Глава 4. Обоснованность размеров и структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета (в части поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности – КБК 01 060100 01 0000 630)
4.1. Полномочия главного администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета в части средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности (КБК 167 01 060100 01 0000630), в 2009 году и в 2010-2012 годах реализуются Росимуществом (глава 167), которое в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432 является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти).
В Законопроекте о бюджете на 2010-2012 годы конкретные объемы источников финансирования дефицита федерального бюджета, администрируемых Росимуществом, не указываются. При этом в пояснительной записке к законопроекту отмечается, что в 2010-2012 годах объемы иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, в части поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, по сравнению с показателями, утвержденными на 2010-2011 годы Федеральным законом о федеральном бюджете на 2009-2011 годы (12,0 млрд рублей), будут уменьшены более чем на 40 % и составят в 2010 году
7,0 млрд рублей, в 2011 году – 6,0 млрд рублей, в 2012 году – 5,0 млрд рублей.
Доля администрируемых Росимуществом поступлений от планируемой продажи акций в суммарных объемах источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2010-0212 годы составляет около 3 % общих доходов федерального бюджета.
Проведенными Счетной палатой проверками установлено, что Росимущество обосновывает данное снижение в 2010-2012 годы показателей по приватизации ухудшением конъюнктуры на фондовом рынке России, сопровождающегося снижением интереса инвесторов к покупке объектов государственной собственности.
Динамика объемов фактических поступлений средств от приватизации в 2005-2008 годах и прогноза на 2009-2012 годы показана на рисунке № 3.3.1.
Рисунок 3.3.1. Динамика объемов фактических поступлений средств от приватизации
в 2005 – 2008 годах и прогноза на 2009-2012 годы
4.2. Следует отметить, что в прошедшее десятилетие приватизация федерального имущества являлась инструментом структурных изменений в экономике, нацеленным на достижение экономически обоснованного уровня присутствия государства в капитале и имуществе хозяйствующих субъектов, который а) создает основу для реструктуризации и модернизации предприятий, предоставляет им дополнительные возможности для привлечения частных инвестиций и б) повышает эффективность управления федеральной собственностью за счет перехода от федерального государственного унитарного предприятия к более прозрачной форме управления – открытому акционерному обществу.
Однако в последние три года влияние приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике уже не являлось определяющим. В 2007-2010 годы отмечалась тенденция к уменьшению количество включаемых ежегодно в прогнозные планы (программы) приватизации пакетов акций акционерных обществ и подлежащих приватизации ФГУП (см. таблицу № 3.1).
Таблица 3.1
Показатели
|
2007 г.
|
2008 г.
|
2009 г.
|
2010 г.
|
Общее количество пакетов акций на начало года
|
3674
|
3801
|
3337
|
|
Пакеты акций предложенных к приватизации
|
911
|
404
|
322
|
464
|
Количество реализованных (проданных) пакетов
|
312
|
209
|
28*
|
|
Количество ФГУП предложенных к приватизации
|
368
|
440
|
281
|
29
|
Общее количество ФГУП на начало года
|
6533
|
5709
|
3765
|
|
*на 1 сентября 2009 года продано 2 пакета из запланированных в 2009 году и 26 пакетов из запланированных в 2008 году.
В 2007 году была осуществлена продажа 312 пакетов акций хозяйственных обществ, в 2008 году – 209, за 2009 год (на 1 сентября) – 28.
Согласно представленному 28 июля 2009 года в Правительство Российской Федерации28 варианту «Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы», из предлагаемых к приватизации ФГУП и акционерных обществ особо крупных объектов (крупных пакетов акций) не имелось. Из заявленных целей программы приватизации (проведение структурных преобразований в отраслях экономики, в том числе формирование интегрированных структур в стратегических отраслях и др.) следует, что рассматриваемый вариант программы приватизации на 2010-2012 годы нацелен на избавление государства от активов, не задействованных в обеспечении государственных функций и полномочий Российской Федерации, как это предусматривалось предыдущими планами приватизации.
Отмечается также, что в Законопроекте о бюджете на 2010-2012 годы объемы доходов от приватизации федерального имущества прогнозируются на трехлетний период. В то же время перечни объектов, подлежащих приватизации (раздел II прогнозного плана приватизации), составлены только на 2010 год. Таким образом, рассматриваемый вариант плана приватизации, учтенный Минфином России при формировании проекта федерального бюджета на 2010-2012 годы, являлся продолжением сложившейся практики однолетнего планирования (переход к трехлетнему планированию приватизации, обсуждавшийся на заседании Президиума Правительства Российской Федерации 18 августа 2008 года, до настоящего времени остается не реализованным).
Отмечается, что в условиях нестабильности финансового рынка (в том числе сегмента кредитования, покупательской способности, исполнения инвестиционных программ) требуется более гибкий подход к формированию прогнозного плана приватизации. По мнению Минэкономразвития России, здесь наиболее целесообразным представляется подход принятия «базового» (первого) прогнозного плана на 2010 год, с последующим пошаговым дополнением его максимально проработанными (реалистичными) объектами приватизации.
В рассматриваемом варианте прогнозного плана приватизации предлагается включить на 2010 год продажу пакетов акций 358 акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности (по состоянию на 1 января 2009 года Российской Федерации являлась акционером 3 337 акционерных обществ). Помимо этого, в 2010 году предлагаются к приватизации 34 ФГУП (из 3 765 ФГУП имеющихся в собственности Российской Федерации на 1 января 2009 года), а также 14 объектов недвижимого имущества – казны Российской Федерации. Кроме того, учитывая, что сроки, необходимые для преобразования унитарного предприятия в ОАО, как правило, составляют более одного года, в 2010 году будут продолжены приватизационные процедуры в отношении 200 предприятий, включенных в план приватизации на 2009 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р.
Следует также отметить, что в проект прогнозного плана приватизации на 2010 год не включались ФГУП а) приватизация которых ограничена в силу законодательства Российской Федерации (около 900 предприятий), б) ранее включенные в программу приватизации на 2009 год (более 900 предприятий), в) приватизация которых нецелесообразна ввиду проведения в отношении них ликвидационных (более 400 предприятий) и реорганизационных (около 600 предприятий) процедур, г) не осуществляющие финансово-хозяйственную деятельность, в отношении которых целесообразно принятие иных управленческих решений (около 200 предприятий) и д) функции по управлению которыми делегированы Управлению делами Президента РФ и Минобороны России (более 150 предприятий).
4.3. Анализ показал, что действующие нормативные ограничения по приватизации пакетов акций федерального имущества и в дальнейшей перспективе не позволят получать в федеральный бюджет значительные объемы поступлений средств от приватизации, так как большинство привлекательных для рынка пакетов акций в настоящее время уже проданы или переданы в управление государственным корпорациям и интегрированным структурам. Для существенного увеличения объемов поступлений источников финансирования дефицита бюджета необходимо принятие соответствующих решений на уровне Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включая продажу пакетов акций предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий (стратегических АО). Проведенными Счетной палатой проверками установлено, что в целях усиления программы приватизации на 2010 год в соответствии с поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 19 августа 2009 года № ИШ-П13-51пр Минэкономразвития России были подготовлены предложения29 по внесению изменений в Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года
№ 1009, в части сокращения перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (в настоящее время данный Перечень включает 237 ФГУП и
214 АО).
Счетная палата отмечает также, что Росимуществом (во исполнение п. 2 протокола совещания в Правительстве Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № ИШ-П13-51пр) в настоящее время осуществляется (не завершена) работа по подбору инвестиционно привлекательных объектов недвижимого имущества, закрепленных на праве хозяйственного ведения за подведомственными федеральными государственными унитарными предприятиями. Правительством Российской Федерации окончательные решения по данным вопросам не приняты. Таким образом, следует ожидать, что Правительство Российской Федерации (в ходе рассмотрения Законопроекта о бюджете на 2010-2012 годы в Государственной Думе) внесет уточнение в прогноз объема источников финансирования дефицита на 2010 год, основанный на принятых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации соответствующих решений о приватизации крупных пакетов акций акционерных обществ, имеющих высокую инвестиционную привлекательность.
Примечание: При принятии Правительством Российской Федерации решений о продаже инвестиционно привлекательных объектов прогноз доходов на 2010-2012 годы от продажи акций АО будет корректироваться. Отмечается также, что на прошедшем 29.09.2009 российско-сингапурском бизнес-форуме Первым вице-премьером Российской Федерации И.Шуваловым было отмечено, что в настоящее время подготовлен список активов, которые могут быть приватизированы в ближайшее время. Содержание списка не разглашается.
|
