 41 Бюджетного кодекса доходы от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям включаются в состав доходов бюджета. При этом указанные доходы являются дополнительным источником финансирования деятельности данных бюджетных учреждений и направляются на их содержание сверх предусмотренной сметы расходов.
Учитывая, что до настоящего времени предусмотренный пунктом 4 статьи 41 Бюджетного кодекса федеральный закон, определяющий особенности использования бюджетными учреждениями средств от приносящей доход деятельности, не принят, доходы по КБК 167 1 11 05031 01 0000 120 планируются только в части поступлений от сдачи в аренду федерального имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями, не имеющими права на дополнительное финансирование.
Недопоступление ожидаемых в 2009 году доходов объясняется Росимуществом случаями зачисления анализируемых платежей в раздел невыясненных поступлений по причине сбоев в работе информационной системы, обеспечивающей связь территориальных органов Росимущества с управлениями Федерального казначейства.
3.7.6. Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий (КБК 167 1 11 07011 01 0000 120)
В материалах, представленных с законопроектом о федеральном бюджете на 2010–2012 годы, объем данных доходов предусмотрен в 2010 году в сумме 6 307,6 млн рублей, что на 4 353,5 млн рублей (на 122,8%) больше ожидаемых поступлений 2009 года. В 2011 году прогнозируется получение доходов в сумме 5 463,3 млн рублей, то есть с уменьшением по сравнению с предыдущим годом на 270,9 млн рублей или на 4,7%. В 2012 году указанные доходы прогнозируются в сумме 5 020,2 млн рублей, то есть со снижением по сравнению с предыдущим годом в номинальном выражении на 443,1 млн рублей, или на 8,1 процента.
Данный прогноз не соответствует расчетам Росимущества, представленным при подготовке проекта федерального бюджета. При составлении прогноза поступлений предусмотренных законопроектом учтена позиция Минэкономразвития России, которое считает возможным увеличение доходов по данному КБК в случае подготовки Правительством Российской Федерации поручения федеральным органам исполнительной власти по увеличению размера части прибыли предприятий, подлежащей перечислению в федеральный бюджет.
Необходимо отметить, что на качество администрирования Росимуществом указанного вида доходов оказывают влияние нерешенные проблемы в сфере управления ФГУП, в том числе противоречия между бюджетным законодательством и законодательством, регулирующим реализацию полномочий собственника имущества ФГУП. Так, в соответствии с положениями бюджетного законодательства территориальные органы Росимущества как администраторы доходов федерального бюджета от перечисления части прибыли ФГУП должны производить начисление анализируемого дохода и расчет соответствующей задолженности и контролировать их перечисление в федеральный бюджет. В то же время в соответствии законодательством, регулирующим реализацию полномочий собственника имущества ФГУП, утверждение программ деятельности значительного числа предприятий и определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части их прибыли, не относятся к полномочиям Росимущества, а осуществляются иными федеральными органами исполнительной власти.
Отсутствие законодательно установленных критериев определения размера (уровня) перечисляемой части прибыли ФГУП в федеральный бюджет приводит на практике к субъективному и неоправданно широкому диапазону подлежащей перечислению в бюджет долей прибыли предприятий, утверждаемых решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
При прогнозировании доходов от перечисления части прибыли ФГУП на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов Росимуществом учитывались ожидаемые поступления части прибыли ФГУП, являющихся крупнейшими плательщиками в федеральный бюджет данного вида доходов, а также факторы, указанные в подразделе 3.7.1 настоящего заключения.
В обоснованиях Росимущества при прогнозировании поступлений в федеральный бюджет указанного вида доходов отсутствует стоимостная оценка учета влияния указанных факторов на объемы поступлений в федеральный бюджет данного вида доходов в прогнозируемом периоде.
Анализ исполнения плановых назначений за предыдущие годы показал, что основное влияние на их исполнение оказывала доля прибыли, перечисляемая крупнейшими плательщиками, составившая в 2007 году 61,8 %. В 2009 году ожидаются поступления части чистой прибыли от 537 предприятий. По оценкам Росимущества, количество ФГУП, от которых планируются поступления части прибыли в 2010 году, сократится до 479 предприятий, в 2011 – до 359 и в 2012 – до 236 предприятий. Однако причины данного сокращения, Росимуществом не поясняются, что снижает уровень обоснованности прогноза.
Заслуживает дополнительного анализа в процессе рассмотрения законопроекта и проблема отражения в структуре данных доходов поступлений части прибыли ФГУП, подведомственных Минобороны России (глава 187).
По состоянию на 1 сентября 2009 года по КБК 1 11 07011 01 0000 120 в федеральный бюджет поступило 1 672,8 млн рублей или 85,6% от ожидаемых поступлений 2009 года.
Отсутствие актуальной и полной информации о показателях деятельности ФГУП в связи с непредставлением большинством федеральных органов исполнительной власти в нарушение поручения Правительства Российской Федерации23 сведений для включения в Реестр показателей экономической эффективности деятельности ФГУП, не позволяет обоснованно прогнозировать анализируемый вид доходов федерального бюджета.
3.7.7. Доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений) (КБК 167 1 14 06021 01 0000 430)
В материалах, представленных с законопроектом, прогноз поступлений доходов от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений) предусмотрен на 2010 год в объеме 500,0 млн рублей, на 2011 год – 300,0 млн рублей, на 2012 год – 200,0 млн рублей.
По состоянию на 1 сентября 2009 года по данному виду доходов поступило 488,0
млн рублей, или 32,5% от плана на год. По оценке Росимущества, исполнение указанных поступлений в 2009 году составит 44,7% от планового назначения (670 млн рублей), что в значительной мере связано с продлением срока действия Постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» до
1 января 2010 года. При формировании федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов данный фактор не учитывался.
Прогнозные данные Росимущества о поступлениях в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, не содержат расчета прогнозных показателей, учитывающего факторы, влияющие на объем указанных поступлений. Отсутствие методик расчета, позволяющих оперативно изменять все показатели, влияющие на объем анализируемых поступлений, делают такое прогнозирование недостаточно корректным и обоснованным.
3.7.8. КБК 1 14 02013 01 0000 410 и 1 14 02013 01 0000 440 «Доходы от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений)».
В материалах, представленных с проектом федерального бюджета на 2010-2012 годы, администрируемые Росимуществом доходы предусмотрены на 2010 год в сумме 80,0 млн рублей, в 2011 году – 80,0 млн рублей, в 2012 году – 80,0 млн рублей.
Учитывая специфику данных доходов и нерегулярный характер их поступления, прогноз на 2010-2012 годы составлен на основании фактических поступлений 2009 года. Указанные поступления по состоянию на 1 сентября 2009 года составили 76,5 млн рублей, или 321,5 % от утвержденных назначений на 2009 год. По оценке Росимущества, план
2009 года будет выполнен на 378,2 %.
3.7.9. Доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности (за исключением имущества федеральных автономных учреждений, а также имущества федеральных государственных унитарных предприятий), КБК 1 14 02019 01 0000 440 и 1 14 02019 01 0000 440 410
Материалами к проекту федерального бюджета на 2010-2012 годы прогноз указанных доходов представлен: в 2009 году в сумме 6,0 млн рублей, в 2010 году – 6,0 млн рублей и 2011 году – 6,0 млн рублей. Кассовым планом назначение на 2009 год установлено в размере 2,1 млн рублей.
По состоянию на 1 сентября 2009 года поступления по данным КБК составили
11,2 млн рублей, или 534,8 % от доведенных кассовым планом на 2009 год. Исходя из этого, Росимуществом прогнозируется поступление по данным видам доходов в период
2010-2012 годов в равных долях.
3.8. Проверка и анализ обоснованности прогнозируемых параметров
доходов федерального бюджета на 2010 – 2012 годы, администрируемых Минэкономразвития России (глава 139)
3.8.1. В законопроекте о бюджете на 2010-2012 года и в материалах к нему (в приложении № 5 к пояснительной записке) не приводятся показатели по доходам, администрируемым Минэкономразвития России, как главным администратором доходов.
В то же время отмечается, что проведенными Счетной палатой проверками формирования проекта федерального бюджета на 2010-2012 годы в Минфине России было установлено, что в общем объеме прогнозируемых доходов федерального бюджета на
2010 год (6 950 010 032,5 тыс. рублей), доходы, администрируемые Минэкономразвития России (глава 139), в 2010 году составляют 96 217 тыс. рублей, в 2011 году – 95 943 тыс. рублей, в 2012 году – 86 800 тыс. рублей (данные объемы составляют около 0,001 процента общих доходов бюджета). В 2010-2012 годах Министерство сохранит за собой полномочия главного администратора по виду доходов «Доходы от оказания информационно-консультационных услуг и иных видов услуг» (КБК 139 1 13 01160 01 0000 130).
Кроме того, Министерство (в пределах его компетенции) будет осуществлять функции администратора доходов по шести прочим видам доходов:
«Доходы по остаткам средств на счетах федерального бюджета и от их размещения, кроме средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния», КБК
139 1 10 02012 01 0000 120 (составят: на 2010 год – 1 979,0 тыс. рублей, на 2011 год –
1 800 тыс. рублей, на 2012 год – 1 800 тыс. рублей);
«Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета», КБК 139 1 13 03010 01 0000 130 (составят: на 2010 год – 6 766,0 тыс. рублей, на 2011 год – 5 674,0 тыс. рублей, на 2012 год – 5 000,0 тыс. рублей);
«Доходы от реализации иного имущества, находящегося в федеральной собственности (за исключением имущества федеральных автономных учреждений, а также имущества федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе казенных), в части реализации материальных запасов по указанному имуществу», КБК 139 1 14 02019 01 0000 440 (прогноз по объему доходов отсутствует);
«Прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в федеральный бюджет», КБК 139 1 16 90010 01 0000 140 (составят: на 2010 год – 1 472,0 тыс. рублей, на 2011 год – 1 469 тыс. рублей, на 2012 год – не прогнозируется);
«Прочие неналоговые доходы федерального бюджета», КБК 139 17 05010 01 0000 180 (прогноз по объему доходов отсутствует);
«Доходы федерального бюджета от возврата остатков субсидий и субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет, из бюджетов субъектов Российской Федерации», КБК 139 1 18 01010 01 0000 151 (составят: на 2010 год – 86 000,0 тыс. рублей, на 2011 год – 87 000 тыс. рублей, на 2012 год – 80 000 тыс. рублей).
В 2010-2012 годах прогнозируется общая динамика снижения объемов доходов, администрируемых Министерством. Динамика доходов в 2010-2012 годах в разрезе статей и подстатей классификации сектора государственного управления (ОСГУ) приведена на рисунке № 2.8.1 (без доходов от возврата остатков субсидий и субвенций и иных межбюджетных трансфертов).
Рисунок № 2.8.1. Динамика снижения объемов доходов, администрируемых
Минэкономразвития России в 2010-2012 годах (прогноз), без доходов от возврата
остатков субсидий и субвенций и иных межбюджетных трансфертов
3.8.2. Отмечается, что около 90 % годового объема администрируемых Минэкономразвития России доходов в федеральный бюджет на 2010-2012 годы, как и в 2007-2008 годах, составят суммы доходов от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет из бюджетов субъектов Российской Федерации, КБК 139 1 18 01010 01 0000 151 (по данным Минфина России, такие доходы предусмотрены по Минэкономразвития России на 2010 год в сумме 86 000,0 тыс. рублей, на 2011 год – 87 000,0 тыс. рублей, на 2012 год – 80 000,0 тыс. рублей). Данные суммы возврата остатков составляют около 1 % годовых объемов выделяемых Министерством субсидий (субвенций) субъектам Российской Федерации.
Динамика поступления доходов федерального бюджета от возврата остатков субсидий и субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет, из бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 году и прогноз на 2010-2012 годы показана на рисунке 2.8.2.
Рисунок № 2.8.2. Доходы по Минэкономразвития России от возврата остатков
субсидий (субвенций), КБК 139 1 18 01010 01 0000 151.
Анализ показал, что в соответствии с федеральными законами о федеральных бюджетах на 2008-2010 годы и на 2009-2011 годы24 источником данных неналоговых доходов в 2008 и 2009 годах являлись неиспользованные в предыдущие финансовые годы средства, полученные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами из федерального бюджета в форме субсидий и субвенций, которые после их зачисления в доход федерального бюджета подлежали использованию на т еже цели. Правовой основой для взыскания в доход соответствующего бюджета неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, является статья 242 (часть 5) Бюджетного кодекса25.
Примечание: В 2008 и 2009 годах администрирование Минэкономразвития России данного вида дохода связано с возвратом (в том числе путем взыскания) бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами в доход федерального бюджета неиспользованных ими субсидий, выданных на государственную поддержку малого предпринимательства.
В законопроекте о бюджете на 2010-2012 годы (в отличие от федеральных законов о федеральных бюджетах на 2008-2010 годы и на 2009-2011 годы) не присутствует текстовая статья, устанавливающая порядок использования межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (в приложении № 1 к пояснительной записке к Законопроекту о бюджете отмечается, что данная норма урегулирована пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса).
Следует также отметить, что в «Основных направлениях бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» (таблица № 5.1) не приводятся прогнозные показатели по объемам возврата остатков субсидий (субвенций) бюджетам субъектов Российской Федерации на 2010-2012 годы. Это может свидетельствовать в пользу того, что Минфином России в 2010-2012 годах не планируются поступления данных доходов. По мнению Счетной палаты, утверждение задания по поступлению доходов по объемам возврата остатков субсидий (субвенций), как это имеет место по другим доходам, означало бы «поощрение» со стороны государства субъектов Российской Федерации в случае неисполнения ими принятых бюджетных обязательств.
С позиции аудита эффективности, в целях выработки единых подходов классификации сумм остатков средств федерального бюджета на начало текущего финансового года (включая остатки средств межбюджетных трансфертов, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение), было бы целесообразно данные остатки средств включать не в доходы федерального бюджета, а в источники финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии с абзацами 4-7 пункта 4 статьи 94 Бюджетного кодекса26.
3.9. Проверка и анализ обоснованности прогнозируемых параметров доходов федерального бюджета на 2010 – 2012 годы, администрируемых Росстатом (глава 157)
Доходы от оказания платных услуг (работ), предоставления статистической информации (КБК 1 13 01070 01 0000 130)
Объемы доходов от оказания платных услуг (работ), предоставления статистической информации, администрируемые Росстатом, предусмотрены на 2010–2012 годы в размере 400,0 млн рублей ежегодно. Это меньше уточненной оценки 2009 года на 32,0 млн рублей, или на 7,4 %.
Динамика поступления в 2006–2009 годах доходов от оказания платных услуг (работ), предоставления статистической информации в федеральный бюджет, администрируемых Росстатом, характеризуется ежегодным перевыполнением плановых назначений (см. рисунок 2.9.1).
Рисунок 2.9.1
3.10. Доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции – главный администратор Минэнерго России,
глава 022, КБК 1 14 05000 01 0000 440 (в части, относящейся к компетенции Направления, возглавляемого аудитором Счетной палаты А.А. Пискуновым)
В соответствии с соглашениями о разделе продукции для управления проектами от российской стороны распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта
2007 года № 353-р назначены представители: в уполномоченный государственный орган по проекту «Сахалин-1», в наблюдательный совет по проекту «Сахалин-2» и в объединенный комитет по проекту «Харьягинское месторождение».
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 мая 2009 года № 645-р принято предложение Минэнерго России о получении с 2011 года доходов от реализации соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2», причитающихся Российской Федерации в счет регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) и доли прибыльной продукции, в натуральной форме (газ) в целях организации поставок газа потребителям, расположенным на территории Дальневосточного федерального округа, через уполномоченную организацию, определенную в установленном порядке, при условии обеспечения указанной организацией технических возможностей приема в газотранспортные системы Дальневосточного федерального округа объемов газа, причитающихся Российской Федерации.
В пояснительной записке к Законопроекту о бюджете указано, что доходы федерального бюджета на 2010-2012 годы от продажи материальных и нематериальных активов прогнозируются в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1» и «Харьягинское СРП» (КБК 1 1405 0000 1 0000 440 «Доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции») составят: на 2009 год (уточненная оценка) – 3 385,0 млн рублей, на 2010 год – 3 439,3 млн рублей, на
2011 год – 5 673,2 млн рублей, на 2012 год – 9 217,3 млн рублей.
Данные объемы поступлений доходов обосновываются расчетами, произведенными на основе технологических и программно-сметных документов по проектам, утвержденным в установленном порядке (с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010-2012 годы). В настоящее время в установленном порядке утверждены следующие программные документы по проектам:
1) Проект «Сахалин-1» – «Программа работ и смета расходов по обустройству и добыче» (ПОД), утвержденная 2 апреля 2003 года и Дополнение к ПОД, утвержденное
14 декабря 2006 года.
Отмечается, что компанией «Эксон Нефтегаз Лимитед» (оператор проекта) в августе 2009 года был представлен в уполномоченный государственный орган (УГО) обновленный прогноз сводных экономических показателей по всем стадиям проекта, в котором прогнозные доходы государства значительно отличаются от показателей, утвержденных в Дополнении к ПОД (по состоянию на сентябрь 2009 года такие уточненные прогнозы экономических показателей по проекту «Сахалин-1» не утверждены в установленном порядке).
Примечание: В соответствии с Дополнением к ПОД на 2010 год прогноз поступлений доли прибыльной продукции государства – 335,0 млн долларов США, в том числе в федеральный бюджет – 167,5 млн долларов США (50 %), в соответствии с обновленным прогнозом сводных экономических показателей прогноз поступлений доли прибыльной продукции государства на 2010 год – 43,6 млн долларов США, в том числе федеральный бюджет – 21,8 млн долларов США.
2) Проект «Сахалин-2» – уточненные данные к Комплексному плану освоения Пильтун-Астохского и Лунского лицензионных участков от 5 сентября 2008 года» (УКПО-2008) утверждены наблюдательным советом 7 февраля 2009 года.
3) Проект «Харьягинское СРП» – дополнение № 1 к плану разработки объектов территории соглашения» утверждено объединенным комитетом 20 декабря 2007 года.
Счетной палатой отмечается, что прогноз поступления 2010-2012 годов доходов в виде доли прибыльной продукции представлен только по проектам «Сахалин-1» и «Харьягинское СРП». По проекту «Сахалин-2» поступления доходов на 2010-2011 годы не запланированы (по УКПО-2008 по проекту «Сахалин-2» прогнозируются доходы в виде доли углеводородов (газ), причитающихся Российской Федерации в натуральной форме, начиная с 2012 года, в эквивалентной сумме 213,0 млн долларов США, в том числе в федеральный бюджет – 106,5 млн долларов США, или 50 %).
Выше указанными программными документами предусмотрены следующие объемы доходов Российской Федерации в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (см. таблицу № 2.9.1):
Таблица № 2.9.1.
(в млн долларов США)
|
Доля прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции (в части Федерального бюджета, 50%)
|
2010
|
2011
|
2012
|
Проект «Сахалин-1»*
|
21,8
|
24,7
|
28,4
|
Проект «Сахалин-2»
|
-
|
-
|
105,5
|
Проект «Харьягинское СРП»**
|
79,0
|
106,5
|
159,8
|
Итого
|
100,8
|
131,2
|
293,7
|
Прогнозируемые курсы валют, руб./за доллар США (вариант 2а)
|
33,9
|
34,8
|
36,4
|
Итого в рублевом эквиваленте, млн рублях
|
3 417,1
|
4 565,8
|
10 690,7
|
Прогноз, млн рублей
|
3 439,3
|
5 673,2
|
9 217,3
|
*доля прибыльной продукции государства (федеральный бюджет) по данным обновленного прогноза сводных экономических показателей, представленных в уполномоченный государственный орган в августе 2009 года (при цене на нефть 40 долларов США/барр, при цене на газ 127,4 долл. США/тыс.м.куб).
**при цене на нефть 60 долларов США/барр.
Анализ показал, что учтенные в Законопроекте о бюджете прогнозы доходов федерального бюджета на 2010 год в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции достоверны. В то же время следует отметить, что в Законопроекте общие объемы данных доходов не распределены в разрезе соглашений о разделе продукции (КБК 1 14 05010 01 0000 440 «Доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-1», 1 14 05020 01 0000 440 «Доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-2»,
1 14 05030 01 0000 440 «Доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашения о разделе продукции по проекту «Харьягинское месторождение»).
Отмечается также, что Счетная палата направила в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации аналитическую записку «Анализ эффективности деятельности государства по управлению действующими проектами на условиях соглашений о разделе продукции за 2008 год», утвержденную Коллегией Счетной палаты 15 мая 2009 года (протокол № 24К (661).27
3.11. Проблемы учета и использования имущества казны Российской Федерации в части интеллектуальной собственности
В настоящее время в сфере использования интеллектуальной собственности в качестве экономического актива (ресурса) имеют место недостатки и проблемы, связанные с отсутствием в Российской Федерации необходимой регламентации порядка оборота и охраны интеллектуальной собственности, созданной за счет средств федерального бюджета, влекущие за собой безрезультатное расходование указанных средств и создающие бесконтрольные (теневые) неактивизированные инновационные ресурсы.
Установлено, что при заключении государственных контрактов на выполнение НИОКР за счет средств федерального бюджета гарантии соблюдения экономических интересов Российской Федерации отсутствуют, поскольку не регламентированы процедуры создания, внедрения и использования объектов интеллектуальной собственности, охватывающие деятельность всех распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Для государственных заказчиков НИОКР не разработаны единые требования по определению условий государственных контрактов (установление этих условий отнесено к компетенции самих госзаказчиков).
Расходы федерального бюджета на «гражданскую науку» за 2007-2008 годы составили 232,4 млрд рублей. Стоимость нематериальных активов, принадлежащих Российской Федерации и учтенных в реестре федерального имущества, по состоянию на июнь 2009 года составила 3,76 млрд рублей, в том числе интеллектуальная собственность – 3,5 млрд рублей. Таким образом, в Российской Федерации имеет место кризисное состояние управленческого учета нематериальных активов (включая интеллектуальную собственность), что не позволяет задействовать механизм управления интеллектуальной собственностью. В 2007-2008 годах большинство главных распорядителей бюджетных средств не представляли данные об открытии ими НИОКР, финансируемых за счет или с участием средств федерального бюджета. Работы по учету, охране и оценке результатов научно-технической деятельности практически не велись.
Государственные заказчики не заинтересованы в оформлении исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, обеспечивающих их последующее использование без дополнительных затрат бюджетных средств. Согласно данным Роспатента, из 675 проверенных им за 2007-2008 годы государственных контрактов (совокупная цена 7,7 млрд рублей) только по каждому четвертому были получены результаты, правовая охрана которых гарантирована, либо организациями были предприняты меры по их обеспечению.
Коммерциализация полученных результатов интеллектуальной деятельности остается на крайне низком уровне. По данным Роспатента, за 2006-2008 годы было зарегистрировано только три договора (в 2008 году), одной из сторон которых является Российская Федерация, и два договора об отчуждении исключительных прав на изобретения и один лицензионный договор.
Интеллектуальная собственность в процессе приватизации остается вне сферы государственного управления и контроля. Повсеместно предприятиями не обеспечивается ведение бухгалтерского учета выявленных по итогам инвентаризации прав на результаты научно-технической деятельности с последующим включением их в передаточный баланс приватизируемых предприятий. Не предусмотрено обязательное представление информации по итогам инвентаризации названных прав в Росимущество в целях подготовки к процессу приватизации.
По мнению Счетной палаты, было бы целесообразно рекомендовать Правительству Российской Федерации в целях получения дополнительных доходов федерального бюджета от использования и распоряжения нематериальными активами принять меры по регламентации порядка оборота и охраны нематериальных активов, созданных за счет средств федерального бюджета, и формированию необходимой нормативной правовой базы для осуществления эффективного контроля в сфере создания объектов интеллектуальной собственности.
|
