Глава 1. Анализ действующих механизмов реализации стратегических целей социально-экономического развития
1.1. Анализ материалов проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» свидетельствует о том, что проводимая бюджетная политика в среднесрочном периоде будет направлена на адаптацию российской бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период.
1.1.1. Мировой финансовый кризис оказал особенно сильное влияние на российскую экономику. В докризисный период 2003-2008 годов Россия в наибольшей степени реализовала возможности конъюнктурного роста за счет благоприятных внешнеэкономических условий. Их резкое ухудшение стало серьезным испытанием для российской экономики, вызвало падение экспорта, отток капитала, что привело в 2008–2009 годах к значительному спаду в промышленности, торговле и инвестициях.
Основные показатели развития российской экономики по сравнению с 2008 годом ухудшились и составят в 2009 году (в % к 2008 году): объем ВВП – 91,5 % (снижение ВВП за 8 месяцев текущего года составило 10,2% по сравнению с аналогичным периодом годом ранее); индекс потребительских цен – 111-112 %; индекс промышленного производства – 88,6 % (за январь-август 2009 года промышленное производство снизилось на 14 % к соответствующему периоду предыдущего года); инвестиции в основной капитал – 80 % (в январе-августе 2009 года инвестиции в основной капитал сократились на 18,9 % по сравнению с соответствующим периодом 2008 года).
1.1.2. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается, что перспективы восстановления роста ВВП в 2010 году остаются неопределенными. По-прежнему высок уровень безработицы, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан. Впервые за последние десять лет расходы федерального бюджета текущего года будут выше доходов (дефицит бюджета составит не менее 7 % ВВП).
Для разработки параметров федерального бюджета на 2010-2012 годы учитывался прогноз социально-экономического развития Российской Федерации по базовому «умеренно-оптимистичному сценарию (2а)», который основывается на достаточно консервативной оценке дальнейшего развития мировой экономики. Этот сценарий допускает вероятность того, что восстановление будет медленным и неравномерным и наберет силу лишь в 2011 году. В частности, прогнозируется оживление в экономике вследствие роста реального объема кредитования, повышения эффективности и конкурентоспособности бизнеса. В 2011-2012 годах предлагается реализовать комплекс программ и преобразований, направленных на значительное повышение эффективности здравоохранения, образования, сферы науки и технологий, развитие транспортной инфраструктуры. Наряду с рационализацией системы бюджетных учреждений после 2010 года предполагается повышение уровня заработной платы в бюджетном секторе пропорционально инфляции. Указанные меры должны обеспечить рост ВВП в 2010 году на 1,6 %, в 2011 году – на 3 % и в 2012 году – на 4,3 %.
1.2. Мировой финансовый кризис определил особенности условий формирования Законопроекта о бюджете. В части, касающейся действующих механизмов реализации стратегических целей социально-экономического развития, основными особенностями являются:
а) Высокая степень неопределенности основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации.
В Постановлении Совета Федерации от 22 апреля 2009 года № 124-СФ2 отмечается, что особенностью бюджетного процесса в настоящее время является высокая степень неопределенности основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, не позволяющая использовать ранее принятые показатели среднесрочного бюджетного планирования.
Следует отметить, что принятые в прошлом году ряд концептуальных документов: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года3, Бюджетная стратегия на период до 2023 года4 и некоторые другие, в условиях финансового кризиса требуют серьезного пересмотра, в части уточнения содержащихся в них показателей (параметров) на среднесрочный и долгосрочный периоды.
Для определения дальнейших действий по преодолению последствий мирового финансового кризиса особенно важными (и первостепенными) становятся решения, принимаемые руководством страны, по проведению оценки эффективности антикризисных мер и их влияния на устойчивость бюджетной системы.
Основными приоритетами принимаемых Правительством Российской Федерации антикризисных мер являются: выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала; сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста; активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста; стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики; создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности; формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики; обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.
б) Изменение (уточнение) подходов к утверждению показателей федерального бюджета на 2010-2012 годы.
В Бюджетный кодекс и некоторые другие законодательные акты внесены отдельные изменения, связанные с особым порядком формирования проекта бюджета на 2010-2012 годы, его рассмотрением в палатах Федерального Собрания в целях создания правовых оснований для привлечения дополнительных доходов в федеральный бюджет.
1) В частности, внесены изменения в состав документов, представляемых Правительством Российской Федерации в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета, а именно приостановлено до 1 января 2010 года действие норм, предусматривающих представление Правительством Российской Федерации в Государственную Думу:
ожидаемых итогов социально-экономического развития в текущем финансовом году, уточненного прогноза социально-экономического развития в плановом периоде, а также материалов по оценке ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году – при внесении проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период5;
методик (проектов методик) и расчетов распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;
расчетов прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода – при внесении Законопроекта о бюджете6.
2) Федеральным законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс от 19 июля 2009 года № 192-ФЗ7 установлены временные ограничения, связанные с разработкой отдельных документов, утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете на 2010-2012 годы:
ведомственная структура расходов бюджета (в том числе, бюджетные ассигнования на обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ) и детальное распределение ассигнований по объектам классификации расходов (разделы, подразделы, целевые статьи и виды расходов) будут утверждаться только на 2010 год (при исполнении федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимиты бюджетных обязательств утверждаются только на 2010 год);
для планового периода 2011 и 2012 годов в Законопроекте о бюджете будут утверждаться только основные характеристики федерального бюджета (Правительством Российской Федерации признано нецелесообразным осуществлять распределение бюджетных ассигнований по субъектам бюджетного планирования на плановый период 2011 и 2012 годов и по разделам классификации расходов). Кроме того, в условиях неопределенности основных показателей социально-экономического развития страны приостановлено до 1 января
2010 года действие нормы пункта 4 статьи 192 Бюджетного кодекса, предусматривающей предоставление одновременно с проектом бюджета перечня публичных нормативных обязательств и расчетов по ним на плановый период 2011 и 2012 годов;
с 1 января 2010 года до 1 февраля 2012 года доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;
75 % прибыли, полученной Банком России по итогам 2009, 2010 и 2011 годов, остающейся после уплаты налогов и сборов, перечисляется в федеральный бюджет;
в целях создания необходимых среднесрочных ориентиров в области социальной политики, объемы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации и бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования, будут утверждены на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годы.
в) Незавершенность подготовки отдельных материалов, являющихся базовыми для разработки проекта федерального бюджета на 2010-2012 годы.
Проведенными Счетной палатой проверками формирования проекта федерального бюджета на 2010-2012 годы в главных администраторах бюджетных средств установлено, что к назначенному сроку рассмотрения Законопроекта о бюджете на заседании Правительства Российской Федерации 24 сентября 2009 года в ряде федеральных органов исполнительной власти не были завершены все необходимые согласительные процедуры, связанные с:
1) Разработкой ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2010 год
В тексте Законопроекта о бюджете присутствуют отдельные отсылочные и рамочные положения, устанавливающие полномочия Правительства Российской Федерации (Минфина России) по принятию решений (в случае такой необходимости) о направлении в 2010 году бюджетных ассигнований в государственные корпорации, в объекты капитального строительства, на реализацию мер поддержки отраслей экономики и на другие цели без указания конкретных сумм на эти цели. Это повышает риски, связанные с обоснованием таких расходов, и осуществлением контроля за эффективностью расходования бюджетных средств.
В частности, в статье 24 предусматривается право Правительства Российской Федерации на предоставление:
субсидий в виде имущественного взноса в государственные корпорации: «Олимпстрой» (на мероприятия, связанные со строительством олимпийских объектов и развитием города Сочи; в «Росатом» (в целях реализации программы деятельности Корпорации на долгосрочный период 2009-2015 годы); в «Ростехнологии» для осуществления мероприятий, связанных с завершением строительства федеральных центров высоких медицинских технологий.
Кроме того, согласно статье 24 Законопроекта о бюджете порядок осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (в форме капитальных вложений в основные средства ФГУП) будет устанавливаться решением Правительства Российской Федерации (стоимостные параметры и условия такой передачи государственной собственности в законопроекте не указываются). Согласно пункту 5 статьи 25 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право принимать решения о направлении в 2010 году средств федерального бюджета в размере 70,0 млрд рублей на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики и социальной сферы Российской Федерации, рынков труда, социальному обеспечению населения, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации (данные расходы согласно пояснительной записке к Законопроекту о бюджете предлагается осуществить за счет средств подраздела «Общеэкономические вопросы»).
Счетная палата отмечает также, что установленные Минфином России дополнительные сроки: до 25 сентября 2009 года – для представления главными распорядителями бюджетных средств плановых реестров расходных обязательств8, до 1 ноября 2009 года – для уточнения субъектами бюджетного планирования предельного объема бюджетных ассигнований по расходам на плановый период 2011-2012 годов, – не позволили главным распорядителям бюджетных средств своевременно и в полном объеме подготовить указанные материалы к заседанию Правительства Российской Федерации, назначенному на
24 сентября 2009 года9, на котором был рассмотрен вопрос о проекте федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
2) Подготовкой сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2010-2012 годы (далее – сводный ДРОНД Правительства Российской Федерации).
Ответственным за разработку данного ДРОНД является Минэкономразвития России10. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 536 сводный ДРОНД Правительства Российской Федерации представляется Президенту Российской Федерации ежегодно.
Проведенными Счетной палатой проверками установлено, что Минэкономразвития России до настоящего времени указанный ДРОНД не разработан (кроме того, Министерством не разработаны методические материалы для подготовки ДРОНД субъектами бюджетного планирования). Это может привести к дальнейшему затягиванию процесса развития и совершенствования механизма управления по результатам.
Несмотря на законодательно установленные нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов, управленческая роль сводного ДРОНД Правительства Российской Федерации и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – ДРОНД СБП) в бюджетном процессе остается крайне незначительной. Счетной палатой отмечается (с учетом отсутствия сводного ДРОНД Правительства Российской Федерации на 2010-2012 годы), что система целей, задач и показателей достижения целей субъектами бюджетного планирования жестко не увязана с параметрами проекта федерального бюджета (имеют различную структуру и не сопоставимы), а программы, задачи и цели, представленные в ДРОНД СБП, слабо увязаны по показателям и наборам мер с достижением целей Правительства Российской Федерации, в том числе в рамках принимаемых антикризисных мер, что существенно снижает уровень их наблюдаемости в процессе реализации. Не ориентирована должным образом на решение указанной задачи и существующая бюджетная классификация Российской Федерации, которая не обеспечивает необходимую «подкраску» в бюджетном процессе ресурсного обеспечения ряда важнейших целей и задач государственной политики.
Таким образом, в рамках бюджетного планирования на 2010-2012 годы не обеспечено выполнение задачи, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (от 23 июня 2008 года) в части корреляции сводного ДРОНД Правительства Российской Федерации и ДРОНД СБП, долгосрочных и ведомственных целевых программ с бюджетными ассигнованиями.
3) Подготовкой прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010-2012 годы.
Как свидетельствует анализ, показатели данного прогнозного плана приватизации, учтенные в Законопроекте о бюджете в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета (в 2010 году – 7,0 млрд рублей, в 2011-2012 годах – 6,0 млрд рублей и 5,0 млрд рублей), не обеспечивают в полной мере реализацию положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах об увеличении доходов от использования государственного имущества. До настоящего времени параметры данного плана уточняются в Правительстве Российской Федерации как по объему средств, получаемых от приватизации, так и по перечню приватизируемых объектов.
4) Формированием сводного прогноза объемов продукции (товаров, работ, услуг), закупаемой для федеральных государственных нужд на 2010-2012 годы.
Данный прогноз является составной частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на указанных период (закупки продукции для федеральных нужд оцениваются в 2009 году в 1 376,6 млрд рублей, в 2010 году – 1 485,1 млрд рублей, в 2011 году 1 539,0 млрд рублей и 2012 году – 1 632,8 млрд рублей).
Направленный Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации проект прогноза (по состоянию на сентябрь 2009 года) социально-экономического развития Российской Федерации на 2010-2012 годы, ввиду непредставления отдельными главными распорядителями бюджетных средств (Минздравсоцразвития России, Рособрнадзора, Росмолодежи, ФСФСР России, Рособоронпоставки и др.) необходимых сведений в Минэкономразвития России, является предварительным и подлежит уточнению в части объемов государственных закупок.
1.3. По результатам проведенных в 2007-2009 годах контрольных мероприятий Счетная палата отмечала, что осуществляемые руководством страны мероприятия по уточнению существующей системы целеполагания в социально-экономической сфере в направлении перевода экономики на инновационный путь развития, связанные с этим процессом изменения архитектуры управления ресурсами (в том числе создание государственных корпораций и других институтов развития), не сопровождались в должной мере совершенствованием технологий управления, выделяемыми на эти цели многомиллиардными ресурсами. Так, отсутствие в действующем законодательстве индикаторов, показателей и критериев оценки результативности деятельности для большинства государственных корпораций по достижению ими поставленных целей, неопределенность и противоречивость механизмов мониторинга и контроля эффективности управления передаваемыми им имущественными взносами, создают реальные риски в достижении целей бюджетной политики, не способствуют обеспечению эффективного использования государственных ресурсов. Серьезные проблемы сохраняются и в технологии управления ресурсами в процессе значительных и имеющих тенденцию к росту финансовых вложений государства в уставные капиталы акционерных обществ (включая институты развития), функционирующих в приоритетных секторах экономики.
Следует отметить, что указанные проблемы, связанные с недостаточной инвестиционно-инновационной направленностью федерального бюджета, учитывая финансовый кризис, будут иметь место и в среднесрочном периоде.
1.4. Счетной палатой отмечается, что вышеуказанные обстоятельства, связанные с особенностями механизмов реализации стратегических целей социально-экономического развития на 2010-2012 годы, и незавершенностью подготовки отдельных материалов, являющихся базовыми для его разработки, не позволили Счетной палате (в период до внесения проекта бюджета в Государственную Думу) осуществить в полной мере анализ достоверности параметров проекта федерального бюджета на 2010-2012 годы, а также ожидаемой результативности деятельности Правительства Российской Федерации (в соответствии с показателями, характеризующими конечный социально-экономический эффект от предлагаемых мер), обоснованности бюджетных ассигнований, выделяемых Минэкономразвития России, Росимуществу и Росстату на реализацию полномочий в установленных сферах деятельности.
При этом отмечается, что действующие процедуры принятия Законопроекта о бюджете (в ходе его рассмотрения в палатах Федерального Собрания) предусматривают возможность внесения Правительством Российской Федерации необходимых поправок, уточняющих параметры основных показателей федерального бюджета на 2010-2012 годы.
Одной из основополагающих предпосылок для улучшения качества бюджетного планирования и повышения эффективности бюджетных расходов является соблюдение принципа достоверности макроэкономического прогнозирования. В то же время, по мнению Счетной палаты, сложившаяся практика перманентного внесения изменений в утвержденные показатели федерального бюджета11, особенно в условиях финансового кризиса, значительно повышает риски неисполнения в полном объеме утвержденных прогнозных (плановых) показателей социально-экономического развития Российской Федерации, что является сдерживающим фактором к переходу к программно-целевому методу планирования и «управлению по результатам».
|
